山西省政策性農業保險存在的問題及提升路徑研究

朱振紅

摘 要：自山西省2007年推行政策性農業保險以來，組織實施比較到位，補貼資金使用效率比較高。但是在發展過程中，也存在著保險覆蓋面不廣、政府相關職能部門配合薄弱、保險經辦機構合規高效經營意識不強和政策宣傳不到位等問題。提升山西省政策性農業保險的路徑，有效開發保險新品種，加強對政策性農業保險的監管，提高保險經辦機構經營意識和加大保險宣傳力度。

關鍵詞：政策性農業保險 發展現狀 存在問題 提升路徑

中圖分類號：F840 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-164-02

政策性農業保險能夠增強農民抗風險能力和災后恢復能力，確保農業生產現代化，并維護農民生活的穩定。2013年3月1日施行的《農業保險條例》中明確“國家支持發展多種形式的農業保險，健全政策性農業保險制度”。政策性農業保險的特點包括經營模式以政府主導為主，承保風險具有弱可保性，實現特定政策目標的目的性。其實質是以政府政策為主導的一種農業保險，需要得到相關部門的共同協助。它既具備一般農業保險的法律性、科學性、經濟性、防災減災性，又具備高風險性、互助性、周期性和季節性、地域性和分散性等特殊性。

一、山西省政策性農業保險的發展現狀

（一）覆蓋面拓寬

山西省政策性農業保險于2007年開展，目前已經建立起中央和省政策性農業保險險種與市縣特色政策性農業保險險種相結合的多層次、多領域的保險體系。政策性農業保險種類包括種植業、養殖業和森林。截至目前，投保數量逐年攀升，投保覆蓋率也逐年升高。具體見表1。

由表1得出，山西省的種植業和能繁母豬業保險數量都有大幅增長。自2015年起，政策性保險范圍進一步擴大，將生產中較為頻繁和易造成較大損失的旱災、地震等自然災害，泥石流、山體滑坡等意外事故保險，以及病蟲草鼠害種類等增加至保障范圍。

（二）特色險種涌現

山西是知名的“小雜糧王國”。目前，已探索開展了針對蘋果、大棗、核桃和蔬菜等特色農業險。待開發的西瓜保險、種子保險、馬鈴薯保險、旱地西紅柿保險、梨保險以及肉雞、肉牛、種兔保險，正在向山西保監會報備中。

（三）保障作用凸顯

山西省政策性農業保險險種分為中央補貼險種、省級補貼險種和地方補貼險種，實行不同的財政保費補貼政策。山西省的農村性農業保險保費情況見表2。

由表2得出，山西省政策性農業保險中，財政補貼對各類金融機構的資金帶動能力大。政策性農業保險使得更多的農戶受益，提高農戶的積極性，為農業和農民撐起了“保護傘”、構筑了“防火墻”。例如2013年5月、8月的兩次暴雨導致運城28個鄉鎮、381個村、2.4萬戶農民受災，投保的政策性保險預計將補償玉米、小麥損失500萬元。

二、山西省政策性農業保險存在的問題

數據顯示，2012年，山西省的農業生產總值在全國排第25位，保險費總收入在全國排第16位，農業保險費收入在全國排第19位{1}。說明相較于山西省的農業生產總值，農業保險發展總體來說不錯，但全國看來仍然落后，存在不少問題。

（一）保險覆蓋面不廣，品種單一

種植業和林業的保險標的，中央財政的支持范圍到2013年增加到了13種（小麥、水稻、玉米、棉花、大豆、花生、油菜、馬鈴薯、青稞、甘蔗、甜菜、橡膠樹、森林），畜牧業保險標的到2013年增加到了5種（奶牛、能繁母豬、育肥豬、藏系羊、牦牛）。相比之下，山西省的政策性農業保險的覆蓋范圍相對單一。

（二）政府相關職能部門配合薄弱，監管不力

政策性農業保險需要各個部門的通力作業，聯動合作，如圖1所示。現在山西省在保險保費補貼資金方面實行四個審核，保險機構在申請時先后經過了縣市農林畜牧業、縣級財政、市級財政、我省財政廳駐各市財政監察處和省財政廳四次審核，任何一環節的審核效率和及時性都影響到補貼資金的撥付。審核無誤后的資金再自上而下，層級從中央和省級負擔的保費撥付給市、縣、區、村直至農戶手中。一些保險經辦機構存在撥付不及時、拖欠農戶保險賠款的現象{2}。

另一方面，相關的監督機制也不健全。政策性農業保險植根于基層，覆蓋面廣，涉及面大，地域限制導致監管機構對基層監管難以到位。另外，政策性農業保險補貼大部分來自中央和省級，縣區忽視自己的監管責任，重心更多落在了上級和本級資金的配套落實上，無心顧及其他。缺乏監督導致保險經營機構在質量、理賠、服務水平、農民滿意度等方面表現欠佳，有待完善；財政資金的使用效率不高；流程操作的規范性不強。最終影響了政策性農業保險的落地實施及農業保險業的正常發展。

