澳大利亞學前教育質量監控系統的新變革及其啟示

王芳

【摘要】基于對學前教育“國家戰略”的重新定位，考慮到保教一體化的實踐需要，針對原有質量監控系統存在的問題，澳大利亞政府于2007年開始對學前教育質量監控系統進行改革，于2012年全面付諸實施。這一改革包括三項主要內容：建立全國統一的學前教育質量標準，建立新的學前教育質量評級系統，成立新的國家機構——澳大利亞兒童教育與保育質量保障局。這一改革的最終目的是建立新的質量監控系統，以全面提升學前教育質量。澳大利亞的相關改革經驗有借鑒意義。

【關鍵詞】澳大利亞；學前教育；質量監控系統；變革；啟示

【中圖分類號】G619 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2015）12-0047-05

澳大利亞于1993年成立了“國家托幼機構認定委員會”（NCAC），專門負責學前教育質量監控工作。該機構先后制訂了三套分別針對不同類型保教機構的評估標準，據此對保教機構進行質量認定及促進工作。隨著學前教育理論和實踐的發展，這一監控系統逐漸落后于實際工作的需要。為此，澳大利亞政府理事會（Council of Australian Governments）于2007年12月開始對學前教育質量監控系統進行改革，前后花費了幾年時間設計了新的評估標準和監控系統，并于2012年起在全國范圍內全面付諸實施。澳大利亞的相關改革經驗有借鑒意義。

一、澳大利亞學前教育質量監控系統改革的動力

澳大利亞對學前教育質量監控系統進行改革的動因主要源于三個方面：對學前教育“國家戰略”的重新定位、保教一體化的實踐需要以及對原有質量監控系統存在問題的反思。

（一）對學前教育“國家戰略”的重新定位

隨著公眾對學前教育的日漸重視，澳大利亞政府不再僅僅將學前教育定位為減輕家庭負擔的社會福利事業，而是將其定位為提升國民素質的奠基性一環。2009年7月，澳大利亞政府理事會簽署頒發了《投資幼兒時期——國家早期兒童發展戰略》，提出“到2020年，所有兒童都擁有最好的開始，為他們自己，也為整個國家創造更好的未來”。〔1〕學前教育質量受到前所未有的重視，因為大量研究表明，只有高質量的學前教育，才能幫助國家達成上述目標。因此，對學前教育質量進行監控和提供保障成為澳大利亞學前教育事業發展的核心內容之一。

（二）保教一體化的實踐需要

基于傳統和歷史原因，澳大利亞有兩種并行的學前教育機構：托幼機構和學前學校（preschool）。前者更強調保育功能，后者則突出教育功能。近年來，這兩種類型的學前教育機構有融合的趨勢，教育兒童、促進兒童個體發展的功能越來越受重視。一些托幼機構開始配備專業教師，設計和實施正式的教育計劃，甚至還出現了一些提供綜合性服務（如兼具保育托管、學前教育以及家長團體交流等功能）的機構，以滿足家庭的多樣化需求。在這種形勢下，建立統一的、保教一體化的學前教育體系已經成為可能，并成為實現國家學前教育發展戰略的必然要求。而對這一學前教育體系的質量監控也必然要求有統一、連貫的政策和標準。

（三）對原有質量監控系統存在問題的反思

澳大利亞原有的質量監控體系由兩部分組成：聯邦政府通過“國家托幼機構認定委員會”對托幼機構進行認定、地方政府通過許可制度（licensing system）對托幼機構和學前學校進行質量監管。這一體系存在兩大問題：一是聯邦政府和地方政府職責劃分不清，存在交叉重疊，而且各自采用的質量評估標準不夠統一，導致了管理的混亂和資源的浪費。二是不同類型機構的質量評估是相對獨立的，標準和程序各不相同。〔2〕例如，“國家托幼機構認定委員會”針對全日制托幼機構、家庭托幼機構、校外托管機構，分別建立了三套平行的評估標準。〔3〕這種割裂的監控體系與實踐中各種類型機構已開始相互融合的趨勢不相符，亟需加以改革。

