探索精準扶貧畢節路建設“創新扶貧示范區

林科軍　陳芳　康安娜

[摘 要] 反貧困的過程也是精準化扶貧的過程。畢節試驗區27年致力于“開發扶貧、生態建設、人口控制”三大主題的改革試驗和科學實踐，向貧困發起“總攻”、探索創新扶貧開發試驗。按照“小試驗、大方向”和“作示范、探路子”的要求，探索出加快扶貧開發步伐“六種模式”。其在建設“創新扶貧示范區”新機制中，探索建立的畢節試驗區精準扶貧“十子”機制、“四法”等，拓展、深化了精準扶貧綜合實踐模式研究。

[關鍵詞] 畢節試驗區；精準扶貧；“創新扶貧示范區”

[中圖分類號] F30 [文獻標識碼] A

Abstract： The process of anti poverty is also the process of accurate poverty alleviation. The Bijie pilot area is committed to reform experiments and scientific practice development of three major themes， poverty alleviation， ecological construction and population control for 27 years. It launched a general offensive to poverty and explored innovative ways to alleviating poverty and economic development. In accordance with the requirements of "small test， big direction" and "making a demonstration and exploring the way"， Bijie explored six models for accelerating poverty alleviation and development. It created a new mechanism for the innovation and poverty alleviation demonstration zone， extending and deepening the comprehensive practice model of accurate poverty alleviation.

Key words： Bijie Pilot Area， accurate poverty alleviation， innovative poverty alleviation demonstration area

一、畢節試驗區精準扶貧的初步探索及難點

以政府主導的扶貧進入扶貧新階段，農村貧困的發生形態與扶貧戰略均發生了顯著的變化，扶貧進入新常態。貧困結構復雜，致貧原因多樣，扶貧成本提高，扶貧新常態呈現出從絕對貧困到相對貧困、單維貧困到多維貧困、靜態貧困到動態貧困、短期貧困到長期貧困的新特征。當前農村扶貧開發已進入唯“硬骨頭”的攻堅克難的新階段，靠常規手段已難以奏效，必須在工作機制和政策措施上創新突破，總體思路和制度框架亟待調整，建立更加協調、更有效率、更可持續的扶貧新體制、新機制，必須從以往存在的“大水漫灌”轉變到“精準滴灌”，實施“靶心療法”，找準扶貧的“命脈”綜合施策，點中薄弱“穴位”精準發力，更多面向特定人口、具體人口，實現精準脫貧，防止平均數掩蓋大多數，真正做到“扶貧到戶、扶貧到人”，確保扶貧工作更加精準有效。

畢節試驗區以赫章縣海雀村為樣本解剖“麻雀”，以“六個到村到戶”為抓手，創新精準扶貧工作機制。探索建立了畢節試驗區精準扶貧“十子”機制（即瞄靶子，建識別機制；梳辮子，建分類機制；結對子，建駐村機制；理路子，建規劃機制；想法子，建幫扶機制；找票子，建配置機制；甩膀子，建動力機制；強班子，建引領機制；湊份子，建聯動機制；造冊子，建管理機制），在全市推進精準扶貧“四法”（即明晰“一條路徑”，即力量法；構建“一套機制”，即十子法；突出“一個抓手”，即抓手法；實現“一個突破”，即產業鏈法），切實推動各類幫扶資源到村到戶，實現扶貧方式由“大水漫灌”向“滴灌”轉變，做到扶真貧、真扶貧。對精準扶貧進行有益的探索。

畢節試驗區精準扶貧工作雖然取得了階段性初步成效，但仍存在一些困難和問題。主要表現為：一是扶貧任務重、壓力大。目前全市有貧困人口166.97萬，占農村人口23.86%。到2020年與全國全省同步全面建成小康社會，扶貧任務十分繁重，壓力非常大。二是扶貧產業發展仍然落后，帶動能力弱小。目前全市產業發展仍以能礦產業為主，新興產業發展不足，旅游服務業處于初級階段，對貧困對象帶動較小，甚至惠及不到貧困人群。農業產業規模小，未形成鏈接農戶產業鏈條，沒有形成貧困農戶參與大產業發展和自主發展小產業局面，產業帶動能力不強。三是扶貧資金缺口大，扶貧項目融資難。由于貧困地區大部分都在山區，交通水利等基礎設施落后，財政專項扶貧資金量小，市、縣財政資金很難承載貧困地區扶貧攻堅成本。扶貧融資準，縣區風險補償基金較少，小額貸款貼息仍沒有一個明確的操作規程，扶貧企業和建檔立卡貧困對象貸款貼息仍未到位。四是機制體制障礙亟待破除。由干受機制體制障礙制約，導致部門聯動不緊密、職責分工有交叉，影響扶貧措施與建檔立卡貧困對象的有效銜接。另外，配套支持或考核措施還不完善，沒有針對貧困人口個體的進退和考核措施，管理方式仍沿用統計局的調查數據，削弱了精準扶貧的效果。五是基層扶貧隊伍建設有待加強。隨著扶貧機制改革和創新，扶貧工作重心開始向縣和鄉村下移，這就要求縣鄉扶貧隊伍更加穩定、業務素質更加過硬，才能適應精準扶貧工作需求。目前，全市所有鄉鎮均沒有單獨設置扶貧機構，也沒有穩定的扶貧隊伍和專職人員，一定程度上影響工作推進。六是扶貧的精準度有待提高。識別還不夠精準：對每一戶貧困戶的致貧原因、貧困程度和脫貧需求等方面的統計分析，仍然存在簡單化、模糊化的問題，還沒有做到完全精準。分類還不夠精準：貧困戶致貧原因較多甚至于多種致貧原因相互交織，存在貧困人口致貧原因和脫貧需求簡單歸為某一類別或某幾種類別，沒有做到個案“診斷”，造成對象分類不夠精準。措施還不夠精準：制定幫扶措施和工作計劃時，對不同的扶貧對象，針對不同的致貧原因和脫貧需求，在措施上還存在趨同化的問題，難免“打偏跑漏”。七是脫貧的形象標準和成效管理還不夠精準。按照國家劃定的貧困線，貧困戶脫貧標準是人均可支配收入超過2300元（2010年不變價為2300元，2014年現價為2884元）。從統計的角度，有其符合我國國情的客觀標準，但這個標準在實踐操作中不夠形象、不夠直觀，很難客觀界定貧困戶收入，有可能導致“被脫貧”、“被貧困”的問題。八是成效管理特別是退出機制還不完善。有的貧困戶按目前的標準口徑可以實現脫貧，但國家貧困線標準一旦提高，或貧困戶自身生產生活稍有差池，就可能又會返貧。脫貧農戶收入如何可持續穩定地增長，推進跟蹤鞏固和后續扶持，還缺乏有效機制，確保扶貧成果的穩定性和可持續性。endprint

