新型城鎮化與基本公共服務均等化問題探討

摘要：根據我國經濟和社會發展水平，實現城鄉基本公共服務均等化大體需要經過三個階段。總體上看，我國基本公共服務的制度框架已初步形成，基本公共服務均等化成效顯著。但是，城鄉基本公共服務供給不足、供給結果不均等、綜合配套改革政策與城鎮化的進程不同步、地方財政支持與基本公共服務“剛性”需求增長不適應、供給制度“碎片化”、服務方式比較單一、基本公共服務體系尚不完善等問題仍然十分突出，制約著城鎮化的進一步發展。為此，必須把實現基本公共服務資源均衡配置，保障省級財政支付“縱向”均衡與縣（區）“橫向”均衡，暢通城鄉基本公共服務供給利益表達機制，創新供給方式的多元化等，作為深入推進新型城鎮化建設的關鍵舉措。

關鍵詞：新型城鎮化；基本公共服務；均等化；供給方式

中圖分類號：F2992文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）12-0074-03

基金項目：陜西省社會科學基金項目“推進陜西新型城鎮化發展” （2015WT01）；陜西省行政學院課題項目“新型城鎮化與基本公共服務均等化問題研究” （YKT15009）。

作者簡介：李永紅（1968-），女，武漢人，陜西省行政學院干部教育培訓研究中心副教授，主要從事公共管理研究。新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”，而“人的城鎮化”關鍵是同步推進基本公共服務均等化的實現。健全基本公共服務體系，實現基本公共服務均等化，對于推進城鎮化健康發展，保障發展成果惠及全體人民，促進社會和諧穩定，實現經濟社會全面協調可持續發展，具有重大意義。

一、我國基本公共服務均等化發展階段分析

從已有實踐來看，我國實現城鄉基本公共服務均等化大體需要經過三個發展階段：城鄉基本公共服務非均衡發展階段、城鄉基本公共服務統籌發展階段和城鄉基本公共服務均衡發展階段。

1城鄉基本公共服務非均衡發展階段（1978-2002年）。改革開放以來，我國在經濟領域取得的成就舉世矚目。但二元的經濟社會結構造成了城鄉居民在基本公共服務方面的利益差異，突出表現在就業、義務教育、基本醫療與社會保障這四個與民生高度相關的領域。就業制度方面，由于城鄉二元戶籍制度的存在，長期以來我國實行的是城鄉分割的勞動就業制度。城鄉在就業政策、就業崗位、就業待遇、就業保障等方面不平等。這一歧視性的制度限制了農民的流動權利，是阻礙農民工市民化的一大障礙；義務教育制度方面，經費投入重城輕鄉，城鄉義務教育資源差距大，城市的校舍建設越來越漂亮，而有些農村的教學設施簡陋，影響了農村義務教育質量的提高；基本醫療制度方面，在相當長的一段時間內，政府投入重城市、輕農村，重大醫院、輕小醫院，重一般醫療服務、輕公共衛生。農村基本醫療服務因投入不足發展緩慢，從而導致城鄉基本醫療衛生資源配置嚴重失衡，醫療服務的可及性差；社會保障制度方面，城鄉存在著巨大差距。城鄉基本公共服務非均衡發展一直到進入新世紀后才逐步有所改變。

2城鄉基本公共服務統籌發展階段（2002-2015年）。在這一階段，隨著我國經濟實力、綜合國力的提高，我國基本公共服務體系建設取得了顯著成效。城鄉義務教育全面實施，公共教育體系日趨完備，國民平均受教育年限超過9年；我國實施了積極就業政策，初步建立起了面向全體勞動者的公共就業服務體系；2002年，我國提出了要逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度。到目前為止，我國已經織起了世界上最大的基本醫療保障網，2015年，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療3項基本醫療保險參保人數超過13億，參保率保持在95%以上，較2010年提高了3個百分點。2015年新農合、城鎮居民醫保人均籌資增加到500元左右，其中政府補助標準提高到380元，比2010年（120元）增長了22倍。2014年3項基本醫療保險住院費用政策范圍內報銷比例均達到70%以上。實施城鄉居民大病保險，全面建立了疾病應急救助制度。[1]2009年國務院決定開展新型農村社會養老保險（新農保）試點。規定年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人，可以按月領取養老金（2015 年起，城鄉居民基礎養老金標準統一由55元提高到70元/人/月）。“新農保”的建立，標志著我國城鄉基本公共服務均等化起步階段的任務已基本完成。2012年7月《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》規定了9大領域44類80項內容，首次從國家角度提出了基本公共服務項目及其標準。這標志著我國基本公共服務的制度框架已初步形成，城鄉基本公共服務均等化推進明顯。

