可持續發展視角下糧食主產區利益補償問題研究

宋曉洪　丁瑩瑩　杜云鵬

[摘 要] 糧食作為社會的基礎公共物品，它的社會效益遠高于經濟效益。近年來，由于產量的下降，國家開始對糧食主產區進行生產者補貼、區位補貼，并協調產銷地區之間的利益機制。糧食主產區社會效益高、經濟效益低、糧食產量高、財政收入低，這些因素影響了糧食生產能力的可持續發展。我國應健全國家種糧補貼政策，加快提高農民種糧收益，健全糧食主產區政府稅收制度，加強糧食主產區財政投入，健全糧食主銷區對糧食主產區補貼制度，加大轉移支付力度，助推我國農業可持續發展。

[關鍵詞] 可持續發展；糧食主產區；利益補償；問題研究

[中圖分類號] F270 [文獻標識碼] A

Abstract： As grain is a basic public necessity for a society， its social benefit is greater than the economic benefit. In recent years， with the declining of grain output， Chinese government provides producer subsidy， regional subsidy and adjust the mechanism to balance the benefit between producing and consuming areas. In the major grain producing areas， the grain output and social benefitarehigh， but the economic benefit and fiscal revenue are low. These factors impact the sustainable development of grain producing areas. China should improve the subsidy policies for grain producers， accelerate to raise the earnings of grain producers， sound the taxation system of major grain producing areas， and enhance fiscal input in the areas. The government should also improve the policy of subsidizing for major producing areas from major consuming areas and intensify transfer payment for the sustainable development of China's agriculture.

Key words： sustainable development， major grain producing areas， benefit compensation， study of problem

近年來，我國實施了一系列“強農惠農富農”政策，農業發展取得了巨大的成就，全國糧食生產實現了歷史性的“十一連增”。在農業資源日益趨緊、傳統農業發展方式難以為繼的背景下，2015年3月20日，國務院審議通過了《全國農業可持續發展規劃》，要求保障糧食安全和農業可持續發展。長期以來，我國13個糧食主產區為我國經濟發展做出了巨大貢獻，在保障糧食安全和農產品供給方面具有重要的地位。然而，糧食作為社會的準基礎公共物品，具有“社會效益高而經濟效益低”的特點，這一客觀存在又必須處理好的一對矛盾，有效的辦法就是一方面保障我國糧食安全生產能力持續發展，滿足我國13億人口的糧食需求，另一方面確保我國農業資源可以永續利用，造福子孫后代。也就是在發展中保護，在保護中發展。因此，在國家政策導向下，全面分析糧食主產區建設現狀，建立科學合理的利益補償機制，調動主產區重農抓糧的積極性，以確保糧食安全，具有重要的意義。

一、我國糧食主產區糧食補償現狀

我國13個糧食主產區包括黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、河北、河南、山東、江蘇、安徽、江西、湖北、湖南和四川，13個糧食主產區每年貢獻著全國75%的糧食供給量，影響著13億人口的溫飽問題。我國糧食主產區建設在不斷完善的同時，隨著國內外市場環境的劇烈變化和各種矛盾約束的加劇，仍面臨著主產區二元結構矛盾突出、主產區收入差距較大、主產區農業基礎設施建設滯后、主產區糧食生產能力差異明顯及國家糧食補貼政策存在不足等問題。目前，我國糧食主產區糧食補償主要體現在三個方面，即：對糧食主產區生產者的補貼、對糧食主產區的區位補貼、對產銷地區之間的利益協調機制。對糧食主產區生產者的補貼主要包括中糧農民的直接補貼、農資綜合直接補貼、良種補貼和農機具購置補貼，簡稱“四補貼”。除四補貼外，我國還出臺了取消農業稅、牧業稅、農業特產稅等政策，實行了糧食最低收購價政策及玉米、大豆等臨時收儲政策。

我國糧食產量在總體上呈現出逐年增長的態勢。2004年我國糧食產量達46947萬噸，2004年至2010年，我國糧食生產實現了首次連續七年增產，2010年糧食產量達54648萬噸，2010年至2014年，再次突破糧食連續增產，至2014年年底，糧食產量達60710萬噸，在七連增的基礎上，再次實現了歷史性的突破。在糧食連續多年增產的同時，糧食補貼起到了重要的作用。

從下表可以看出，2004年以來我國糧食補貼政策多樣化，補貼資金結構不斷調整，補貼力度總體呈現逐年增長，這對調動農民種糧積極性起到了一定的促進作用。

二、主產區糧食生產能力可持續發展的影響因素分析

2004年以來，我國糧食生產能力呈較好的發展態勢，連年增長，但糧食生產穩定發展的長效機制，特別是全國13個糧食主產區利益補償機制尚未根本建立。由于糧食生產本身的社會屬性，造成“糧食大縣、工業小縣、財政窮縣”的社會現象，不僅影響種糧積極性，也嚴重影響了糧食生產能力的可持續供給。endprint