二、畢節試驗區建設“創新扶貧示范區”新機制

新時期扶貧開發必須在重要領域和關鍵環節上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、精準有效的政策體系和制度機制體系，使精準扶貧成為一種新常態。畢節試驗區使命價值在于試驗與示范。在精準扶貧的新階段，經濟發展和貧困減緩面臨的問題是更為精準的定位貧困，并將精準扶貧納入增長框架，實現“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”。畢節反貧困的問題首要的是如何按照“區域發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進區域發展”的基本思路，圍繞實現“兩不愁、三保障”目標，突出抓好“六個到村到戶”精準扶貧，以政府、市場和社會“三位一體”的大扶貧為支撐，加快扶貧開發體制、機制和模式創新，進一步深化改革、銳意創新、埋頭苦干、同心攻堅，著力推動人口、經濟與資源環境協調發展，為全國貧困地區全面建成小康社會闖新路作示范。

畢節試驗區在中央的頂層設計下，結合貴州省部署，應用“自選動作”和“施工圖”，勾勒精準扶貧的“畢節試驗區版本”，確保中央精準扶貧精神在畢節具體化、特色化、實踐化。著眼點是為“十三五”乃至更長時期農村扶貧開發工作提供政策借鑒。為制訂關于建立精準扶貧工作機制意見提供范本；目的是進一步完善農村減貧治理體系，進一步提高農村減貧治理能力，增強農村扶貧政策的針對性、可操作性、協同性、可復制性；核心是瞄準扶貧開發工作中扶貧對象識別不準、底子不清和扶貧措施針對性不強、扶貧資金與項目指向不準等問題，面向特定人口、具體人口，防止平均數掩蓋大多數，奠定精確識別、精準規劃、精確幫扶、精確管理、精準考核五大基石，構筑新機制，探索生態文明與扶貧相結合的綠色減貧脫貧新路，深化改革、推進創新扶貧示范區建設，為貧困落后山區同步全面建成小康社會闖新路、作示范。

（一）著眼可持續生計，精準創新機制體制改革

以精準扶貧促區域發展，著眼可持續生計創新扶貧示范區建設，必須破除機制體制障礙，以改革為動力，聚合各方力量，構建政府、社會、市場協同推進“大扶貧”格局。改進貧困縣鄉考核機制，改革財政專項扶貧資金管理、分配、使用、監管等方面機制體制，改革財政專項扶貧項目管理機制，完善精準扶貧“十子”工作機制，創新金融扶貧機制，健全同步小康駐村工作幫扶機制，等等。

（二）堅持問題導向，精準突破重點、抓好突出問題解決

打造高質量的扶貧攻堅示范區，解決好突出問題是保障。不斷加強產業扶貧力度，夯實貧困群眾脫貧增收基礎。有效推進“四在農家·美麗鄉村”基礎設施建設六項行動計劃和鄉村農家靚麗行動，提高基本公共服務均等化水平。全面提升素質教育，提高貧困群眾轉移就業能力，實施人口控量提質行動。全力推進社會事業發展，改善民生和提高保障水平。著力凝聚社會扶貧力量，提高“參與式”扶貧能力和水平，等等。

（三）緊盯目標任務，精準抓好改革試驗課題落實

建立精準扶貧核心工作機制，是全面深化改革的一個重要課題。應抓好精準扶貧“十子法”“四看法”落實，著力建立扶貧對象識別機制、規劃機制、精準幫扶、精準管理和進退機制，重點抓好貧困人口準確識別、建檔立卡、“六個到村到戶”和動態管理等工作。注重精準扶貧和片區攻堅有機結合，把精準扶貧到村到戶和實施片區規劃、縣級實施規劃的片區攻堅高度融合，切實做到因地制宜、分類施策，等等。

（四）圍繞示范帶動，精準創新試驗示范價值點

貫徹落實好習近平總書記以及中央、省等有關領導的批示精神，在堅持持之以恒、扎實推進精準扶貧上闖新路作示范。繼續深化“三大主題”，以打造精準扶貧“四法”等先進、樣板為引領，力爭在綠色減貧模式上出理念、在推進措施上出經驗、在過程管理上出路子、在扶貧成果上出典型，探索出試驗區試驗示范的價值亮點，真正將畢節建設成為新時期全國其他貧困落后地區脫貧致富、同步小康的扶貧開發示范區，等等。

[參 考 文 獻]

[1]汪三貴.論中國的精準扶貧[J].貴州社會科學，2015（5）

[2]黃承偉.論精準扶貧與國家扶貧治理體系建構[J].中國延安干部學院學報2015（1）

[3]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟2014（6）

[責任編輯：王鳳娟]endprint