司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離問(wèn)題研究

王成龍

鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南　鄭州　450001

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司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離問(wèn)題研究

王成龍

鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001

摘要：我國(guó)現(xiàn)行司法管轄體制與行政區(qū)劃高度一致導(dǎo)致司法地方化現(xiàn)象嚴(yán)重，法院受制于各級(jí)地方政府，司法活動(dòng)容易受到地方因素的限制，影響判決的公正，阻礙國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。該文致力于研究建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，分析美國(guó)現(xiàn)行法院體制，以之為良好的借鑒，提出重新規(guī)劃司法轄區(qū)、法官選任省級(jí)統(tǒng)管等建議。

關(guān)鍵詞：司法轄區(qū)；行政區(qū)劃；司法改革

一、背景：?jiǎn)栴}的提出

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》提出：“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)監(jiān)督權(quán)。改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。”①《決定》中提出建立與行政區(qū)域適當(dāng)分離的司法管轄制度作為未來(lái)司法改革的方向，意義重大。作為中央事權(quán)之一的司法權(quán)，雖然在實(shí)施過(guò)程中是全國(guó)各地法院在實(shí)現(xiàn)這一司法權(quán)，但各地法院并非附屬于當(dāng)?shù)馗骷?jí)機(jī)關(guān)。然而在實(shí)踐中卻出現(xiàn)司法地方化現(xiàn)象，即法院的人財(cái)物受制于地方，難以依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

(一)法院層級(jí)設(shè)置與地方高度一致

根據(jù)我國(guó)中央“一府兩院”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，地方法院在層級(jí)設(shè)置中也沿用了同各級(jí)政府一一對(duì)應(yīng)的方法，在初期起到了維護(hù)社會(huì)安定、提高社會(huì)管理效率的作用。并且我國(guó)《民事訴訟法》關(guān)于管轄制度的規(guī)定也強(qiáng)化了司法轄區(qū)同行政轄區(qū)一致的觀念，使得各級(jí)法院在行使獨(dú)立審判權(quán)時(shí)受地方政府掣肘。《人民法院組織法》第35條也規(guī)定：地方各級(jí)人民法院院長(zhǎng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉，副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員由地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。這均是法院層級(jí)設(shè)置與地方高度一致的產(chǎn)物，也是同司法權(quán)是中央事權(quán)這一原則相違背。

(二)法院與地方隸屬關(guān)系高度一致

我國(guó)作為單一制的社會(huì)主義國(guó)家，人民代表大會(huì)制是政權(quán)的組織形式。根據(jù)人民代表大會(huì)的制度特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)、地市通過(guò)直接選舉或間接選舉的方式組成各級(jí)人民代表大會(huì)，各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生各級(jí)法院組成人員。各級(jí)法院對(duì)其人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督。這就使得上下級(jí)法院之間雖名為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但是法院在人事任免、財(cái)務(wù)收支及物品裝備管理方面受地方政府限制。這種憲政體制設(shè)計(jì)，強(qiáng)化了法院的地方化，削弱了國(guó)家司法的統(tǒng)一性。②

二、原因：?jiǎn)栴}的分析

《決定》中提出司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離，劍指司法地方化，意旨在于保證法治統(tǒng)一，追求司法公正，重塑司法權(quán)威，這樣以來(lái)司法權(quán)在實(shí)施過(guò)程中能夠擺脫來(lái)自于當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域內(nèi)諸多消極因素的干擾，克服司法地方化現(xiàn)象。③司法地方化主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

(一)導(dǎo)致司法趨向行政化

司法作為維護(hù)人民合法權(quán)益、保障人民合法利益的有力盾牌，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)起到堅(jiān)定法治信念的目的。然而司法趨向行政化導(dǎo)致法院在負(fù)責(zé)司法之外，還承擔(dān)了大量的政府社會(huì)管理職能。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定需要法院支持，社區(qū)網(wǎng)格化管理也需要法院出人、出力，當(dāng)?shù)卣杂X(jué)不自覺(jué)地將當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)納入自已的管理之下，各級(jí)法院也不堪重負(fù)，而本身的打擊違法、維護(hù)正義的功能卻受到限制。

