山東省新型城鎮化發展的現狀、問題及對策

王新娜 王愛萍

摘 要：新型城鎮化無論是在基本理念、核心內涵方面，還是在發展方式與動力機制方面都有別于傳統城鎮化，文章對新型城鎮化的內涵與特質進行了深入的剖析。山東省的新型城鎮化建設已經進入到一個關鍵時期，通過對山東省新型城鎮化業已取得的成就和存在的問題進行深入的探討，文章提出了山東省新型城鎮化發展的戰略路徑。

關鍵詞：新型城鎮化 現狀 問題 對策

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-144-02

一、新型城鎮化的內涵

2012年，黨的十八大會議正式提出堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

與傳統城鎮化相比，新型城鎮化的“新”體現在以下幾方面：

首先，新型城鎮化的核心是“以人為本”，在城鎮建設以及經濟社會發展中重視人的需要，促進經濟社會以及“人”的全面發展。這意味著不僅要積極穩妥推動1億農村剩余勞動力落戶城鎮，而且更要徹底解決城鎮棚戶區和城中村等遺留問題，實現農村轉移人口真正的“市民化”，在教育、就業、醫療、養老等基本公共服務方面實現“平等化”。

其次，新型城鎮化以新型工業化、產業集群化、農業現代化為動力，實現城鄉統籌、產城互動的集約型發展。在新型城鎮化發展過程中，堅持以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，走新型工業化的道路；并緊密結合本城市、本區域的特色與已有優勢，圍繞主導產業形成產業集群、企業家集群，提高企業、產業、城市以及區域經濟的競爭力；加速傳統農業向現代農業的轉變，徹底解決城鄉二元化問題，最終實現城鄉統籌發展。

第三，新型城鎮化追求城鎮化的質量，以生態宜居、環保綠色的可持續發展模式為目標，以生態理念引導新型城鎮化的進程。這意味著必須改變經濟增長方式，倡導綠色經濟，減少污染，降低能耗，尤其是減少經濟發展以及社會生活中的種種浪費現象，加強循環經濟的建設與發展；必須要科學合理地進行城市規劃，加強生活垃圾與污水處理等基礎設施的建設，確保健康的代謝環境，最終實現城鎮化與生態文明的和諧一致。

第四，新型城鎮化強調創新，依靠科技、知識、制度等創新要素驅動城鎮化進程，在思想觀念、發展模式、政策制度、對外開放、城市管理等方面實現創新發展，這也是推進創新型國家建設的重要步驟。新型城鎮化發展過程中，不僅要凝聚各種創新資源，營造有利于創新的外部環境，還要積極培育創新主體，勇于探索創新型發展模式。

二、山東省新型城鎮化的發展狀況

山東省新型城鎮化建設取得的巨大成就表現在：

首先，從人口普查數據看，山東省人口城鎮化率不斷上升，進入20世紀90年代以后發展迅速，1990年山東省人口城市化率僅為18.73%，2005年突破45%，2011年突破50%，截止2014年底，山東省人口城鎮化率已達55%，高于全國53.77%的水平。從公安戶籍統計數據看，2013年山東省人口城鎮化率也達到了43.8%，城鎮非農業人口達到4130萬人，較1990年增加了2552萬人，年均增長106萬人。

其次，從地域景觀城鎮化看，截止2013年底，山東省下設地級市17個，縣級區劃數達到137個，鄉鎮級區劃數達到了1826個；建成區面積達到4187.5平方公里，比2003年增長了1992.11平方公里，比2002年翻了一番；其中城市建設用地面積為3828.3平方公里，占比達到91.42%；建成區綠化覆蓋面積達到17.85萬公頃，較2002年增長了近3倍，建成區綠化覆蓋率達到42.6%。

第三，從城市基礎設施建設看，供水、供電、燃氣、道路、公共交通等基礎設施建設取得了巨大的成就。截止2013年底，山東省城鎮用水普及率、用氣普及率均超過99%；在政府高投入支撐下，人均城市道路面積從1997年的13.6平方米，迅速增長到2013年的25.3平方米，翻了近一番；建成區排水管道密度達到11公里/平方公里，較1997年增長了43.79%；公共交通發展勢頭良好，山東省城鎮運營車數超過3.5萬輛。

第四，從生活方式城鎮化看，山東省各城鎮業已建成1807個文化站、159個藝術館（文化館）、153個公共圖書館，廣播與電視節目綜合人口覆蓋率均超過了98%，極大地豐富了城鎮居民的文化生活，推動了城鎮精神文化的發展與擴散。在醫療衛生方面，各城鎮政府加大投入，2012年，政府衛生支出費用近500億元，占衛生總費用的比重超過25%；2013年，綜合醫院數量為1158個，床位數超過24萬張，衛生技術人員近27萬人，極大地滿足了城鎮居民的醫療衛生需求。