二、澳大利亞學前教育質量監控系統的改革

2007年12月，澳大利亞政府理事會決定開展教育改革，并要求其下屬的“生產力議程工作小組”（Productivity Agenda Working Group）負責早期保育與教育領域的改革。此領域改革的最終目的是建立新的質量監控系統（national quality framework），以全面提升學前教育質量。這一改革主要包括三項內容：建立全國統一的學前教育質量標準（national quality standard）；建立新的學前教育質量評級系統（quality rating system），以替代原來由聯邦政府執行的“認定”系統與地方政府執行的“許可”制度；成立新的國家級機構，專門負責學前教育的質量監控與保障工作。各項措施表明，澳大利亞的這次改革不是小范圍的修補，而是大面積的全面革新。

（一）建立全國統一的學前教育質量標準

作為改革最為核心的第一步，2009年12月，澳大利亞政府推出了新的國家學前教育質量標準。該標準于2010年7月開始逐步實施，于2012年1月全面應用于全國所有學前教育機構（包括全日制托幼機構、家庭日托、幼兒園和校外托管），而以往各地方政府施行的許可制度以及地方標準皆被廢止。

新標準包括七個方面內容：教育計劃和實踐、兒童健康和安全、硬件設施、員工配備情況（包括員工與兒童比例以及員工資格）、教師與兒童以及同伴之間的關系、與家庭和社區的合作、領導與管理措施，全面涵蓋了過程性質量和結構性質量兩方面的指標。每個方面各包含若干標準，共18條標準。每條標準下又設若干個條目，共58個條目。〔4〕

與舊的標準相比，新標準有兩點變化值得注意。

一是制定全國統一的早期學習框架并將其融入國家質量標準之中。該框架于2009年7月推出，其內容相當于我國的《幼兒園教育指導綱要（試行）》，規定了幼兒學習的領域、所要達到的目標、教育的原則和方法等。但與我國不同的是，澳大利亞政府將早期學習框架的落實納入質量評估范圍。例如，國家質量標準中“教育計劃和實施”的第一條標準就提出各機構應“以早期學習框架為指導來設計和實施教育活動”。這一規定反映了澳大利亞政府管理學前教育的力度在加大，已經深入到微觀層面，同時也反映了澳大利亞對學前教育“過程性質量”的重視。

二是新標準對員工配備情況作出明確規定，并將其作為一個方面單列出來予以突出，且設置了較高標準。員工配備標準以前缺少全國統一的規定，是由各州或地區自行規定的。這次改革提出了詳細、明確、統一的規定。例如，對招收3～6歲兒童的學前學校和全日制托幼機構，要求員工與兒童比不得低于1∶11；對兒童人數不到25人的全日制托幼機構，要求必須配備一名兼職的早期教育教師，在部分時段負責兒童的教育工作；對兒童人數超過25名的全日制托幼機構，則要求配備一名全職的早期教育教師。另外，新標準要求學前學校和全日制托幼機構必須有一半員工具有早期教育或保育專業學士或以上的學位，其余員工則必須具有早期教育或保育專業三級資格證書（Certificate III Level）。新標準為學前教育機構提供了幾年時間的緩沖和過渡期，并定于2014年對各機構的員工配備情況進行評估。

（二）建立新的學前教育質量評級系統

各地政府要在新成立的國家級機構——兒童教育與保育質量保障局（Australian Childrens Education & Care Quality Authority）的督導下，依據新的國家學前教育質量標準，對區域范圍內的各類學前教育機構進行評級和監控。評級具有強制性，每一家機構都必須接受質量評級并達到基本標準，方可運營。不予配合的機構，將按照法律規定進行處罰。

1.評估的方式和等級

質量評級工作由經過培訓的、具有專業資格的人員承擔，評估人員通過現場觀察、訪談和調閱相關材料開展評級工作。其中，對新的國家學前教育質量標準中58個條目的評估由監管局辦公室（Regulatory Authority Office）進行。如果58個條目全部達標，就進行18條標準的評估。最后，根據18條標準評估情況來確定七個方面的評估等級。七個方面的評估共分五個等級：（1）優秀：達到優秀標準者，可作為當地其他機構的示范。（2）高質量：超過國家標準。（3）達標：每個方面的每一條標準和每一個條目均達到了國家標準。（4）可運營：正在謀求達到標準，尚未接受全面評估。此等級主要針對新成立的學前教育機構。（5）未達標：沒有達到國家標準的要求，必須盡快與監控機構合作改進質量，否則將被強制關閉。〔5〕