3城鄉基本公共服務均衡發展階段（2016-2020年）。這一階段，覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系將逐步完善，推進基本公共服務均等化取得明顯進展；到2020年實現全面建成小康社會奮斗目標時，基本公共服務體系將比較健全，城鄉區域間基本公共服務差距將明顯縮小，爭取基本實現基本公共服務均等化。同時要指出，基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。基本公共服務體系要體現出普遍性、統一性和方便可及性等特點。普遍性是指所有國民，不論城鄉、地區、身份和職業，都有獲得基本公共服務的權利。保障人人享有基本公共服務是政府的職責。統一性是指基本公共服務的基本項目健全，同類項目統一運行，對所有國民實施統一的服務標準。基本公共服務標準在一段時期內可以不同，但制度必須統一，并且不斷縮小待遇差距。方便可及性是指以基層為重點的基本公共服務網絡全面建立，設施標準化和服務規范化、專業化、信息化水平明顯提高，城鄉居民能夠就近獲得基本公共服務。

二、城鄉基本公共服務均等化的制約因素——以陜西為例

當前，我國城鄉基本公共服務均等化正在全面推進，取得的成績有目共睹，但也還存在許多問題，這里以陜西為例，作出分析。

從總體上看，目前陜西省基本公共服務的制度框架已初步形成，人民群眾上學、就業、就醫、社會保障等難點問題得到有效緩解。然而，在城鎮化推進過程中，基本公共服務供給不足、發展不平衡的矛盾仍然十分突出，建立健全基本公共服務體系，總體實現基本公共服務均等化仍然面臨許多困難和挑戰。

1城鄉基本公共服務供給總量不足。十八大以來，陜西省提出全面推進農業轉移人口市民化與城鎮公共服務常住人口全覆蓋。為推進有條件的農村居民進城落戶，重點從戶籍管理、財政支持、社會保障、土地權益、行政管理等方面給予農業戶籍人口一定的政策傾斜，提升農業戶籍人口的社會福利待遇、縮小城鄉戶籍人口的社會福利差距。但是，實踐中產生了農業轉移人口公共服務需求總量不斷攀升與政府有效供給不足之間的矛盾。推進城鎮化，一方面大量農業轉移人口進城落戶，獲得了市民身份和待遇，而政府需要解決其在城鎮生活的養老、醫療、教育、就業等方面的公共服務問題，由此增加了戶籍改革的成本和風險，地方政府所應對的風險和公共財政支出成本巨大。基本公共服務供給規模和質量，短期內還難以滿足居民日益增長的公共服務需求；另一方面因缺乏公共服務的相關配套政策，簡政放權“最后一公里”到位不實，地方的發展“活力”釋放不夠，尤其是一直困擾著地方政府的財權與事權不匹配問題，使地方政府在提供基本公共服務方面顯得心有余而力不足。

2政府配置公共資源“均衡效果”不明顯。城鎮建設中，非均衡的城鄉公共服務資源配置尚未解決。以義務教育為例。一些重點鎮所在地義務教育辦學條件依舊薄弱，寄宿制學校的基本辦學條件亟待改善。縣域內義務教育學校標準化建設和教師周轉宿舍建設滯后。政府配置公共教育資源，尤其是優質公共教育資源分布不均，區域內優質中小學數量“稀缺”，就近就地城鎮化入學政策的社會效益尚未發揮。在基礎教育和醫療方面，“軟件”建設與“硬件設施”不同步，雖然省內絕大多數重點鎮幼兒園、小學、中學和醫院的設施大為改觀，但優秀的教師和醫務技術人員總量明顯不足，教育資源和醫療資源城“優”鄉“差”的現狀沒有根本改變；農民就業渠道還很有限，現有的職業技能培訓針對性不強，農村勞動者素質亟待提高；在社會保障方面，重點鎮“新農合”雖然已經實現全覆蓋，但門診的報銷比例低，一些慢性病患者的醫療負擔重。60歲以上老人養老保障標準還比較低。一些重點鎮按城鎮職工標準繳納養老保險的人數較少。

3城鄉基本公共服務地區間、區域內發展水平不平衡。公共服務在城鄉間的落差較大，影響到區域之間的要素流動，制約了區域內的協同發展。地區間受經濟發展水平和財政收入的制約，在基本公共服務提供中存在國家規定的供給標準與實際的執行標準不統一，城鄉基本公共服務實際供給水平和質量低于國家標準的現象。