三、山東省城鎮化建設中面臨的矛盾與問題

雖然山東省城鎮化建設取得了巨大的成績，但不可否認，也暴露了眾多的問題與矛盾。

首先，山東省城鎮化質量不高，阻礙城鎮化的健康發展。2003-2013年間，山東省城鎮化水平從41.8%增至53.75%，增長幅度達到28.59%，城市人口密度從901人/平方公里增長到1361人/平方公里，增幅達到51.05%，但同期城鎮建成區用地面積卻增長了90.74%，地域景觀城鎮化速度遠遠高于人口城鎮化速度。城鎮攤大餅式迅速擴展，開發強度差，導致城鎮用地效率低下，土地瓶頸日顯。

其次，人口遷移速度較快，但市民化進程緩慢。進城農民、外來務工人員在戶籍、城鎮基本公共服務、社會保障、教育等方面與城鎮居民存在著“不均等化”。不僅城鎮居民對農民工存在著誤解和歧視，農民工也聚居在“城中村”里，與城鎮社會與生活格格不入，形成新的城鎮化二元結構。

第三，山東省各地市城鎮化水平存在區域差異性。濟南、青島等大城市發展快，人口過于集聚，卻被諸如交通擁堵、環境惡化、住房緊張等各種城市病所困擾。小城鎮基礎設施不夠完善，經濟發展相對落后，城鎮功能較為薄弱。這種狀況不僅不利于山東省新型城鎮化的推進，而且也使得山東省城市群區域一體化程度不高，城市群綜合競爭力較低。

第四，城鎮綜合承載能力不強，生態環境承受較大壓力，環境問題日益嚴峻。一直以來，資源短缺制約著山東省各地市的經濟發展。2013年，山東省人均水資源量為300.4立方米/人，僅相當于全國平均水平的14.58%，但人均用水量卻相當于全國平均水平的49.29%。煤炭消費量約占全國的1/10，二氧化硫和氮氧化合物的排放量分別位居全國第一位和第二位，且在山東省產業結構中，火電、鋼材等高污染行業的污染物排放量占全省的90%。

在城鎮化率突破50%的拐點水平后，山東省城鎮化發展處于重要的轉型時期，前期累積的種種矛盾和問題如何化解成為當前必須解決的重大問題。

四、山東省新型城鎮化發展的對策

首先，堅持“以人為本、公平共享”，強調城鎮的建設、經濟的發展以及社會的進步必須以人的全面發展為目標，明確全體居民的發展、幸福和中國夢的實現才是城鎮化的終極目標，保障全體人民享受區域經濟、社會發展的成果。

其次，改革傳統的戶籍制度，取消對城鎮和農村居民身份的不平等的等級界定。這不僅尊重了公民的自由遷徙權，逐步允許符合條件的農村轉移人口落戶城鎮，而且還取消了這薄薄的戶籍紙背后所代表的城鄉就業、教育、住房、醫療以及社會保障等方面的不平等待遇。實現農民工市民化，城鎮基本公共服務應對所有城鎮常住人口提供，這必將打破城市二元結構的路徑依賴，重構城鎮平等的社會結構。

第三，堅持可持續發展的思想，根據各城鎮的資源環境承載能力來嚴格控制城市建設用地的擴張，在有限的城鎮開發邊界內優化城鎮內部結構，建設緊湊型城市。不僅要集約利用有限的城市土地資源，而且要集中布局城鎮功能要素，城鎮的集聚效應再次得到強化。

第四，要實現四化同步，即工業化、信息化、城鎮化、農業現代化要形成相互協調、深度融合、良性互動的發展格局。新型城鎮化進程中的工業化是集約型的新型工業化，即將信息化與工業化融為一體的，發展高效益、低能耗、少污染且能充分發揮人力資源優勢的工業化。新型城鎮化和新型工業化互促共進，可以加快產業結構升級，形成高效的、知識密集型的產業集群。

第五，以生態宜居、環保綠色的可持續發展模式為目標，確立了兼顧分配效率和環境公平的地方政策的基調，將生態文明理念融會至城鎮化建設過程之中。低碳、綠色、環保、可持續、節約成為新型城鎮化的“關鍵詞”。生態環境不斷改善，城市人居環境得以優化。

第六，堅持城鎮及城鎮化的統籌發展，不僅包括城鄉統籌，而且還要在區域政策與法規制定、基礎設施建設以及城鎮規劃等方面進行通盤籌劃。按照統一規劃、協調推進、集約緊湊、疏密有致等基本原則，改造并提升中心城區功能，改善城鄉結合部環境，要統籌安排學校、醫療衛生機構、文化體育設施與場所等基本公共服務設施的布局與建設。

[基金項目：山東省軟科學研究計劃項目（2014RKB01308），項目名稱：自主創新驅動型山東省新型城鎮化發展路徑研究。]

參考文獻：

[1] 黃城，劉金石.推進新型城鎮化與農業現代化協調發展[J].黨政研究，2014（3）

[2] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[J].求是，2012（22）

[3] 陳鵬.新型城鎮化的行政管理體制障礙分析[J].宜春學院學報，2013（7）

[4] 李文軒.濟源市新型農村社區建設研究[D].鄭州大學碩士學位論文，2013

（作者單位：王新娜，煙臺大學 山東煙臺 264005；王愛萍，威海市經濟技術開發區 山東威海 264205）（責編：賈偉）