城市基礎設施建設中應用PPP模式的理論基礎分析

王雪婷

[摘 要]城市公共基礎設施是居民生活和城市經濟發展所必需的基本條件，也是城市發展水平與福利水平的重要標志之一。城市基礎設施建設大部分是由政府興建投資的，但隨著經濟發展和人民生活質量的提高，對城市基礎設施建設的要求越來越高，政府財政資金已難以滿足投資需要。引入PPP模式，在推進城市基礎設施建設的同時，能夠合理引導社會資本的流向。本文簡要介紹了城市基礎設施建設中應用PPP模式的理論基礎。

[關鍵詞]城市基礎設施建設；PPP模式；融資模式

10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 04. 037

2014年3月，中共中央國務院出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，伴隨著工業化的快速發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中是必然的歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，也是國家現代化的重要標志。其中，城鎮化發展的目標包括：常住人口城鎮化率達到60%左右，推進基礎設施和公共服務設施更加完善。在保障城鎮化進程方面，財政部副部長劉昆表示，應推廣使用政府與社會資本合作的模式，也就是PPP模式，政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等公開透明方式，事先明確收益成本機制，吸引社會資本參與城鎮基礎設施建設。在此戰略性重大舉措下，對城市基礎設施投資建設提出了更加集中化、規模化的要求。

1 PPP模式概述

1. 1 PPP模式的概念

PPP模式是Public-Private-Partnership的縮寫，也稱政府與社會資本合作模式，即政府和私人部門按照平等協商原則訂立合同，由社會資本參與公共服務提供，政府根據公共服務績效評價結果向其支付相應對價。我國研究文獻中所提到的大多數是指狹義PPP模式，是公共部門與私人部門之間所建立的項目融資模式的總稱，包括BOT、TOT、DBTO等，它是一個大的概念范疇，不能與BOT、TOT等特定的項目融資模式并列而論。

1. 2 PPP模式的本質

PPP模式的本質是以項目為載體，政府部門與私人部門之間建立一種利益共享、風險共擔的資源合作機制。對于PPP模式本質的把握，可以從以下幾方面來入手：①PPP模式是公共服務供給機制的改革創新，其目的在于引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，從而為廣大人民群眾提供更加優質高效的公共服務；②PPP模式是政府部門與私人部門之間建立的一種利益共享、風險共擔的平等合作伙伴關系，雙方通過簽訂協議等方式明確責權利關系；③PPP模式的運用在于充分發揮市場機制作用，從而提升公共服務的供給質量與效率，實現公共利益最大化。

1. 3 城市基礎設施建設應用PPP模式的意義

在城市基礎設施建設中引入PPP模式，使政府部門作為項目合作者與監督者，從而使政府部門有更多的精力投入到社會宏觀事物的管理之中，進一步加快政府職能的轉變。其次，鼓勵社會資本、私人部門進入城市基礎設施建設等公共服務領域，能夠擴寬社會資本投資渠道與發展空間，挖掘新的經濟增長點。同時，在PPP模式的投資方式下，政府部門往往以運營補貼等方式為社會資本提供公共服務作為對價支付方式，以項目績效評價結果作為支付依據，并將資金支出納入預算管理，從而能夠按照代際公平原則在當代人與后代人之間分配資金投入。

2 城市基礎設施建設中應用PPP模式的理論基礎

2. 1 政府失靈理論

市場調控下的經濟運行狀態由于信息不對稱、外部性、公共物品的特殊性等原因會產生市場失靈，因而需要政府這只“看得見的手”來調節經濟。而政府干預經濟時，也會因為政府部門的壟斷地位、信息不完全、時滯性的客觀存在及約束監督機制等原因，出現政府失靈現象。政府失靈主要表現為政府決策失誤、政府機構部門與公共預算的不合理擴張以及政府提供公共物品的低效率，而PPP模式的應用能夠使私人部門介入公共物品的提供，在一定程度上避免因政府部門單獨提供而出現政府失靈現象。