1.糧食主產區社會效益高，經濟效益低

糧食作為準公共物品供給，既受自然風險影響，又受市場風險影響。隨著我國經濟體制轉軌和市場進程改革的推進，農業特別是糧食經濟效益較低的現象越來越明顯。“谷賤傷農”是對這一現象最好的解釋，糧食作為人們生活的必需品，需求彈性較小，需求量的變化對價格變化的反應程度不敏感，導致農民豐收也不會帶來收入的大幅度增長。河南省作為全國農業大省，連續14年糧食產量居全國首位，河南省用占全國1/15的耕地生產了全國1/10的糧食，不僅保障了全國13億人口的溫飽問題，每年還調出300億斤原糧和加工品。但是河南省在全國各省份中，仍屬于經濟發展落后、人均收入較低的省份，與工業化發達城市相比，人均GDP還存在較大的差距，2014年，浙江省人均GDP達7.3033，而河南省只有3.7118，近浙江省的1/5。

由于糧食產量高而經濟效益低，導致很多糧食大省不愿再發展糧食生產，好多省份調整農業發展結構，將種植糧食作物轉為發展園藝和經濟作物，以獲取較高的收益。據統計，1978年，我國農作物總播種面積1.50104億hm2，糧食作物播種面積1.20587億hm2，占農作物總播種面積的80.34%，到2006年，糧食作物播種面積降為1.05638億hm2，占農作物總播種面積的68.84%，截止到2012年底，糧食作物播種面積為1.11205億hm2，占農作物總播種面積的68.05%。糧食作物播種面積逐年減少，從根本上威脅著我國糧食安全。

2.糧食主產區糧食產量高，財政收入低

與發達省份相比，糧食主產區地方財政收入較低，存在很大差距。仍以河南省和浙江省為例，1978年兩省份人均財政收入分別是48元和73元，相差25元，但到了2014年，兩省農民人均可支配收入分別為9416元和19373元，差距擴大到9957元，浙江省農民人均可支配收入近河南省農民人均可支配收入的2倍。糧食大省人均收入普遍較低的現象，導致很多省份放棄耕地、放棄糧食種植，加快工業化和城鎮化進程，財政收入開始不斷上升，而堅持“糧食種植”的省份，就出現了“農業大省、工業小省、財政窮省”的現象，糧食大縣也就變成了“農業大縣、工業小縣、財政窮縣”。統計資料顯示，我國重點扶持的592個貧困縣中，糧食主產區占了263個，占全部貧困縣的44.5%。其中河北省39個，內蒙古31個，江西省21個，河南省31個，湖北省25個，四川省36個，湖南省20個，黑龍江省14個，安徽省19個，吉林省8個，遼寧省9個。農業作為我國經濟發展的第一產業，糧食主產區農業經濟收入低，必然導致第二產業和第三產業的發展滯后，導致工業化進程和城鎮化進程較慢。目前，我國糧食大省中還有多個糧食大縣財政收入不足億元，仍然沒有摘掉貧困縣的帽子，還需要依靠政府轉移支付維持經濟運轉。

三、建立糧食主產區利益補償機制的建議

民以食為天，食以安為先。糧食問題一直是關系國計民生的重大問題。2005年以來，我國政府先后出臺相關政策獎勵產量大縣、產量大省以及糧食主產區。2011年以來，中央財政取消了主產區糧食風險基金地方配套政策，減輕了糧食主產區地方政府的財政壓力，在一定程度上調動了縣級、省級種糧抓糧的積極性。但糧食穩定生產和發展的長效機制，尚未有效的建立，不僅要考慮糧食生產能力，還要兼顧地方財政收入和農民收入兩重目標。在糧食主產區利益補償機制建設過程中，要充分考慮中央財政、糧食主產區、糧食主銷區三者在糧食主產區建設中的相互關系，明晰三者的重要作用。具體做法如下：