優秀等級是保教服務機構能夠獲得的最高等級，由兒童教育與保育質量保障局親自授予等級資格，其目的在于表彰保教人員的卓越表現，彰顯從業人員的專業價值，展現保教領域高水平的改革和創新成果。

此外，為了強調學前教育機構的教育功能，新的學前教育質量評級系統還特別作出了一些規定。例如，保教機構如要達到“高質量”等級，必須提供（或委托其他機構提供）由合格的早期教育教師負責的、每年不少于40周、每周不少于15個小時的教育服務。

2.評估的進程和頻率

質量評估過程是一個雙邊合作的過程，它鼓勵廣大學前教育機構充分討論和交流自己是如何達到國家學前教育質量標準以及如何促進兒童發展的。以下列表說明了質量評估的大致進程。〔6〕

評估的頻率會因學前教育機構獲得的評估等級不同而有所不同。如被評定為“達標”等級，則需每兩年接受一次再評估，而被評定為“高質量”或“優秀”的學前教育機構只需每三年再評估一次。除了常規的評估外，如果學前教育機構遭到投訴，或更換負責人，或出現安全問題等情況，就需要接受額外的評估。

3.質量促進與保障措施

在制定了全國統一的學前教育質量標準后，澳大利亞政府還推出了配套的《國家質量標準指南》，供學前教育機構學習和參考。該指南逐條解讀了國家質量標準，并詳細介紹了評估方法和步驟。對于接受政府資助的學前教育機構，各州政府還提供相應的培訓和指導，以幫助其更好地落實“早期學習框架”。此外，聯邦政府還開展了“早期學習框架專業學習項目”，為相關機構提供專業指導服務。該項目還在網上設立論壇，鼓勵相關機構及其工作人員在網上交流、討論。

（三）成立新的國家機構

2011年8月，澳大利亞兒童教育與保育質量保障局正式成立。與2008年設立的早期教育與兒童保育辦公室（是教育就業與勞資關系部的下設二級組織）不同，它是一個獨立的國家機構，且具有很高的行政級別，幾乎被賦予了與學前教育質量保障和提升相關的所有權限。該機構直接向部長理事會（Ministerial Standing Council）負責。它的具體工作包括組織開展和監督各地的學前教育機構評級工作，不斷修訂和完善國家學前教育質量標準，研究和制訂學前教育質量監控政策，向學前教育機構和家長宣傳國家學前教育質量評估標準，向社會發布評級信息、使用指南并提供相關資源，制訂和執行教職員工資格標準，等等。

兒童教育與保育質量保障局建有一個由13名理事組成的理事會，理事由部長理事會直接提名，任期為3年。理事會人員包括聯邦及地方政府的教育官員、大學研究人員、財務專業人員、學前教育機構負責人等，所有理事都擁有在學前教育領域工作的經驗。理事會下設一位首席執行官負責日常工作，下轄三個辦事部門：政策與實施部，負責政策的制訂以及質量評估工作；溝通與交流部，負責與理事會的溝通協調以及對外的交流；行政部門，負責人事、財務及項目管理。

在新的質量監控系統的監管和支持下，澳大利亞學前教育質量不斷提高。相關數據顯示，2014年全澳有14486家兒童教育和保育服務機構，比2013年增加了6% 。其中，6772家接受了質量評估，占總數的47%，比2013年增加了21%。同時，有20家機構被兒童教育與保育質量保障局評為“優秀”等級。

三、澳大利亞學前教育質量監控系統改革的啟示

當前，“普及”與“提高”已成為我國學前教育發展的兩大主題。在努力提高入園率的同時，加強對學前教育質量的監管一直是業界關注的重點。《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號）要求對幼兒園實行“分類管理、動態監管”， 《學前教育督導評估暫行辦法》也明確規定要“建立幼兒園保教質量評估監管體系和機制，開展保教質量監測評估工作”，《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》則再次提出了“構建幼兒園保教質量評估體系”的主張。那么，應該構建怎樣的質量監控系統？質量監控的關鍵內容和要素是什么？怎樣開展質量監控？在這些方面，澳大利亞的經驗值得我們借鑒。

