精準(zhǔn)扶貧之路徑思考

許佳　劉嵐麗　彭志強(qiáng)

摘 要：黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對扶貧開發(fā)工作作出了一系列重要論述。結(jié)合對湖南省岳陽縣最貧困的云山鄉(xiāng)抽樣的38戶農(nóng)戶的入戶調(diào)查，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧之路徑可以概括為四個精準(zhǔn)：精準(zhǔn)界定扶貧職責(zé)；精準(zhǔn)確定扶貧對象；精準(zhǔn)設(shè)制定貧規(guī)程；精準(zhǔn)實(shí)施扶貧之策。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；結(jié)構(gòu)性貧困；農(nóng)民家庭

中圖分類號：F20 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）24-0021-02

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就扶貧問題發(fā)表了“全面建成小康社會，最艱巨的任務(wù)在貧困地區(qū)”“要看真貧、扶真貧、真扶貧，少搞一些盆景，多搞一些惠及廣大貧困人口的實(shí)事”“阻止貧困現(xiàn)象代際傳遞”等重要論述[1]。2013年底，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)〔2013〕25號），從2014年起，我國進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧新階段。

一、精準(zhǔn)界定扶貧職責(zé)

長期以來，從中央到地方各級黨委政府及其部門都在扶貧，都有自己扶貧聯(lián)系點(diǎn)（包括縣、鄉(xiāng)、村、組、戶），建有專門班子，籌集資金物質(zhì)，實(shí)施幫困脫貧，成效十分明顯。但是，從中央到地方各級黨委政府及其部門扶貧的職責(zé)是不明確的。現(xiàn)在進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段，必須對中央和地方各級黨委政府的扶貧職責(zé)進(jìn)行界定，并以法律（如《反貧困法》）的形式予以確定，使扶貧工作走上法制軌道，以杜絕扶貧工作中產(chǎn)生的腐敗和扶貧不均帶來的消極影響。

我們認(rèn)為，應(yīng)該分層次界定扶貧職責(zé)，各司其職，各負(fù)其責(zé)。中央政府的扶貧職責(zé)主要是解決省與省之間因發(fā)展不平衡帶來的貧困問題，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局對貧困省進(jìn)行扶持；省級黨委政府的扶貧職責(zé)主要是解決市、縣際之間因發(fā)展不平衡帶來的貧困問題，落實(shí)好中央扶貧政策、扶貧資金和扶貧項(xiàng)目，并從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等方面對貧困市、縣（省直管）進(jìn)行扶持；市級黨委政府的扶貧職責(zé)主要是解決縣際之間因發(fā)展不平衡帶來的貧困問題，落實(shí)好省扶貧政策、扶貧資金和扶貧項(xiàng)目，并從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等方面對貧困縣進(jìn)行扶持；縣級黨委政府的扶貧職責(zé)主要是解決鄉(xiāng)際之間因發(fā)展不平衡帶來的貧困問題，落實(shí)好市扶貧政策、扶貧資金和扶貧項(xiàng)目，并從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等方面對貧困鄉(xiāng)進(jìn)行扶持；鄉(xiāng)級黨委政府的扶貧職責(zé)主要是解決本鄉(xiāng)貧困村、組、戶的貧困問題，將縣扶貧政策、扶貧資金和扶貧項(xiàng)目落實(shí)到貧困村、組、戶。

依據(jù)以上扶貧職責(zé)的界定，農(nóng)民家庭貧困問題解決的直接執(zhí)行者應(yīng)是鄉(xiāng)級黨委政府，而不是鄉(xiāng)以上各級黨委政府。因此，中央的扶貧資金物質(zhì)項(xiàng)目以及下派的扶貧干部（包括科技人員）應(yīng)集中到省，由省將中央和省的扶貧資金物質(zhì)項(xiàng)目以及扶貧干部一起下派到市，由市將省和市扶貧資金物質(zhì)項(xiàng)目以及扶貧干部一起下派到縣，由縣將市和縣的扶貧資金物質(zhì)項(xiàng)目以及扶貧干部一起下派到鄉(xiāng)，由鄉(xiāng)黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，和鄉(xiāng)扶貧干部一起組成鄉(xiāng)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確其扶貧工作職責(zé)，將縣（市）扶貧資金物質(zhì)項(xiàng)目落實(shí)到所在鄉(xiāng)的貧困村、組、戶，具體開展扶貧工作。

