論鄉村債務的成因及化解

張月瀛

[摘 要] 科學健康的財政生態對于農村經濟社會發展十分重要。但由于稅收有限、財權事權不匹配、農村公共產品供給機制及財務管理監督機制不健全等因素，致使鄉村債務居高不下，制約了農村經濟社會的健康發展及美麗鄉村的建設。相關政府部門應夯實鄉域經濟基礎，增強農村集體經濟實力；科學界定鄉鎮政府職能，促使事權、財權相統一；推進城鄉公共產品及服務供給一體化，建立健全農村財務管理機制，從而有效化解債務，推動農村經濟社會全面健康協調發展。

[關鍵詞] 鄉村債務；現狀；成因；策略

[中圖分類號] F470 [文獻標識碼] B

增強基層治理能力是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵。十八屆三中全會公報將財政視為“國家治理的基礎和重要支柱”，這說明科學健康的財政生態對于國家地區經濟發展的重要。改革開放以來，我國經濟建設和社會發展取得了重大成就，國家財政收入逐步壯大，但地方財政尤其是鄉村財政狀況在現有的財稅制度下暴露出不少問題。由于稅收有限，鄉鎮政府負擔沉重，制約了農村基層政府職能運轉和農村公共服務的有效供給，不利于農村經濟社會的健康發展。因此，如何切實有效地化解鄉村債務危機，對于全面推進農村經濟社會發展、促進美麗鄉村建設意義重大。

一、鄉村債務的現狀及影響

（一）鄉村債務的現狀

鄉村債務常指的是鄉鎮政府、鄉級以及村級的集體經濟所產生的債務，包括鄉、村兩級在開辦企業時以集體經濟的名義所借的款項，不包括鄉辦和村辦企業自身經營性借款。自1994年國家推行分稅制改革，上級政府對鄉、村兩級財政支持明顯減少，造成鄉鎮財力大幅縮減，同時鄉鎮政府又要承擔著大量的農村基礎設施及配套設施建設，完成上級安排的達標任務，于是鄉鎮政府大量舉債，鄉村債務開始呈現大幅增長態勢，從時間上看，全國大多數地區鄉村債務開始于1990年前后，快速增長在1994年以后，隨著農村經濟社會的發展，債務規模、結構等都出現了不同的變化。

1.債務規模大。根據全國農村經濟情況統計資料顯示，1990年全國鄉村首次出現了凈債務（當年債務總額為402.5億元，債權總額為397.5億元，凈債務為5億元）。1998到2001年，由于借款完成稅費上繳任務，債務總額從1932.6億元增加到2796.9億元，增長了44.72%，年均增加288.1億元，年均增長率為13.11%。而根據最新國家審計署發布的全國政府性債務審計結果來看，“截止2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。”2“從政府層級看，鄉鎮政府負有償還責任的債務為3070.12億元。3”審計結果顯示，“3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%，其中，有148個鄉鎮2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率（舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重）超過20%。”4筆者到平頂山市某鄉調研知悉，截止2014年底，全鄉16個行政村債務總額為553.4萬元，村級債務涉及面廣，而且村與村之間差距較大，負債最高的村為40.82萬元，最低的村為20.16萬元，負債超過30萬元的行政村有13個，占81.25%，16個行政村村平均負債34.56萬元，這說明該鄉各行政村的債務負擔非常重。

2.債務結構出現新變化。從調研情況看，債務結構呈現以下新變化。首先，形成債務的資金主要用于農村公共產品及公共服務的提供，如農村基礎設施建設，農業開發、扶貧和農業生產投資，興辦道路、農村人居環境整治、公務招待和機構運轉支出。從調研情況看，從調研情況來看，村級債務支出中，超過40%的借款用于公益事業支出，如農村道路交通建設、村級活動場所等基礎設施建設，其次是農業開發、扶貧和農業生產投資，占26%，然后是行政運行支出，占18%，其他各項開支占12%。目前各級政府在大搞基礎設施建設的同時，大力強調農村人居生活環境和投資環境的改善，如村容村貌整治、文化娛樂建設，以提高招商引資的吸引力。改善農村人居環境及投資環境可能會導致鄉村債務的重新增加。其次，由于稅費改革以及全面取消農業稅，村級組織不用再為完成稅收任務獲得稅收返還而四處舉債，但歷史欠賬仍然需要清理。而隨著義務教育均衡發展的改革推進，鄉村力量合并辦學，村一級組織不再負擔義務教育的重任，因此，為“普九”、“普六”等義務教育的借款已經從村級債務的結構圖上消失了。第三，公務招待造成的債務負擔正逐步減輕。2012年前政府招待費在每年的支出中占據很大比例，幾乎每天都有招待任務。自十八大以來，尤其是近一年以來，在中央八項規定厲行勤儉節約、嚴格遵守廉潔從政的精神指導下，上級部門布置的達標活動減少、安排的達標項目減少，取消信訪排名，使得鄉政府的壓力減小、招待活動減少、招待費和信訪維穩費用等直線減少，所以鄉政府相關債務負擔相比以前大大減輕。