(二)滋生地方保護(hù)主義

司法獨(dú)立是司法公正的前提，司法如果不能獨(dú)立那么將無(wú)公正可言。然而在目前的司法體制下，法院在人、財(cái)、物方面均受到地方政府限制，法院和政府之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，法院系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)一般退休前也都會(huì)安排到人大工作。并且據(jù)筆者所在市某區(qū)法院了解的情況，訴訟退費(fèi)一般都是院長(zhǎng)攢夠一定數(shù)量后到區(qū)主管財(cái)務(wù)的副區(qū)長(zhǎng)那里簽字才能生效，有時(shí)副區(qū)長(zhǎng)比較忙的情況下法院院長(zhǎng)就在那一直等著，此類現(xiàn)象在其他地區(qū)恐怕也相類似。因此在司法并不獨(dú)立的情況下，地方政府隨時(shí)可能對(duì)法院的審判工作進(jìn)行干預(yù)，長(zhǎng)此以往，法院的司法公正亦不復(fù)存在。④

(三)破壞國(guó)家法制統(tǒng)一

在法官由地方選舉的情況下，法官往往認(rèn)為他們對(duì)產(chǎn)生其職位的同級(jí)地方負(fù)責(zé)即可，而忽視了司法權(quán)是中央事權(quán)，其維護(hù)的是全國(guó)整體的法制統(tǒng)一及相同的裁判尺度。不然同一類型同一法律關(guān)系的案件，在A地是這樣的判法，到B地又成了另外一種判法，這不僅破壞了國(guó)家法制統(tǒng)一，對(duì)于在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的個(gè)體來(lái)說(shuō)，也完全沒(méi)有行為預(yù)期可言，不敢貿(mào)然進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其實(shí)縱觀世界各國(guó)司法體制，法官一般都由國(guó)家進(jìn)行任免，而非地方進(jìn)行選舉，由國(guó)家進(jìn)行任免的法官一般地位較高，能有效防止地方的干擾。然而在我國(guó)這種現(xiàn)狀下，中央司法權(quán)難免受到分化，國(guó)家司法權(quán)的統(tǒng)一受到影響。

三、借鑒：?jiǎn)栴}解決的基礎(chǔ)

在司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃分離這一問(wèn)題上，美國(guó)法院體制是司法管轄改革良好的借鑒。

(一)美國(guó)設(shè)有二元系統(tǒng)法院體系

受美國(guó)政治體制影響，其司法體制也呈現(xiàn)出二元系統(tǒng)特征，即分為聯(lián)邦法院系統(tǒng)和州法院系統(tǒng)。聯(lián)邦法院由美國(guó)國(guó)會(huì)制定的憲法授權(quán)下創(chuàng)立，而州法院由各州憲法授權(quán)下創(chuàng)立，二者是并行的司法系統(tǒng)，聯(lián)邦法院并不是州法院的上級(jí)，他們也不是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，州法院作為各州自己成立的法院，承擔(dān)了大量的訴訟案件，聯(lián)邦法院作為公民的可選擇性選項(xiàng)，可以共同約定由聯(lián)邦法院進(jìn)行管轄。當(dāng)然當(dāng)州法院對(duì)訴訟反應(yīng)遲緩時(shí)，也可以選擇到聯(lián)邦法院進(jìn)行訴訟。聯(lián)邦法院在各地都設(shè)有地區(qū)法院，這類地區(qū)法院的人事、財(cái)務(wù)撥款及物資配備均由聯(lián)邦負(fù)責(zé)，地方并不提供支持，這也有效避免了地方保護(hù)主義的出現(xiàn)，干涉司公正。聯(lián)邦法院和州法院的分工在于，聯(lián)邦法院主管聯(lián)邦案件的審理和聯(lián)邦法律的解釋，各州法院則負(fù)責(zé)本州案件的審理和本州法律的解釋，兩者可謂“井水不犯河水”。并且聯(lián)邦法院還設(shè)有12個(gè)司法上訴巡回區(qū)，在每一個(gè)巡回區(qū)內(nèi)均設(shè)立一個(gè)上訴法院。在這種體制下，上訴法院的法官在其轄區(qū)范圍內(nèi)的大城市巡回開(kāi)庭，主要受理對(duì)該區(qū)內(nèi)地區(qū)法院判決的上訴。⑤