二、精準(zhǔn)確定扶貧對象

依據(jù)扶貧職責(zé)，對扶貧對象的確定亦應(yīng)分層次進(jìn)行。中央確定貧困省，省確定貧困市和直管的貧困縣，市確定貧困縣，縣確定貧困鄉(xiāng)，鄉(xiāng)確定貧困村、組、戶，以避免在貧困問題上弄虛作假，戴上“貧困帽”就不想脫的怪現(xiàn)象。精準(zhǔn)確定扶貧對象的關(guān)鍵在于貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定。

世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)和國家統(tǒng)計(jì)局的貧困標(biāo)準(zhǔn)從理論上看是可取的，但具體操作起來是有難度的，主要難在數(shù)據(jù)的采集和對數(shù)據(jù)真實(shí)性的確認(rèn)。數(shù)據(jù)采集主要難在農(nóng)戶沒有記賬，數(shù)據(jù)真實(shí)性確認(rèn)主要難在農(nóng)戶的收入和支出是保密的，為了獲得扶貧資金物質(zhì)，還有可能相互隱瞞收支情況，爭當(dāng)貧困戶。因此，需要從實(shí)際出發(fā)，探索便于操作的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。不少省份識別貧困村的標(biāo)準(zhǔn)是“一高一低一少”，即行政村貧困發(fā)生率比全省貧困發(fā)生率高一倍以上，行政村2013年農(nóng)民人均純收入低于全省平均水平60%，行政村集體經(jīng)濟(jì)收入少[2]。這個方法簡便易行，對貧困農(nóng)戶的確定是否也可采取類似于這樣的標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)我們的調(diào)查，在人均耕地少、土地貧瘠的山丘地區(qū)，無一人在外打工或在本地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)戶，必定是貧困戶。可以進(jìn)一步概括為“一少一低一無”：“一少”即人均耕地少，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品主要供自己消費(fèi)；“一低”即勞動力素質(zhì)低，體弱多病無文化無技能；“一無”即無人從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，家庭全部勞動力均在家從事單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。三個條件同時具備的農(nóng)戶，就可以確定為扶貧對象。用我們歸納的“一少一低一無”的標(biāo)準(zhǔn)對38戶農(nóng)戶的調(diào)查資料逐一進(jìn)行核對，其結(jié)果與按照人均純收入低于2 300元認(rèn)定的完全一致，無一例外。

用“一少一低一無”的標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)扶貧對象與用人均純收入2 300元的標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)扶貧對象進(jìn)行比較，其優(yōu)點(diǎn)是：第一，公開透明。耕地面積多少、勞動力素質(zhì)如何、是否有家庭成員從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，村民相互都知道。第二，簡便易行。不需要算賬，只需要符合條件即可。第三，避免造假。因?yàn)椴恍枰笤鞌?shù)據(jù)。

三、精準(zhǔn)制定扶貧規(guī)程

1.成立村扶貧小組。在鄉(xiāng)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，成立村扶貧小組。村扶貧小組由鄉(xiāng)政府派駐貧困村的干部和村支兩委的成員組成，駐村干部為組長，村黨支部書記和村委會主任為副組長，其余為小組成員。扶貧小組依據(jù)鄉(xiāng)政府制定的扶貧規(guī)劃、工作制度及下達(dá)的扶貧任務(wù)開展扶貧工作。

2.公布扶貧標(biāo)準(zhǔn)。由村扶貧小組主持召開村民大會，公布“一少一低一無”的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放貧困農(nóng)戶扶貧申請表。

3.農(nóng)戶提出申請。凡符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，都可以向村扶貧小組提交書面申請，申請中要具體載明貧困狀況、貧困原因、需要扶持的事項(xiàng)。

4.調(diào)查核實(shí)公示。村扶貧小組依據(jù)貧困農(nóng)戶的申請，派人（2～3人）入戶調(diào)查，對申請表中所載內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)，并張榜予以公示，時間為3～5天。對公示無異議的，報鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)為扶貧對象，并在鄉(xiāng)政府網(wǎng)站予以公布。

