新型城鎮化投融資機制設計

葉學平　倪艷

【摘要】 新型城鎮化需要巨量的資金投入，地方政府必須創新城鎮化建設投融資機制。地方政府可以從完善政府全口徑預算管理入手，建立健全地方政府債券發行管理制度，規范地方城投公司發展，設計差別化融資模式與償債機制，變現國有資產設立城鎮化基金，加強城市運營管理，創新金融服務和金融產品等，逐步建立多元化可持續的城鎮化投融資機制，以增強新型城鎮化建設的資金保障能力。

【關鍵詞】 新型城鎮化 投融資機制 市政債

新型城鎮化是我國當前和下一階段的重點任務之一。要解決公共基礎設施、公用事業、基本公共服務均等化等問題，毫無疑問需要持續的巨量資金投入，這些將是對各級政府的籌融資能力及市場承受力的巨大考驗。為此，必須創新城鎮化建設投融資機制，增強新型城鎮化建設的資金保障能力，為我國“四化”同步推進、協調科學發展提供持久動力支撐。

對地方政府而言，尤其是擁有發行市政債資格的地級市政府，新型城鎮化投融資的重點要從完善政府全口徑預算管理入手，建立健全地方政府債券發行管理制度，理順市政公用產品和服務價格形成機制，創新金融服務，放開市場準入，完善監管，逐步建立多元化可持續的城鎮化投融資機制。

一、全口徑預算管理

首先，將地方政府全部政府性資金，包括公共財政預算、政府性基金預算、社會保障預算、國資經營預算和政府性債務計劃等，均納入預算管理，編制政府的全口徑預算表。其次，要編制公開透明的政府資產負債表，測算債務總規模、年度償債規模和償債缺口。

二、發行市政債

按照全口徑預算管理表和資產負債表測算的年度償債缺口，向國務院申請自發自還市級政府債券的規模。在國務院批準的發債規模限額內，遵循公開、公平、公正的原則，自行組織市政府債券的發行、利息支付和本金償還；發行的政府債券為記賬式固定利率附息債券；實行年度發行額管理，年度發債規模限額當年有效，不結轉下年。開展債券信用評級，及時發布信用評級報告，及時披露債券基本信息、財政經濟運行及債務情況等。政府要建立償債保障機制，統籌安排綜合財力，及時支付債券本息、發行費等資金，切實履行償債責任，維護政府信譽。市政債的融資只能用于城市建設等公益性資本支出或置換存量債務，不得用于經常性支出。

三、按照市場化方向規范地方城投公司

對現有城投公司進行清理，提高地方政府投融資平臺信息透明度，及時公開投融資平臺自身資金使用情況和信貸債務，將平臺的資本金狀況、負債率水平以及融資來源、資金投向、項目效益等信息公之于眾，接受地方人大以及廣大投資者和社會公眾的監督，使地方城投公司不只是實現政府的融資功能，而是能夠更加市場化、規范化、透明化運作，使城投公司從傳統的融資平臺向經營性平臺轉型，以增強城投公司自我造血功能。

四、設計差別化融資模式與償債機制

根據城市規劃，編制城市基礎設施建設規劃，再根據每個城市基礎設施建設項目的性質、建設周期、投資規模編制融資規劃。

設計差別化融資模式與償債機制。根據城市基礎設施建設項目的經濟屬性和現金流特征，有針對性地采用企業、政府以及企業和政府合作（PPP）的融資主體形式進行融資。一是對投資規模大、建設周期長、資金回收慢、維護成本高具有經營性質的城鎮基礎設施建設項目，鼓勵和引導有實力的民間資本積極參與，具備條件的市政公用事業項目可以向民間資本或外資轉讓產權或經營權，采取市場化的經營方式，以企業作為融資主體，通過企業化運作降低交易成本，強化資金效益約束機制。二是對于明顯外部性、自身沒有還款能力的基礎設施項目，則由政府來承擔融資主體責任，保證公共領域能夠獲得足夠的資金投入。三是對于一些準公共物品性質的城市基礎設施項目，創新金融服務，放寬市場準入，完善監管，利用PPP模式融資，即允許企業通過與公共部門合伙的形式進入特許經營領域，政府與企業共同承擔責任和融資風險，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。差別化融資模式設計與選擇過程見圖1，差別化融資模式和償債機制見表1。