（二）鄉村債務的影響

適度的鄉村債務對當地經濟發展有一定的積極作用，一方面彌補了農村經濟發展資金不足。鄉鎮政府通過負債增強了財政實力，為農村和農業各項事務的發展提供了資金保障，改善了農村各項公共物品的提供，為農村和農業發展、農民增收起到了一定的促進作用。另一方面一定程度上促進了農村資源的合理配置。鄉鎮政府與手里有可支配資金的農民通過協議，盤活了農村有限資金的利用，把農民的可支配資金轉移到農業、農村發展所需的地方，促進了農村資源的合理化配置。

但不容忽視的是，過度負債對當地經濟的可持續發展、政府職能的發揮都產生了極大的不利影響。一是有許多鄉鎮政府自身缺乏財政增收項目，又背負了巨額債務，維持自身運轉就已是舉步維艱，連機關工作人員的醫保、養老金、住房公積金等都難以保障，失去了工作的熱情和動力，降低了工作效率。二是由于背負大量欠債，鄉鎮政府在領導農村和農業發展規劃時常常心有余而力不足。很多鄉鎮政府沒有多余資金來進行農村社會經濟建設，要想邁大步發展就需要去舉債，這樣就造成了鄉鎮政府不愿積極主動去謀發展，有許多惠民政策和項目因為缺乏資金而無法實施，直接影響農村公共產品及公共服務的提供。鄉鎮基層政府本應該在農村經濟社會發展中起著巨大作用，但因為承擔著巨額債務，造成缺乏發展活力，缺乏改革創新動力，只能維持著自身日常運轉。過度的鄉村債務甚至會引發基層社會不穩定，當前出現的諸多信訪問題都與農民基本生活條件差有關，而農村各項硬件設施不足與鄉村背負大量債務有關。endprint

二、鄉村債務成因分析

鄉村債務的成因既有政策方面的失調，也有管理方面的缺失，概括起來，主要有以下幾個方面的原因。

（一）鄉鎮基層政府財權事權不匹配

現行財稅體制造成的財權事權不匹配現象在鄉鎮政府這個層級中表現尤為突出。鄉鎮一級基層政府，大多是以農業為主導產業，稅源窄，財政收入少，但需要完成的事務卻很繁雜，如各項基礎設施和配套項目建設、農業開發、醫療保障、信訪維穩、計劃生育、農村人居環境改善、社會綜合治理等開支龐大的事務，與鄉鎮政府的財力不相匹配。同時，鄉鎮政府還經常面臨著上級安排的各種達標任務，由于缺乏實地調研，致使鄉鎮政府常面臨事務多、資金缺乏的困難，只能大量舉債。如調研的某鄉，2000年至2006年全鄉為硬化村村通道路，每年舉債都在70萬元以上。還有一些鄉鎮在條件完全不適合的情況下，盲目辦企業、上項目，導致一些集體企業因技術落后、專業化水平不高等因素倒閉，形成債務。

（二）農村公共產品供給機制不完善

當前我國尚未建立城鄉一體的公共產品供給機制，農村公共物品的供給嚴重不足，很多需要農民自己來解決，雖然國家已經注意到了城鄉公共物品的供給差異化，已經對農村地區有所政策傾斜。如，國家的惠農支農資金量在不斷增加，但是具體分析，對農村各項事業投入的比重卻一直在縮小，也遠低于同期的全社會固定資產投資增速。要想提高農民的生活質量與水平，就必須完善農村養老、醫療衛生、人居環境建設等，要想加快農村經濟的發展，就必須加大農村開發和扶持力度，大力發展水利、電力設施，完善農業農村基礎設施建設，而這些都需要健全的農村公共產品供給機制來支撐。