（三）保險經辦機構合規、高效經營意識不強

我國的政策性農業保險實行政府引導、市場運作和共同推進的原則。新實施的《農業保險條例》鼓勵實行“政府和市場合作”的機制。所以，2014年山西省選擇了具備農業保險經營資格、競爭力強的中國人民財產保險山西分公司和中國人壽財產保險山西分公司經營承辦省級政策性農業保險，市場靈活性進一步增強，但保險經營機構在展業、防災、定損和理賠時，都需要政府部門，特別是基層地方政府的大力協助和配合。同時，保險配套政府部門的保費補貼也需要保險經營機構的市場化專業服務，但一些保險經辦機構的服務質量和水平不高，接到報案后，出現了理賠結案不即時，個別險種未能全部定損到戶的現象，影響了整體實施效果。另一方面，又受到了政府的干預，一些地方政府要求保險經營機構作假套取配套政府補貼，基層政府截留保險公司給受災被保險農戶的賠款，授意甚至“硬性”讓保險機構違規經營，也有地方政府親自或者通過中介機構壟斷和分配市場資源的問題等，嚴重影響了保險機構的依法合規經營。

（四）政策宣傳不到位，農戶參保積極性不高

相關農戶不理解什么是政策性農業保險，普遍缺乏保險知識和技術知識，不知道政策性農業保險的覆蓋范圍、運作方式，受災后不知如何報案理賠。據抽樣調查，山西農戶的知情率基本在一半上下，農村農戶對保險的知情率普遍又小于市縣{3}。

三、山西省政策性農業保險的提升路徑

（一）開發保險新品種，拓寬險種保障范圍

目前，山西省的種植業保險范圍不包括谷類和其他經濟作物，建議將此納入保險覆蓋范圍，擴大范圍，減輕農民負擔。還可以適當增加補貼險種，滿足不同群體農戶的差異化需求。拓展山西省特色農險的品種，以推進農業現代化。

（二）加強對政策性農業保險的監管

對政策性農業保險的監管，既包括對配套政府部門的監管，也包括對保險經營機構的監管。目前的《農業保險條例》對配套政府部門對政策性農業保險的政策支持規定明確，卻對各個機構之間的權力邊界沒有界定，導致政府向市場跨界行事。此外，《農業保險條例》中對地方政府監管的責任也規定不詳，使得一些地方政府對農業補貼資金貪污截留，出現了監管漏洞和真空{4}。

所以，落實對政策性農業保險的監管，第一要從立法角度，完善對政府管理監督職責的劃分，避免監管漏洞和真空。有效劃分政府職責，才能充分發揮市場的作用，提高效率。第二要提高監管能力。政策性農業保險的監管集中在省市，但農戶打交道的還是縣級政府部門，導致監管機構不能及時了解政策不足和實施中農戶的訴求。因此應該改革監管機構設置倒置的問題，合理設置機構。另外還要在人員配備上，加大設置力度，更多的監管人員會帶來監管職責的更好落實。

（三）提高保險經辦機構經營意識

一方面，保險經辦機構在對受災范圍廣、受災程度深的種植業定損時，可以發揮帶頭作用，聯合基層機構人員和受災農戶聯合查勘、定損。另外，還需加強對保險從業人員、鄉村農科員、村協保員的政策和技能培訓，提高福利待遇，注重信息共享，提高辦案的獨立性和專業性，使保險的各項工作高效運轉，遵循“五公開、三到戶”服務規范，真正做到服務廣大農戶。

另一方面，政府提高承辦保險公司機構的選擇標準，使覆蓋面廣、綜合能力強的優秀保險公司加入進來。對保險經營機構的服務質量、服務水平、理賠和農民滿意度年度考核，實行每三年一調整的動態優勝劣汰制度，敦促保險經營機構提高經營水平{5}。

最后，經營主體要打破依附性，堅守合規底線，潔身自好，增強自身的法律意識和可持續經營意識，不能貪小利，敢于對違法亂紀行為說不，以維護保險市場的健康發展。

（四）加大宣傳力度，提高農戶參保意識

政府配套部門可以完善聯系會議制度，信息及時共享溝通，發揮各部門的職能優勢，彼此間多措并舉，加大宣傳多樣性，提高宣傳能力，協力推進政策性農業保險落到實處。

總之，山西省政策性農業保險實施九年以來，組織實施比較到位，補貼資金使用效率比較高，保險經辦機構經營比經規范，對推動山西農業的可持續發展產生了積極的推動作用。

注釋：

{1}庹國柱，朱俊生.完善我國農業保險制度需要解決的幾個重要問題[J].保險研究，2014，（2）：44～53

{2}蘇占偉.政策性農業保險制度運行中的問題及優化對策——以河南省為例[J].保險研究，2015，（4）：86～92

{3}武昌魚.提高政策性農業保險保費補貼資金使用效益[J].山西財稅，2015，（7）：16～17

{4}庹國柱，王國軍.農業保險制：改革推進與前景展望[J].中國保險，2015，（1）：24～30

{5}王建國.省財政三舉措建立多層次的政策性農業保險體系[J].山西財稅，2015，（1）：35

（作者單位：山西省泰康人壽保險公司 山西太原 030000）

（責編：李雪）