新型城鎮(zhèn)化投融資機制設(shè)計

葉學平　倪艷

【摘要】 新型城鎮(zhèn)化需要巨量的資金投入，地方政府必須創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機制。地方政府可以從完善政府全口徑預算管理入手，建立健全地方政府債券發(fā)行管理制度，規(guī)范地方城投公司發(fā)展，設(shè)計差別化融資模式與償債機制，變現(xiàn)國有資產(chǎn)設(shè)立城鎮(zhèn)化基金，加強城市運營管理，創(chuàng)新金融服務(wù)和金融產(chǎn)品等，逐步建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制，以增強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金保障能力。

【關(guān)鍵詞】 新型城鎮(zhèn)化 投融資機制 市政債

新型城鎮(zhèn)化是我國當前和下一階段的重點任務(wù)之一。要解決公共基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、基本公共服務(wù)均等化等問題，毫無疑問需要持續(xù)的巨量資金投入，這些將是對各級政府的籌融資能力及市場承受力的巨大考驗。為此，必須創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機制，增強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金保障能力，為我國“四化”同步推進、協(xié)調(diào)科學發(fā)展提供持久動力支撐。

對地方政府而言，尤其是擁有發(fā)行市政債資格的地級市政府，新型城鎮(zhèn)化投融資的重點要從完善政府全口徑預算管理入手，建立健全地方政府債券發(fā)行管理制度，理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機制，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開市場準入，完善監(jiān)管，逐步建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制。

一、全口徑預算管理

首先，將地方政府全部政府性資金，包括公共財政預算、政府性基金預算、社會保障預算、國資經(jīng)營預算和政府性債務(wù)計劃等，均納入預算管理，編制政府的全口徑預算表。其次，要編制公開透明的政府資產(chǎn)負債表，測算債務(wù)總規(guī)模、年度償債規(guī)模和償債缺口。

二、發(fā)行市政債

按照全口徑預算管理表和資產(chǎn)負債表測算的年度償債缺口，向國務(wù)院申請自發(fā)自還市級政府債券的規(guī)模。在國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，遵循公開、公平、公正的原則，自行組織市政府債券的發(fā)行、利息支付和本金償還；發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券；實行年度發(fā)行額管理，年度發(fā)債規(guī)模限額當年有效，不結(jié)轉(zhuǎn)下年。開展債券信用評級，及時發(fā)布信用評級報告，及時披露債券基本信息、財政經(jīng)濟運行及債務(wù)情況等。政府要建立償債保障機制，統(tǒng)籌安排綜合財力，及時支付債券本息、發(fā)行費等資金，切實履行償債責任，維護政府信譽。市政債的融資只能用于城市建設(shè)等公益性資本支出或置換存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

三、按照市場化方向規(guī)范地方城投公司

對現(xiàn)有城投公司進行清理，提高地方政府投融資平臺信息透明度，及時公開投融資平臺自身資金使用情況和信貸債務(wù)，將平臺的資本金狀況、負債率水平以及融資來源、資金投向、項目效益等信息公之于眾，接受地方人大以及廣大投資者和社會公眾的監(jiān)督，使地方城投公司不只是實現(xiàn)政府的融資功能，而是能夠更加市場化、規(guī)范化、透明化運作，使城投公司從傳統(tǒng)的融資平臺向經(jīng)營性平臺轉(zhuǎn)型，以增強城投公司自我造血功能。

四、設(shè)計差別化融資模式與償債機制

根據(jù)城市規(guī)劃，編制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，再根據(jù)每個城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的性質(zhì)、建設(shè)周期、投資規(guī)模編制融資規(guī)劃。

設(shè)計差別化融資模式與償債機制。根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的經(jīng)濟屬性和現(xiàn)金流特征，有針對性地采用企業(yè)、政府以及企業(yè)和政府合作（PPP）的融資主體形式進行融資。一是對投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、資金回收慢、維護成本高具有經(jīng)營性質(zhì)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，鼓勵和引導有實力的民間資本積極參與，具備條件的市政公用事業(yè)項目可以向民間資本或外資轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，采取市場化的經(jīng)營方式，以企業(yè)作為融資主體，通過企業(yè)化運作降低交易成本，強化資金效益約束機制。二是對于明顯外部性、自身沒有還款能力的基礎(chǔ)設(shè)施項目，則由政府來承擔融資主體責任，保證公共領(lǐng)域能夠獲得足夠的資金投入。三是對于一些準公共物品性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，創(chuàng)新金融服務(wù)，放寬市場準入，完善監(jiān)管，利用PPP模式融資，即允許企業(yè)通過與公共部門合伙的形式進入特許經(jīng)營領(lǐng)域，政府與企業(yè)共同承擔責任和融資風險，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。差別化融資模式設(shè)計與選擇過程見圖1，差別化融資模式和償債機制見表1。