（三）財政管理監督機制不健全

鄉村債務居高不下，其中有一重要原因即財政管理監督機制不規范不健全。首先，財務制度落實不到位。在大多數鄉村，由于大多數領導干部對財務管理不重視，專業知識不足，重經濟收入增加，輕財務管理。雖然各級政府都出臺了一些關于加強財務管理的制度，但是在制度落實過程中卻被打了折扣。在許多村，財務管理制度成了擺設，財務收支審核及現金管理不嚴，也沒有執行財務公開制度。有些村沒有發揮好集體商議制，僅憑村干部的指示就隨意開支。對于一些非生產性開支，比如打白條、多報賬等支出過多，甚至存在挪用、貪污公款的現象。其次，資金使用管理不規范。在農業開發、農村基礎設施及配套設施建設、農村扶貧等方面，一些鄉鎮對資金的使用和管理沒有形成規范化機制，對于工程的承包、承建資金不透明、不公開，造成了集體資產的流失。在一些村，對財務內容沒有經過村民代表大會商議通過，對財務收支公開不全面、不透明。還有的是公開內容不規范、開支項目不合理、公開不及時甚至對財務開支造假。沒有針對群眾的疑問及時回應和解答，造成了一些信訪案件的產生。第三，財務監督機制不健全。在實際工作中，縣級部門對鄉、村兩級更偏重于業務指導，沒有形成長效監督機制。在換屆時，對村干部的離任審計工作監督不到位。在一些村里，村民代表大會形同虛設，難以對財務方面形成內部監督機制，因此，從外部和內部兩個方面造成了財務監督機制保障不足。于是造成了一些村干部和財務人員私自占用、挪用集體資產，造成財務不真實，出現不該出現的借債。由于財政監督機制不健全，造成資金的亂支亂用，甚至出現了貪污侵占、揮霍浪費等，也造成了干群關系緊張，增加了信訪維穩成本。而信訪穩定的巨大壓力，又反過來造成了“不惜成本保穩定”的現象，進一步加劇了鄉級政府的財政壓力，分散了政府發展經濟的精力與資源，從而形成惡性循環。

三、化解鄉村債務的策略選擇

（一）夯實鄉域經濟基礎，增強農村集體經濟實力

“打鐵還需自身硬”。城鄉發展不均衡是客觀現實，建設美麗鄉村不僅需要從上而下各級政府的重視，堅持“以工促農、以城帶鄉、以工業反哺農業”和“多予、少取、放活”的指導方針，統籌城鄉發展，把各項惠民政策真正落到實處；更需要鄉村自身解放思想，不斷發展壯大。只有自身經濟發展起來，才能更好解決財政收入不足問題。就農村集體經濟來說，要因地制宜，利用好本地已有的資源優勢，優化農村產業結構，大力發展第二、三產業，提高農業現代化和科技化水平，深度挖掘農產品的生產、加工、銷售各個環節，提高農產品附加值。鄉政府及各村在加大產業結構調整的同時，應為農戶及時提供信息、技術，指導農戶進行規模化、集約化、特色化生產，發展壯大鄉域經濟，走發展化債的路，從本源上緩解和消除鄉村債務問題。

（二）科學界定鄉鎮政府職能，促使事權、財權相統一

一方面，各級政府的職能層次不同，事權的劃分要依據各級政府職責的大小來進行，依據“誰決策、誰辦事，誰拿錢、誰負責”的原則科學劃分不同層級政府的事權。例如農村人居環境改善、農村義務教育、農村計劃生育、新型農村合作醫療等，應劃歸為中央事權；農村道路修建、農田水利設施建設、農村基礎設施建設等應劃歸為地方事權，鄉鎮政府職能是為其居民提供公共物品和服務。另一方面，要為鄉鎮政府匹配與其事權相統一的財權，對于中央政府應承擔的事務，所需資金由中央通過轉移支付等統一提供，由鄉鎮政府來負責建設；對于地方政府負責的事務，應由地方政府提供資金，由鄉鎮政府負責建設，地方政府可對建設情況進行監督；對于應由鄉鎮政府自己負責的事務，由其自身通過稅收等進行建設開支。隨著近幾年土地財政與礦產財政的危害越發明顯，結構轉型的壓力越發突出，這就要求鄉級政府要更好的適應新經濟形勢，根據科學發展觀的要求因地制宜，選擇性的引進可持續發展的項目，以增加稅源，實現開源。