4基本公共服務體系不健全。各類管理主體政策、制度協同性差，整合資源不同步。各級政府及管理部門出臺的相關配套政策量大、面廣，因供給主體之間信息溝通不暢，“割裂式”施政的“壁壘門”沒有徹底消除，城鄉區域間公共服務制度設計呈現出“碎片化”狀態。基本公共服務體系不健全，優質教育、醫療、社會保障的“結果不均等”影響著規則公平和機會公平政策的社會效益。比如進城農民工，不能享有與城市居民同等的公共服務待遇，一些農民工子女在城市僅解決了“上學難”問題，但同權共享同等質量的教育保障難；受地方利益保護影響，各市農民工參加的醫療保險政策彼此之間不兼容，管理條塊分割，不能保證流動性較強的農民工的基本權益，造成農民工醫療保險參保率低的現象。

5缺少確保公共服務供給主體、規范管理資金支出的法治保障。管理法治化還停留在單靠系列政策驅動的水平，公共服務均等化的法治化效果不明顯。各級政府支出責任在現行的轉移支付結構下，因對公共服務、公共產品配置需求的實地核查測算不夠精準，缺少針對流動人口的以公共需求為導向的公共服務合理制度安排，導致地方政府公共服務供給的財力收支缺口較大，加之均衡性轉移支付比重小，難以支撐地方公共服務所需后續建設配套設施資金。比如亟待解決農村公交客運一體化服務、污水處理配套設施建設等等。

6社會資本參與公共服務“共建共享”尚處于探索階段。一方面因公共服務社會化、市場化發育不夠成熟，不能有效區分公共服務的“提供”與“生產”主體，政府公共服務供給方式單一，公共服務購買數量、種類、規模不足，僅限于公共服務崗位的簡單政府購買模式，嚴重影響公共服務的質量。另一方面“動態”管理基礎數據滯后，運用數據技術“共享”服務難度大。城鎮人口中數量龐大的常住非戶籍人口與登記管理制度不規范、信息數據技術支撐不足問題突出。縣（區）網絡基礎數據信息管理手段比較落后，運用電子網絡提升政務管理的能力較弱，缺少專業技術人才。

三、以改革創新推進城鄉基本公共服務均等化

根據對陜西相關實踐存在問題之分析，推進我國城鄉基本公共服務均等化依然任重道遠，需要我們做出更大努力。眾所周知，我國未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化。“十三五”時期， 在加速推進基本公共服務均等化新階段，著力解決城鄉基本公共服務供給總量不足、區域城鄉質量不均衡，制度“碎片化”問題，是推進新型城鎮化的主要環節。按照健全國家基本公共服務體系的要求，應在供給層面增域、加項、提標、擴面，使公眾廣泛享有更多基本公共服務；在制度層面推進立法、加強規范，使基本公共服務制度更加成熟定型；在實踐層面推進公正、便利、可及，使基本公共服務從制度全覆蓋邁向實際全覆蓋。[2]

1要進一步轉變發展觀念，提升公共服務均等化水平。把基本公共服務制度作為公共產品向全民提供，是我國公共服務發展從理念到體制的創新。推進城鎮化，必須牢固樹立兩個核心理念：一是以人為核心的城鎮化，關鍵是城鄉公共服務均等化。二是把基本公共服務均等化作為推進城鎮化的主要環節，通過以人為本，保障基本；政府主導，堅持公益；統籌城鄉，強化基層；改革創新，提高效率來完成。加大城鎮基礎設施和社會服務設施建設力度，進一步提升城鎮承載能力，把城鎮建成生產要素集聚發展和承載農村人口轉移的直接區域。堅持以人為本，最根本的一條，就是要善待外來人口。通過推進城鎮基本公共服務逐步均等化，圓進城農民的“市民夢、創業夢、安居夢”三大夢想，提升城鎮居民獲得感和幸福感。通過優先保障基本公共教育、勞動就業服務、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育等服務的均等化，實現轉移人口由農民變市民的“身份轉變”。加強對外來人口的職業教育與培訓，提高職業素質，保障轉移人口能穩定就業。同時，要使轉移人口不僅“洗腳上樓”，而且“洗腦進城”，變革生產方式、生活方式和思維方式，更好地融入城市。[3]