5.制定脫貧規(guī)劃。扶貧小組依據(jù)農(nóng)戶扶貧申請中提出的扶持事項(xiàng)，在扶貧法規(guī)政策條件允許的范圍內(nèi)與貧困農(nóng)戶一起制定脫貧規(guī)劃，規(guī)劃時間的長短依貧困農(nóng)戶的貧困程度和脫貧可能實(shí)現(xiàn)的時間為準(zhǔn)，直至脫貧為止。脫貧規(guī)劃報鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)政府對需要扶持的事項(xiàng)統(tǒng)一做出安排。

6.簽訂脫貧協(xié)議。由扶貧小組派出的入戶扶貧干部與貧困農(nóng)戶依據(jù)脫貧規(guī)劃簽訂脫貧協(xié)議，將脫貧規(guī)劃的主要事項(xiàng)寫入?yún)f(xié)議，并明確雙方的權(quán)利、義務(wù)和違約責(zé)任，以督促雙方盡職盡責(zé)，如期實(shí)現(xiàn)脫貧規(guī)劃。脫貧協(xié)議由村扶貧小組審核并報鄉(xiāng)政府備案。

7.申請脫貧驗(yàn)收。扶貧規(guī)劃實(shí)現(xiàn)后，由入戶扶貧干部和扶貧農(nóng)戶共同向村扶貧小組提出驗(yàn)收申請，村扶貧小組依據(jù)脫貧規(guī)劃和協(xié)議，對扶貧農(nóng)戶進(jìn)行脫貧驗(yàn)收，并將驗(yàn)收結(jié)果上報鄉(xiāng)政府備案，鄉(xiāng)政府將脫貧農(nóng)戶在鄉(xiāng)政府網(wǎng)站上予以公布。

8.考核扶貧效果。由鄉(xiāng)政府對村扶貧小組的扶貧效果分年度和規(guī)劃期進(jìn)行考核?？己说膬?nèi)容主要包括兩個方面：一是年度和規(guī)劃期存量貧困農(nóng)戶的脫貧情況；二是年度和規(guī)劃期新增貧困農(nóng)戶的情況。對年度和規(guī)劃期存量貧困農(nóng)戶如期或提前實(shí)現(xiàn)脫貧的入戶扶貧干部給予嘉獎，并作為干部提拔任用的重要依據(jù)；對年度新增的貧困農(nóng)戶，經(jīng)農(nóng)戶申請并通過相關(guān)程序，及時納入扶貧規(guī)劃，進(jìn)行扶貧。

四、精準(zhǔn)實(shí)施扶貧之策

1.健全農(nóng)村社會保障體系。（1）提高養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，解決貧困農(nóng)戶年齡在60歲以上老人的基本生活來源，養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)至少要能夠保障老人生存需要。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，貧困戶中一般每戶都有1～2個60歲以上老人，如果能夠解決好這些老人生活來源，就可以大大減輕農(nóng)戶貧困程度。（2）加大農(nóng)村醫(yī)療保障特別是大病醫(yī)療保障力度，解決農(nóng)戶因病致貧的問題。調(diào)查的13戶貧困農(nóng)戶中，有9戶均有1～2人患病在家，大多無錢醫(yī)治，去年借錢自付1萬元以上醫(yī)療費(fèi)的有1戶，如果不能從農(nóng)村醫(yī)療保障中得到解決，這樣的農(nóng)戶是沒有辦法脫貧的。（3）對殘疾人實(shí)施社會保障。由社會保障基金對喪失勞動能力的殘疾人提供基本生活保障。我們調(diào)查的貧困農(nóng)戶中，有2戶有殘疾人，他們的生活困難應(yīng)由社會保障來解決。