1.健全國家種糧補貼政策，提高農民種糧收益

我國現行的糧食直接補貼政策屬于“普惠型”農業補貼政策。2004年糧食直接補貼政策實施初期，補貼效果較明顯，較好地帶動了種糧抓糧的積極性。近幾年，研究發現，種糧直接補貼政策對糧食生產的積極性并不十分樂觀。為此建議：第一，增強農業種糧直接補貼力度。魏君英（2013）應用固定效應面板數據模型，選取2004-2010年作為時間序列，以全國十三個糧食主產區為研究樣本，實證分析得出農業生產資料價格、糧食生產價格以及農民的工資性收入對農民收入的影響均大于糧食直接補貼額度對農民收入的影響，糧食補貼每增加1%，農民收入增加量僅為糧食補貼額增量的0.155021%，說明糧食直接補貼對農民種糧抓糧的積極性影響并不大。以黑龍江省為例，2014年黑龍江省糧食直接補貼每畝土地不到70元，如果按每戶擁有3畝地計算，一個農戶的種糧直接補貼不到210元，隨著農資、農機設備、勞動力等價格不斷上漲，每畝土地的種糧直接補貼遠遠不足以應對生產成本的上升。因此，在2012年中央一號文件中也明確提出，要加大農業直接補貼力度，加強對農業補貼的投入。第二，改善種糧直接補貼方式。李明賢（2013）基于6個糧食主產省457戶農戶的調查發現，糧食補貼評價變量對農村勞動力種糧意愿的影響并不顯著，目前補貼資金的發放是以土地所有權為依據，而不是以實際種糧者為依據，在土地流轉的情況下，糧食直接補貼政策出現了效率損失，違背了糧食直接補貼調動農民積極性的目標。因此，中央財政應以“誰種誰得，多種多得”為原則，摒棄過去“承包者得補貼，種糧者擔風險”的現象，按照種糧數量和出售糧食數量計算，使種糧者能夠從真正意義上得到補貼。

2.健全糧食主產區政府稅收制度，加強糧食主產區財政投入

目前，農產品原材料購進是按13%的稅率來抵扣進項稅額，粗加工農產品銷售增值稅稅率為13%，兩者正好相互抵消。而對于深加工農產品企業，其銷售增值稅稅率為17%，與進項稅額相比，無疑要多承擔4%的增值稅稅負，加重了農產品加工企業的稅收負擔。建議降低深加工農產品企業的增值稅稅率，支持糧食主產區發展糧食深加工。

我國目前的稅收制度要求糧食主產區深加工增值稅按比例上繳中央政府、省級和市級，最后糧食主產區留有僅僅非常少的一部分。糧食主產區以不犧牲農業、糧食、環境、生態為代價的背景下，發展農產品加工業是糧食主產區的主導產業，其稅收也必然成為糧食主產區的主要財政來源。建議逐步降低中央、省、市對農產品加工增值稅的分成比例，全部留在糧食主產區，提高糧食主產區財政收入。endprint

糧食主產區的財政投入重點應放在農業基礎設施建設和科技創新方面。首先，基礎設施是農業經濟長期可持續發展的重要物質基礎。2015年2月中央發布了2015年一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》，明確提出要“優化財政支農支出結構，重點支持農民增收、農村重大改革、農業基礎設施建設、農業結構調整、農業可持續發展、農村民生改善”。資料顯示，農業固定資產投入每增加1%，農業GDP總值增加69%。糧食主產區農業基礎設施建設投入要重點考慮大中型灌區續建配套與節水改造、現代灌區建設、小型農田水利基礎設施建設等方面。其次是農業科技創新投入。楊璐嘉（2013）運用Malmquist生產率指數和Malmquist-Luenberger生產率指數對我國13個糧食主產區10年的農業全要素生產率進行了測算和比較，研究發現，13個糧食主產區農業全要素生產率均取得了一定的增長，來源主要是技術進步的“增長效應”，山東省、遼寧省、江蘇省、黑龍江省等省份在推動碳排放約束條件下農業全要素生產率的技術創新上發揮了重要作用，在中國農業環境技術進步方面邁進了一步。因此，要健全農業科技創新激勵機制，完善科研機構、高等院校和研發企業的用人機制，加大農業科技創新R&D投入力度，強化農業科技創新驅動作用。

3.健全糧食主銷區對糧食主產區補貼制度，加大轉移支付力度

糧食主產區和糧食主銷區相互依存，糧食主產區發展糧食生產對糧食主銷區經濟有著深遠的影響，主銷區向主產區提供一些補償或支持，才能夠調動主產區發展糧食生產的積極性。首先，我國學者蔣和平（2009）提出，可以向糧食主銷區征收每公斤糧價10%～12%的補償金，糧食主銷區多調入糧食，就多繳納補償金。通過這種方式可以將糧食補償金作為專項轉移支付基金，用于支持糧食主產區發展糧食生產。其次，糧食主產區和主銷區之間可以建立“一對一”互幫結對的關系，相互扶持，主銷區可以對主產區的大中型灌區續建配套與節水改造、現代灌區建設、小型農田水利基礎設施建設給予一定的資金支持，還可以投資建設農村公共基礎設施，幫助主產區減輕政府財政壓力。或者主銷區可以去主產區投資建廠，一方面減少了主產區運輸糧食成本，另一方面也為主產區提供了勞動就業機會，提高當地政府和農民收入。

總之，為了我國糧食生產的可持續發展，中央政府、糧食主產區、糧食主銷區應共同努力，形成穩定的、長期的、有效的利益補償機制，促進農民種糧抓緊的積極性，進而提高我國糧食供給量，保障國家糧食安全。

[參 考 文 獻]

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[責任編輯：劉玉梅]endprint