五、變現國有資產設立城鎮化基金

當前，地方政府還保有一定的國有資產，可以通過使國有資產資本化，投入城鎮化建設和發展，一方面盤活了現有國有資產，使國有資產能更好地保值增值，另一方面為新型城鎮化開辟了一條來源更廣、支持力更強、更具“造血”功能的可持續融資渠道。

地方政府可考慮退出經營性國有資產，成立新型城鎮化發展基金。與產業結構優化升級相結合，先期將市場化程度比較高、非關國家重大戰略和安全的行業的國有股權全部退出，按照1∶5或1∶10的杠桿比例，進行整體打包，成立新型城鎮化發展基金。在退出方式上要推行多措并舉，“一企一策”。通過股份化、整體出讓、股權出讓、引入戰略投資者、合資經營等多種方式，一企一策、循序漸進地將國有實物資產轉換為現金資產。根據具體情況，變現國有資產可通過以下三種方式實現。一是整體出讓。對于效益不佳，而且國有資產在戰略上準備退出的行業，可以考慮整體打包處理，變現盤活現有國有資產，設立新型城鎮化發展基金。二是出讓部分股權，引入戰略投資者。對于現階段部分不宜整體出讓的國有資產，可通過公開招標或者產權交易，出讓部分股權，在不改變控股權的前提下，引入戰略投資者，降低國有股比例，將轉讓部分資金充實新型城鎮化基金。三是合資經營。通過出讓部分股權，引入外國資本，吸收國際先進管理經驗和管理人才，提高企業效率，實現國有資產的保值增值。并將轉讓所得充實新型城鎮化基金，以充實其資本金和擴大現金流。

成立新型城鎮化基金后，基金的投向主要有四個方面。一是直接介入一部分新型城鎮化項目的投資；二是對現有政府投融資平臺進行注資，以解決現有平臺資本金不足的問題，推動現有投融資平臺的加快轉型；三是通過階段性持股引導社會資本進入新型城鎮化建設領域；四是為中央財政的新型城鎮化投入提供配套資金，以及為新型城鎮化建設的銀行貸款提供擔保等。

六、加強城市運營管理

城市建設資金需求量大，僅靠財政資金難以滿足需求，從長遠和可持續的角度看，需要以運營企業的思維來管理城市，實現資產—資源—資本—資金的良性循環，即通過注入土地、自來水廠、天然氣等優質資產到相應的城市運營公司，將城市良好的有形或無形資源如廣告資源、廣電資源、自然湖泊資源、甚至城市形象資源開發出來，通過土地的一級、二級開發，形成完整的商業鏈，變換成巨大資本，獲得有效可持續的資金投入到城鎮化建設中，通過大量的經營性項目或準經營性項目的收入來彌補公益性城市建設項目的資金不足，實現城市建設的良性發展。

七、創新金融服務和金融產品

通過深化農村產權制度改革，完善和推廣農村“五權”（即土地承包經營權、房屋所有權、集體建設用地使用權、林權和水面灘涂養殖權）抵押貸款，全面推廣“聯保互保”、“合作社+銀行”等金融創新，開展農業大型機具設備金融租賃業務，大力發展供應鏈金融。鼓勵中小企業發行中小企業集合票據、短期融資券和中期票據。對保障房建設的貸款予以傾斜，靈活運用小額擔保貸款、創業貸款支持農業轉移人口創業就業，加大對生源地助學貸款、農民職業技能培訓、教育、娛樂文化等方面的信貸支持，全面優化農村金融生態環境。

（注：本文受湖北省人文社科重點研究基地湖北金融發展與金融安全研究中心課題基金資助（項目編號：2014JR

002）。）

【參考文獻】

[1] 關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知[Z].發改規劃〔2014〕1229號.

（責任編輯：張瓊芳）