2.改善貧困農(nóng)戶生產(chǎn)條件。（1）對不便耕作的土地退耕還林還草。貧困農(nóng)戶主要集中在山區(qū)丘陵地帶，土地貧瘠，丘塊小，不便耕作，勞動生產(chǎn)率低。對于不便耕作的貧瘠土地，可以考慮退耕還林還草，農(nóng)戶成為護(hù)林護(hù)草工人，收入從生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)中支付。（2）為缺少資金的貧困農(nóng)戶解決生產(chǎn)資金。貧困農(nóng)戶普遍無資金投入再生產(chǎn)，應(yīng)支持在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的村鎮(zhèn)銀行，由政府擔(dān)保和貼息為貧困農(nóng)戶提供貸款。辦好互助資金，為貧困農(nóng)戶脫貧提供資金服務(wù)。（3）加快貧困鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)機(jī)械化步伐。貧困農(nóng)戶仍然使用傳統(tǒng)手工工具勞作，勞動生產(chǎn)率普遍低下，要繼續(xù)加大對貧困鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)機(jī)械化支持力度，扶持貧困鄉(xiāng)村建立農(nóng)機(jī)服務(wù)合作組織，提高貧困鄉(xiāng)村農(nóng)戶購置農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，為貧困農(nóng)戶提供較低價格的農(nóng)機(jī)服務(wù)，改變貧困農(nóng)戶完全用手工工具從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的狀況，提高貧困農(nóng)戶的勞動生產(chǎn)效率。

3.提高貧困農(nóng)戶勞動力素質(zhì)。（1）提高勞動力文化素質(zhì)。貧困農(nóng)戶大多沒有文化，為貧困農(nóng)戶子女完成9年義務(wù)教育或上技校提供必備條件和生活保障，為貧困農(nóng)戶子女上高中、上大學(xué)提供扶持資金。這既是解決部分貧困家庭難以承受的教育支出所需，也是從根本上解決貧困問題，阻止貧困現(xiàn)象代際傳遞的根本途徑。（2）提高勞動力技能素質(zhì)。貧困農(nóng)戶一般沒有技能，加強(qiáng)勞動力技能培訓(xùn)，保證貧困農(nóng)戶至少一人有一技之長，這是幫助貧困農(nóng)戶盡早脫貧的當(dāng)務(wù)之急。

4.為貧困農(nóng)戶就近務(wù)工創(chuàng)造條件。調(diào)查情況表明，凡有一人外出打工的農(nóng)戶都已脫貧。由于貧困農(nóng)戶一般上有老、下有小，不具備外出務(wù)工的條件，因此，要想方設(shè)法為他們就近務(wù)工創(chuàng)造條件，以取得工資性收入。（1）引進(jìn)資源性產(chǎn)品加工企業(yè)。運(yùn)用貧困鄉(xiāng)村豐富的農(nóng)業(yè)資源和相對較低的勞動力資源優(yōu)勢，引進(jìn)資源性、勞動密集型產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)在鄉(xiāng)集鎮(zhèn)創(chuàng)辦加工企業(yè)，以吸納貧困農(nóng)戶勞動力就近務(wù)工。為此，要加快鄉(xiāng)集鎮(zhèn)建設(shè)，為引進(jìn)資源性產(chǎn)品加工企業(yè)創(chuàng)造必備條件。（2）大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。貧困地區(qū)一般山清水秀，旅游資源豐富，通鄉(xiāng)通村公路也基本建成，完全具備開發(fā)鄉(xiāng)村旅游的條件。要做好旅游規(guī)劃，整合旅游資源，加強(qiáng)旅游服務(wù)人員培訓(xùn)，支持貧困農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)家樂。

5.引導(dǎo)貧困農(nóng)戶走合作化道路。貧困農(nóng)戶一般缺少勞動力或年老體弱，獨(dú)立從事農(nóng)業(yè)勞動已力不從心。要鼓勵黨、團(tuán)員和種田能手牽頭創(chuàng)辦各種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營合作組織，吸納貧困農(nóng)戶加入，政府從人才、資金、項(xiàng)目、技術(shù)等方面給予扶持。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平“扶貧觀”：扶貧先要扶志阻止貧困現(xiàn)象代際傳遞[EB/OL].[2015-04-02].http：//cpc.people.com.cn/xunxi/n/201

5/0402/c385475-26790586.html.

[2]崔希彩.濱州市貧困村貧困戶精準(zhǔn)識別標(biāo)準(zhǔn)確定[N].魯北晚報，2014-05-19.