一是抓緊研究和制訂適合我國的統一的學前教育質量評估標準。進入21世紀以來，加強中央政府的監管力度，制定全國性質量標準已成為各國提高學前教育質量的重要舉措。但是在我國，在是否應該建立國家學前教育質量標準這個問題上，學界仍然存在較大分歧。有研究者認為，“以統一標準對幼兒的學習與發展實行全國性的統一管理，既不合理，也不可能”，因為“我國幼兒發展的地區差異程度遠遠超過世界上的發達國家”。〔7〕但也有研究者持不同意見，如周欣（2012）倡議“作為學前教育質量保障的全國性學前教育質量監測體系的建立應盡早進入我國教育行政部門的議事日程”。只在理論層面討論“該不該”難有定論，而從澳大利亞學前教育質量評估改革的經驗看，我們似乎不應困惑于“該不該”的問題，而應重點思考建立什么樣的國家學前教育質量標準，才能在保證客觀性和普遍性的同時，兼顧足夠的開放性，以適應我國各地經濟、文化、教育水平差異巨大的現實狀況。

二是糾正片面的質量觀，充分關注過程性質量的提升。質量觀是對“什么是好的學前教育”的一種綜合認識，質量觀會影響人們對決定學前教育質量關鍵要素的提取和把握。一般來說，對學前教育質量的評估大多從結構性質量和過程性質量兩個維度來進行。結構性質量主要體現在班額、師幼比、設施設備、師資條件等外在條件上，過程性質量則包括了師幼互動、課程教學、家園合作等與幼兒學習經驗有更直接聯系的變量。周欣（2003）指出，過程性質量對兒童的影響比結構性質量更大，因而應成為教育質量評估中最重要的組成部分。澳大利亞國家學前教育質量標準包括過程性質量和結構性質量兩方面內容，且將過程性質量放在評估的首要位置，這與我國部分地區忙著“挖地、刷墻、蓋房子”，過分注重結構性質量提升的狀況形成了較為明顯的對比。在實施第二期三年行動計劃的今天，我們應進一步明確什么是真正的“質量”，致力于切實提高過程性質量。

三是設立專門的學前教育質量監控部門，以便周密計劃，更好地統一協調資源，有序地開展質量評估和促進工作。目前我國各級政府普遍采用分類定級評估辦法，這其中，教育行政部門負責制定評估標準、組織評估工作、判斷評估工作成效，既扮演“運動員”，又扮演“裁判員”。雖然有些地區把有關分類定級的任務交給了教育督導部門，但教育督導部門大多側重于督政，而非督學。如果我們將傳統的面向少數幼兒園的等級評估改變為面向全體幼兒園的、常規化的、全覆蓋的教育監測體系，則勢必要在現有的基礎上，進一步整合有關教育政策與規劃、高校科研、衛生保健、財政、城建等資源，建立具有獨立督導評估權力、人員專業結構合理、素質過硬的質量監控部門。在這方面，澳大利亞學前教育改革的經驗可以給我們以運作機制、具體方法上的借鑒。

另外，澳大利亞學前教育質量監控系統改革在政府角色定位、質量評估與質量促進緊密結合、注重評價主體多元化、評估之后及時反饋和協助改進等方面的經驗，對我國學前教育質量監控制度的設計與實施也具有重要參考價值。

參考文獻：

〔1〕Council of Australian Governments.National early childhood development strategy-investing in the early years〔M〕.Canberra：Commonwealth of Australia，2009：4.

〔2〕劉昊.美國、澳大利亞學前教育質量監控系統及啟示〔J〕.首都師范大學學報：社會科學版，2013，（6）：131-135.

〔3〕王晉.澳大利亞學前教育質量保障體系的研究〔D〕.成都：四川師范大學，2011.

〔4〕Australian Government of Education Department and Training.National quality framework for early childhood education and care 〔EB/OL〕.〔2015-08-18〕.http：//education.gov.au.

〔5〕ACECQA. National quality framework〔EB/OL〕.〔2015-09-20〕.http：//acecqa.gov.au.

〔6〕ACECQA. Assessment and ratings process〔EB/OL〕.〔2015-08-02〕.http：//acecqa.gov.au.

〔7〕李季湄，馮曉霞.《3～6歲兒童學習與發展指南》解讀〔M〕.北京：人民教育出版社，2013：21.