（三）推進城鄉公共產品及服務供給一體化

城鄉差距不僅僅是指收入方面的差距，在城鄉基本公共產品及服務提供方面差距也是相當大的。要讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，健全城鄉發展一體化體制機制是必須的。首先，對于農村公共產品的提供，中央政府與地方各級政府應分工明確、相互合作。不僅要加大對農業和農村的投入力度及增強農惠農富農政策力度，而且要增加對縣鄉政府的轉移支付特別是一般性轉移支付的力度，以實現基層政府公共財政能力的均等化。要堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，實現公共財政資源在城鄉之間的均衡配置。同時，要充分發揮市場機制的作用。在政府有效監管（質量和價格監管）的前提下，利用市場機制提供部分農村準公共產品，如農田水利工程、自來水建設等公益項目，努力滿足農民的需求。此外，還可以通過制度設計，建立起個人自愿提供公共產品的激勵機制，讓有能力的農民或農民組織提供一定的公共產品。為此，應完善農民對公共產品需求的表達機制，使農村公共產品的供給與農民需求相一致，從而既提高供給效率，維護了農民利益，在一定程度上也減輕基層政府的財政壓力。endprint

（四）建立健全農村財務管理機制

目前以鄉鎮為單位建立的會計核算站，統一了核算制度、核算程序、核算方法和會計賬戶，實行了統一審核、統一公開。會計核算站在建立健全農村集體資產體系、防止農村集體資產流失方面發揮了重要作用，有利于核實債權債務、盤活資產和農村集體經濟的鞏固。但僅靠會計核算站還不能完全約束村級財務管理疏漏，要加強農村財務管理，多管齊下，化解鄉村債務。

首先，改革創新鄉級管理模式。一方面，召開村民代表大會，由各村級組織與鄉鎮會計核算站簽訂委托書，以村為單位進行獨立核算財務，全面負責各村的記賬、結賬和報表工作。另一方面，各村要精簡會計人員，取消村級會計和出納，設置一名能力強、業務精的報賬員，對本村的收入、支出和資金、資產管理進行報賬。此外，鄉村兩級在村級道路修建等基礎設施建設時，應充分利用“一事一議”機制，向村民講清事實，擺明道理，加大宣傳，并遵循公開透明的原則，充分利用“一事一議”機制，搞好基礎設施建設，避免產生新的欠賬。通過鄉、村兩級財務統一管理，既能使村級預算規范化、透明化，保障村級各項公共事務和重點工作的正常、有序開展，又能有利于村民自治，調動廣大群眾的積極性，維護社會安定團結。同時，鄉鎮政府還要對村級報賬員提供經常性的法律法規培訓、財務業務培訓等，增強村級報賬員的法律意識和業務能力，形成鄉、村兩級財務規范化管理。其次，嚴控開支，杜絕不良新債產生。全面執行鄉村兩級財政管理制度，合理安排鄉村兩級支出，不得舉債填補收支缺口，不得舉新債還舊債。對鄉村兩級的非生產性支出嚴格控制，推行公務卡制度，避免超額度支出，嚴格執行中央八項規定，對招待費、信訪維穩費用、機構日常開支等費用做到嚴要求、嚴把關、嚴審核。對一些大額支出，按照“三重一大”的要求，實現聯審聯批。第三，加大力度對債權進行清理，通過債權回收或債權債務抵沖化債。應清理村欠單位、個人借款和單位、個人欠村款項，積極組織債權人和債務人協商，將村級債務的債權人與欠村款項的債務人直接建立債權債務關系，抵消村級債務。

[參 考 文 獻]

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[5]湯奪先，張甜甜.我國鄉鎮債務預警機制的構建[J].安徽大學學報（哲學社會科學版），2013（6）

[6]史耀疆，楊小磊.鄉村債務現狀、成因及對策——基于全國5省101個村的調查[J].江西財經大學學報，2013（1）

[責任編輯：潘洪志]endprint