(二)聯(lián)邦與州司法管轄權(quán)部分重合

我國(guó)的法院系統(tǒng)由當(dāng)?shù)貦?quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，美國(guó)州法院系統(tǒng)同樣經(jīng)州憲法授權(quán)并由州議會(huì)產(chǎn)生，但是美國(guó)州法院系統(tǒng)并未出現(xiàn)地方保護(hù)主義及干涉司法獨(dú)立情況的產(chǎn)生，原因在于聯(lián)邦法院與州法院司法管轄權(quán)的部分重合。由上文可以看出，聯(lián)邦法院主管聯(lián)邦案件的審理和聯(lián)邦法律的解釋，各州法院則負(fù)責(zé)本州案件的審理和本州法律的解釋，但是首先，公民可以選擇適用聯(lián)邦法院或州法院；其次，對(duì)于不同州公民進(jìn)行訴訟時(shí)不管選擇哪個(gè)州都可能存在地方保護(hù)主義，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，美國(guó)《聯(lián)邦憲法》規(guī)定了“異州管轄”，即授權(quán)聯(lián)邦法院審理“兩個(gè)或兩個(gè)以上州之間的爭(zhēng)議、一州公民和另一州之間的爭(zhēng)議、不同州的公民之間的爭(zhēng)議”；最后，在州法院進(jìn)行的聯(lián)邦法律案件，聯(lián)邦法院是否有權(quán)對(duì)州法院對(duì)聯(lián)邦法律進(jìn)行審查，答案是肯定的，聯(lián)邦最高法院對(duì)美國(guó)法律是否有效、州法律是否符合聯(lián)邦憲法與法律以及如何解釋聯(lián)邦憲法、法律與條約等問(wèn)題具有最終裁判權(quán)。

四、方案：?jiǎn)栴}的解決

從對(duì)美國(guó)二元法院體制的分析可以看出，其對(duì)于我國(guó)司法區(qū)劃與行政區(qū)劃適當(dāng)劃分有著很好的借鑒意義。筆者結(jié)合目前我國(guó)司法現(xiàn)狀及相關(guān)實(shí)際情況，就如何解決司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離問(wèn)題提出以下建議：

(一)重新規(guī)劃司法轄區(qū)

1.初級(jí)司法區(qū)。將現(xiàn)在的一區(qū)縣一法院改為三至四區(qū)縣一司法區(qū)，設(shè)立時(shí)可以考慮將交通臨近、便利的區(qū)縣設(shè)置為同一司法區(qū)，這樣有利于人們?cè)V訟。法院設(shè)在重點(diǎn)區(qū)縣或位置中心區(qū)縣，不一定同區(qū)縣政府位置一致，有利于防止干涉司法。初級(jí)司法區(qū)同樣設(shè)立排除法庭，選擇位置較為偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同樣有利于人們?cè)V訟而不用穿過(guò)好幾個(gè)縣進(jìn)行訴訟。

2.上訴司法區(qū)。將四至五個(gè)初級(jí)司法區(qū)劃歸至一個(gè)上訴司法區(qū)，設(shè)立時(shí)考慮將交通便利、經(jīng)濟(jì)類型相似的初級(jí)司法區(qū)劃歸至一個(gè)上訴司法區(qū)，也可以根據(jù)情況考慮夸省級(jí)行政區(qū)設(shè)立上訴司法區(qū)，在重新劃分之后因?yàn)椴簧婕暗讲煌》萑素?cái)物的管理拘束，也減少了很多的技術(shù)及行政難度。

3.高級(jí)司法區(qū)。高級(jí)司法區(qū)旨在跨越不同省份，將臨近的幾個(gè)省份劃分為同一高級(jí)司法區(qū)，根據(jù)省份的地理位置、人口數(shù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況劃歸相類似省份，這樣有利于跨越不同行政轄區(qū)，在最大程度上擺脫行政的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)司法公正。

4.中央司法區(qū)。中央司法區(qū)即我國(guó)區(qū)域全境，行使終審權(quán)及司法解釋工作。由于一國(guó)兩制的政體，我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)行使獨(dú)立司法權(quán)，不用劃入中央司法區(qū)，臺(tái)灣問(wèn)題尚待解決，也暫未納入中央司法區(qū)。