2加大財政體制改革，突破財權與事權的匹配改革的困境。首先，系統調配財力，促進財政支付“縱向”均衡與“橫向”均衡。擴大公共財政投入，建立起以保障公共服務為核心的公共財政體系。一是彌補財政支付“縱向” 缺口 ，重點向縣以下延伸資金補助，增加省直管縣的一般性轉移支付的比重，將財政投入向基層、農村地區和貧困地區傾斜，使縣級地方政府的財權與事權相匹配。二是根據核查公共服務實際需求，調整“橫向”財力分配，對經濟欠發達的同級縣（區），由省級統籌增加財政傾斜的力度，按需缺補齊差異，最終實現供給結果的均等。其次，建立均等化的財政轉移支付增長機制。基本公共服務均等化的主要實現手段是政府間轉移支付制度，轉移支付是保障“機會均等”的前提。美國經濟學家肯尼斯·阿羅從“社會效用之和最大化”角度出發，提出財政均等化的轉移支付制度設計思路，即“財政收入與財政支出” 兩條基本線路，依據客觀、確定、中立或激勵相容、透明、經濟可行基本標準，選擇適合國情的財政轉移支付制度。[4]按照國務院印發的《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》要求，改革和完善轉移支付制度的總體思路，是以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標，完善一般性轉移支付穩定增長機制。同時清理、整合、規范專項轉移支付，嚴控項目數量和資金規模，增強地方財政的統籌能力。[5]在目前財政分權體制下，發揮省級統籌作用，提高資金使用的效率，按發展階段分步提高一般性轉移支付增長比例，使其成為轉移支付的主要形式。省、縣各層級政府應形成信息透明的合作機制，通過合理的職能劃分，實現城鄉基本公共服務均等化的可持續供給。

3健全基本公共服務城鄉統籌體系。 從“結果均等”導向出發，整合“碎片化”，注重決策制定、政府公共服務供給的回應性效果 。首先，建立適應新型城鎮化要求、城鄉統一的基本公共服務標準體系。建立保障有力、滿足運轉需要的公共財政投入保障機制，建立民主決策、民主評議、民主監督的公共服務管理體制，形成覆蓋全程、綜合配套、便捷高效、城鄉統一的社會化公共服務體系。其次，合理配置基本公共服務的資源。比如建立城鄉義務教育均衡發展機制，優秀師資配備向農村傾斜。建立城鄉居民方便共享的公共衛生和基本醫療服務體系，鼓勵醫務人員向農村流動，讓農民得到基本公共服務的實惠。轉變地方政府職能，提高公共服務供給效率，是推進城鄉基本公共服務均等化的重要途徑。

4建立基本公共服務多元供給機制。完善公共服務的供給策略，有效區分公共服務的“提供”與“生產”主體，提高地方政府的供給效率。首先，構建以政府協調干預，以非營利組織為中介、以社區基層自治為基礎、居民廣泛參與的互動平臺，[6]鼓勵民間組織與地方政府合作，大力培養民間社會組織公共服務能力，為其創造相應的制度環境，補充延伸政府公共服務職能。其次，創新基本公共服務多元化、多樣化供給方式。在基礎教育、醫療衛生、就業培訓等基本公共服務領域，可對傳統的靠預算撥款、政府直接舉辦提供公共服務的方式進行大膽改革，創新由政府監管為主、企業及社會組織完成的公共服務的有效供給機制。

5暢通基本公共服務需求和利益表達機制。建立和完善地方公共物品需求和利益表達機制，保持地方公共物品供求關系的相對平衡、減少公共資源浪費、減輕農民負擔、維護城鎮化過程中農村人口的合理權益。關注進城農民的公共物品需求和利益訴求，需根據實際需求偏好、優先順序，有針對性按需供給公共物品。同時建立規范管理程序，通過承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度，使公共服務真實的需求信息轉變為政策決策的依據和行動目標，確保基本公共服務供給“結果均等”。

總體實現城鄉基本公共服務均等化，是推進城鎮化的關鍵環節。只有這樣，才能提升城鄉居民的公平感、幸福感，使城鄉居民生活的更有尊嚴。只有這樣，新型城鎮化才會獲得持久動力并走上良性發展之路。

參考文獻：

[1]“十二五”以來特別是黨的十八大以來我國醫療衛生事業改革發展的輝煌成就[N]. 中國青年報， 2015-10-14（03）.

[2]邢偉.“十三五”時期健全國家基本公共服務體系的重大舉措[J].中國經貿導刊，2014，（31）.

[3]辜勝阻.讓城鎮化成為穩增長的重大引擎 [N].中國經濟時報，2015-09-24（05）.

[4]盧洪友.中國基本公共服務均等化進程報告[M].北京：人民出版社，2012∶5.

[5]賈曉俊.彌補地方收支缺口 促進基本功公共服務均等化[N].人民日報，2015-05-06.

[6]俞雅乖.農村公共服務供給：模式創新與城鄉均等化[M].北京：中國人民大學出版社， 2014.

【責任編輯：孫巍】