五、變現(xiàn)國有資產(chǎn)設(shè)立城鎮(zhèn)化基金

當前，地方政府還保有一定的國有資產(chǎn)，可以通過使國有資產(chǎn)資本化，投入城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展，一方面盤活了現(xiàn)有國有資產(chǎn)，使國有資產(chǎn)能更好地保值增值，另一方面為新型城鎮(zhèn)化開辟了一條來源更廣、支持力更強、更具“造血”功能的可持續(xù)融資渠道。

地方政府可考慮退出經(jīng)營性國有資產(chǎn)，成立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金。與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級相結(jié)合，先期將市場化程度比較高、非關(guān)國家重大戰(zhàn)略和安全的行業(yè)的國有股權(quán)全部退出，按照1∶5或1∶10的杠桿比例，進行整體打包，成立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金。在退出方式上要推行多措并舉，“一企一策”。通過股份化、整體出讓、股權(quán)出讓、引入戰(zhàn)略投資者、合資經(jīng)營等多種方式，一企一策、循序漸進地將國有實物資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金資產(chǎn)。根據(jù)具體情況，變現(xiàn)國有資產(chǎn)可通過以下三種方式實現(xiàn)。一是整體出讓。對于效益不佳，而且國有資產(chǎn)在戰(zhàn)略上準備退出的行業(yè)，可以考慮整體打包處理，變現(xiàn)盤活現(xiàn)有國有資產(chǎn)，設(shè)立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金。二是出讓部分股權(quán)，引入戰(zhàn)略投資者。對于現(xiàn)階段部分不宜整體出讓的國有資產(chǎn)，可通過公開招標或者產(chǎn)權(quán)交易，出讓部分股權(quán)，在不改變控股權(quán)的前提下，引入戰(zhàn)略投資者，降低國有股比例，將轉(zhuǎn)讓部分資金充實新型城鎮(zhèn)化基金。三是合資經(jīng)營。通過出讓部分股權(quán)，引入外國資本，吸收國際先進管理經(jīng)驗和管理人才，提高企業(yè)效率，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。并將轉(zhuǎn)讓所得充實新型城鎮(zhèn)化基金，以充實其資本金和擴大現(xiàn)金流。

成立新型城鎮(zhèn)化基金后，基金的投向主要有四個方面。一是直接介入一部分新型城鎮(zhèn)化項目的投資；二是對現(xiàn)有政府投融資平臺進行注資，以解決現(xiàn)有平臺資本金不足的問題，推動現(xiàn)有投融資平臺的加快轉(zhuǎn)型；三是通過階段性持股引導社會資本進入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域；四是為中央財政的新型城鎮(zhèn)化投入提供配套資金，以及為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的銀行貸款提供擔保等。

六、加強城市運營管理

城市建設(shè)資金需求量大，僅靠財政資金難以滿足需求，從長遠和可持續(xù)的角度看，需要以運營企業(yè)的思維來管理城市，實現(xiàn)資產(chǎn)—資源—資本—資金的良性循環(huán)，即通過注入土地、自來水廠、天然氣等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)到相應(yīng)的城市運營公司，將城市良好的有形或無形資源如廣告資源、廣電資源、自然湖泊資源、甚至城市形象資源開發(fā)出來，通過土地的一級、二級開發(fā)，形成完整的商業(yè)鏈，變換成巨大資本，獲得有效可持續(xù)的資金投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中，通過大量的經(jīng)營性項目或準經(jīng)營性項目的收入來彌補公益性城市建設(shè)項目的資金不足，實現(xiàn)城市建設(shè)的良性發(fā)展。

七、創(chuàng)新金融服務(wù)和金融產(chǎn)品

通過深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，完善和推廣農(nóng)村“五權(quán)”（即土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、林權(quán)和水面灘涂養(yǎng)殖權(quán)）抵押貸款，全面推廣“聯(lián)保互保”、“合作社+銀行”等金融創(chuàng)新，開展農(nóng)業(yè)大型機具設(shè)備金融租賃業(yè)務(wù)，大力發(fā)展供應(yīng)鏈金融。鼓勵中小企業(yè)發(fā)行中小企業(yè)集合票據(jù)、短期融資券和中期票據(jù)。對保障房建設(shè)的貸款予以傾斜，靈活運用小額擔保貸款、創(chuàng)業(yè)貸款支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)，加大對生源地助學貸款、農(nóng)民職業(yè)技能培訓、教育、娛樂文化等方面的信貸支持，全面優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。

（注：本文受湖北省人文社科重點研究基地湖北金融發(fā)展與金融安全研究中心課題基金資助（項目編號：2014JR

002）。）

【參考文獻】

[1] 關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知[Z].發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1229號.

（責任編輯：張瓊芳）