根據(jù)重新劃分的司法轄區(qū)，我國(guó)形成了四級(jí)司法轄區(qū)，每一司法轄區(qū)同相應(yīng)行政區(qū)劃不同，但又在原來(lái)行政區(qū)劃上進(jìn)行規(guī)劃，即保留了我國(guó)傳統(tǒng)司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的相近關(guān)系，又在最大程度上實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的獨(dú)立，保證審判公正。

(二)法院的財(cái)政應(yīng)由國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一保障

法院的財(cái)政由國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一保障，在近期先實(shí)現(xiàn)法院省級(jí)以下統(tǒng)管，即省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一撥付全省各級(jí)法院，這樣有利于省級(jí)以下法院擺脫同級(jí)政府財(cái)政制約，并且省級(jí)財(cái)政統(tǒng)管有利于實(shí)現(xiàn)全省工資薪金水平的統(tǒng)一。可能也有人會(huì)說(shuō)不同地區(qū)消費(fèi)水平不同，比如省城和貧困縣的消費(fèi)水平有差距，如果財(cái)政統(tǒng)一的話對(duì)一部分人不公平，其實(shí)這可以根據(jù)各地情況的不同進(jìn)行補(bǔ)貼，但是前提是全省的基本情況是一致的。這樣就斬?cái)嗔说胤奖Ｗo(hù)主義的源頭，為司法獨(dú)立創(chuàng)造了條件。

(三)地方法院法官選任權(quán)由省級(jí)統(tǒng)管

最后需要說(shuō)明的問(wèn)題，也是最核心的問(wèn)題，即人事任免問(wèn)題。法官是公正審判的核心，法官的選任與產(chǎn)生至關(guān)重要，在司法轄區(qū)與行政區(qū)劃相適當(dāng)分離的情況下，根據(jù)我國(guó)司法改革的趨勢(shì)，地方法院法官的額選任權(quán)應(yīng)由省一級(jí)進(jìn)行統(tǒng)管。即成立專門(mén)的法官選任委員會(huì)，委員會(huì)由省院領(lǐng)導(dǎo)、退休法官、知名律師及人大代表組成，省院院長(zhǎng)擔(dān)任選任委員會(huì)主任。委員會(huì)按照選任標(biāo)準(zhǔn)提名中基層法院的侯任法官，經(jīng)省級(jí)組織部門(mén)同意后，由省級(jí)人大根據(jù)該委員會(huì)的提名統(tǒng)一任命該省轄區(qū)內(nèi)的所有法官。根據(jù)我國(guó)目前的社會(huì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)情況，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)法官統(tǒng)管并不現(xiàn)實(shí)，并且我國(guó)大量的人口基數(shù)使得這一想法得到落實(shí)尚需一定時(shí)間，因此在省級(jí)實(shí)現(xiàn)法官選任有一定的可行性，也是關(guān)于法官選任改革的方向。

[注釋]

①<中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定>第三十二條第一款.

②焦洪昌.從法院的地方化到法院設(shè)置的雙軌制[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000，1：45，46.

③秦前紅.司法去地方化的難點(diǎn)[J].檢察風(fēng)云，2013(24)：34.

④鄧娜.我國(guó)建立與行政區(qū)劃相分離的司法管轄制度探索—以美國(guó)法院和我國(guó)海事法院體制為分析視角[J].中共桂林市委黨校學(xué)報(bào)，2014，3，14(1)：45.

⑤黃國(guó)橋.美國(guó)法院體制與我國(guó)法院體制之比較[J].云南財(cái)貿(mào)學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，8，20(4)：93.

[參考文獻(xiàn)]

[1]何帆.法院人財(cái)物統(tǒng)管并非垂直管理[M].北京：中國(guó)法院報(bào)，2013(11).

[2]鄧娜.我國(guó)建立與行政區(qū)劃相分離的司法管轄制度探索—以美國(guó)法院和我國(guó)海事法院體制為分析視角[J].中共桂林市委黨校學(xué)報(bào)，2014(3).

[3]焦洪昌.從法院的地方化到法院設(shè)置的雙軌制[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000(1).

[4]秦前紅.司法去地方化的難點(diǎn)[J].檢察風(fēng)云，2013(2).

中圖分類號(hào)：D926.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)16-0060-02

作者簡(jiǎn)介：王成龍，男，鄭州大學(xué)法學(xué)院，民商法2013級(jí)研究生。