2. 2 委托代理理論

傳統的管理模式中，城市基礎設施屬于全民所有，而由政府部門代表人民行使資產管理權職能，由于全民財產的龐大性、復雜性與分散性，帶來嚴重的委托代理問題。城市基礎設施建設采用政府與社會資本合作的PPP管理模式，存在兩個層次的委托代理關系：一是公眾委托政府部門管理全民資產的委托代理關系；二是政府部門委托私人部門共同建設管理城市基礎設施資產的委托代理關系。這種公私合作管理模式能夠有效地避免傳統模式下委托代理問題的產生：①將投資主體由一元化改為多元化，減少政府部門的行政干預，提高政府部門決策的科學性與公開性；②通過發揮權力制衡與監督約束機制抑制了政府部門作為非人格化股東的內部人控制問題，同時管理制度的存在也會促進現代企業制度的建立，進而降低委托代理成本；③有助于在市場化條件下選擇更加優質的代理人，進而提高經營管理效率。

2. 3 項目區分理論

項目區分理論將是否有收費機制即資金流入作為區分條件，將基礎設施項目劃分為非經營性基礎設施項目、準經營性基礎設施項目和經營性基礎設施項目[1]，并以此為標準來確定各基礎設施項目的投資主體、管理運作模式、資產權益歸屬等問題。項目區分理論認為：非經營性基礎設施項目具有較強的社會效益和環境效益，應由政府部門直接投資建設；準經營性基礎設施項目是指兼顧公益性和經濟性的投資項目，無法完全通過市場化機制進行運作，需要政府通過財政補貼、稅收優惠等方式進行項目經營維護，如采用PPP模式；經營性基礎設施項目則具有較強的經濟效益，可以在政府的規劃與監督之下完全通過市場化機制來進行運作。

2. 4 企業社會責任理論

人們對于社會責任的認識往往只局限于企業所做的慈善事業，這種認識是片面的。在市場經濟條件下，企業社會責任不僅包括深化產權制度改革、強化自身建設、健全市場經濟秩序，而且包括積極轉變經濟增長方式、加快建設公共服務型政府[2]。美國學者戴維斯提出的著名理論“戴維斯模型”指出，企業的每項產品、活動和服務，不僅應該考慮經濟效益，更應該考慮其社會成本和社會效益；企業作為社會成員的重要組成部分，應該和其他自然人共同參與解決某些社會問題，促進整個社會條件的改善和進步，進而也為包括自己在內的所有社會成員帶來好處。因此，企業積極參與城市基礎設施建設、響應PPP模式，是企業履行自身社會責任的體現，有助于保持企業、環境、社會間的平衡關系。

2. 5 公共選擇理論

公共選擇理論認為，由于公共產品具有非競爭性和非排他性的特征，因此人們在消費過程中可能會隱瞞自己的真實需求，并可能會出現“搭便車”行為，與市場經濟條件下資源最優配置理論相悖。此時，政府的存在會減輕獲取人們對于公共物品和外部性偏好信息的成本，對于基礎設施建設該理論認為：

（1）基礎設施建設投融資的決策主體應該是政府部門。城市基礎設施建設初始投資成本巨大、建設周期較長、配套設施具有系統性等特點，而且消費上具有一定程度的非競爭性和非排他性特點。由公共選擇理論中對于集體選擇即政府選擇的分析得知，政府是提供城市基礎設施服務的最恰當主體。可見，雖然通過PPP模式引入私人部門進行城市基礎設施建設，但是政府的主體地位仍是不可動搖的。

（2）政府決策過程中，可能會做出偏離社會福利最大化的選擇。該理論認為，政府部門及其決策人員也屬于經濟人，就會傾向于做出追求自身利益最大化的行為，如追求在任期間業績表現、辦公環境、權利最大化等。可見，基礎設施服務應慎重實行“政府壟斷經營”“政企合一”等運行體制，避免政府部門一家獨大，合理界定政府部門和私人部門的職責范圍，視情況實現不同程度的市場化經營，最大限度地實現社會福利最大化。

參考文獻：

[1]彭清輝. 我國基礎設施投融資研究[D].長沙：湖南大學，2011.

[2]黎友煥. 企業社會責任理論[M].廣州：華南理工大學出版社，2010.