司法管轄與行政區劃適當分離問題研究

王成龍

鄭州大學法學院，河南　鄭州　450001

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司法管轄與行政區劃適當分離問題研究

王成龍

鄭州大學法學院，河南鄭州450001

摘要：我國現行司法管轄體制與行政區劃高度一致導致司法地方化現象嚴重，法院受制于各級地方政府，司法活動容易受到地方因素的限制，影響判決的公正，阻礙國內統一市場的形成。該文致力于研究建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，分析美國現行法院體制，以之為良好的借鑒，提出重新規劃司法轄區、法官選任省級統管等建議。

關鍵詞：司法轄區；行政區劃；司法改革

一、背景：問題的提出

《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》提出：“確保依法獨立公正行使審判權監督權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”①《決定》中提出建立與行政區域適當分離的司法管轄制度作為未來司法改革的方向，意義重大。作為中央事權之一的司法權，雖然在實施過程中是全國各地法院在實現這一司法權，但各地法院并非附屬于當地各級機關。然而在實踐中卻出現司法地方化現象，即法院的人財物受制于地方，難以依法獨立公正行使審判權。主要表現為以下幾點：

(一)法院層級設置與地方高度一致

根據我國中央“一府兩院”的機構設置，地方法院在層級設置中也沿用了同各級政府一一對應的方法，在初期起到了維護社會安定、提高社會管理效率的作用。并且我國《民事訴訟法》關于管轄制度的規定也強化了司法轄區同行政轄區一致的觀念，使得各級法院在行使獨立審判權時受地方政府掣肘。《人民法院組織法》第35條也規定：地方各級人民法院院長由地方各級人民代表大會選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由地方各級人民代表大會常務委員會任免。這均是法院層級設置與地方高度一致的產物，也是同司法權是中央事權這一原則相違背。

(二)法院與地方隸屬關系高度一致

我國作為單一制的社會主義國家，人民代表大會制是政權的組織形式。根據人民代表大會的制度特點，鄉鎮、縣區、地市通過直接選舉或間接選舉的方式組成各級人民代表大會，各級人民代表大會選舉產生各級法院組成人員。各級法院對其人民代表大會負責并接受監督。這就使得上下級法院之間雖名為監督與被監督的關系，但是法院在人事任免、財務收支及物品裝備管理方面受地方政府限制。這種憲政體制設計，強化了法院的地方化，削弱了國家司法的統一性。②

二、原因：問題的分析

《決定》中提出司法管轄與行政區劃適當分離，劍指司法地方化，意旨在于保證法治統一，追求司法公正，重塑司法權威，這樣以來司法權在實施過程中能夠擺脫來自于當地行政區域內諸多消極因素的干擾，克服司法地方化現象。③司法地方化主要有以下幾個特點：

(一)導致司法趨向行政化

司法作為維護人民合法權益、保障人民合法利益的有力盾牌，在實踐中應當起到堅定法治信念的目的。然而司法趨向行政化導致法院在負責司法之外，還承擔了大量的政府社會管理職能。維護社會穩定需要法院支持，社區網格化管理也需要法院出人、出力，當地政府自覺不自覺地將當地司法機關納入自已的管理之下，各級法院也不堪重負，而本身的打擊違法、維護正義的功能卻受到限制。

(二)滋生地方保護主義

司法獨立是司法公正的前提，司法如果不能獨立那么將無公正可言。然而在目前的司法體制下，法院在人、財、物方面均受到地方政府限制，法院和政府之間存在千絲萬縷的聯系，法院系統的領導一般退休前也都會安排到人大工作。并且據筆者所在市某區法院了解的情況，訴訟退費一般都是院長攢夠一定數量后到區主管財務的副區長那里簽字才能生效，有時副區長比較忙的情況下法院院長就在那一直等著，此類現象在其他地區恐怕也相類似。因此在司法并不獨立的情況下，地方政府隨時可能對法院的審判工作進行干預，長此以往，法院的司法公正亦不復存在。④

(三)破壞國家法制統一

在法官由地方選舉的情況下，法官往往認為他們對產生其職位的同級地方負責即可，而忽視了司法權是中央事權，其維護的是全國整體的法制統一及相同的裁判尺度。不然同一類型同一法律關系的案件，在A地是這樣的判法，到B地又成了另外一種判法，這不僅破壞了國家法制統一，對于在社會主義市場經濟體制下的個體來說，也完全沒有行為預期可言，不敢貿然進行經濟活動。其實縱觀世界各國司法體制，法官一般都由國家進行任免，而非地方進行選舉，由國家進行任免的法官一般地位較高，能有效防止地方的干擾。然而在我國這種現狀下，中央司法權難免受到分化，國家司法權的統一受到影響。

三、借鑒：問題解決的基礎

在司法管轄區與行政區劃分離這一問題上，美國法院體制是司法管轄改革良好的借鑒。

(一)美國設有二元系統法院體系

受美國政治體制影響，其司法體制也呈現出二元系統特征，即分為聯邦法院系統和州法院系統。聯邦法院由美國國會制定的憲法授權下創立，而州法院由各州憲法授權下創立，二者是并行的司法系統，聯邦法院并不是州法院的上級，他們也不是監督與被監督的關系，州法院作為各州自己成立的法院，承擔了大量的訴訟案件，聯邦法院作為公民的可選擇性選項，可以共同約定由聯邦法院進行管轄。當然當州法院對訴訟反應遲緩時，也可以選擇到聯邦法院進行訴訟。聯邦法院在各地都設有地區法院，這類地區法院的人事、財務撥款及物資配備均由聯邦負責，地方并不提供支持，這也有效避免了地方保護主義的出現，干涉司公正。聯邦法院和州法院的分工在于，聯邦法院主管聯邦案件的審理和聯邦法律的解釋，各州法院則負責本州案件的審理和本州法律的解釋，兩者可謂“井水不犯河水”。并且聯邦法院還設有12個司法上訴巡回區，在每一個巡回區內均設立一個上訴法院。在這種體制下，上訴法院的法官在其轄區范圍內的大城市巡回開庭，主要受理對該區內地區法院判決的上訴。⑤

(二)聯邦與州司法管轄權部分重合

我國的法院系統由當地權力機關選舉產生，美國州法院系統同樣經州憲法授權并由州議會產生，但是美國州法院系統并未出現地方保護主義及干涉司法獨立情況的產生，原因在于聯邦法院與州法院司法管轄權的部分重合。由上文可以看出，聯邦法院主管聯邦案件的審理和聯邦法律的解釋，各州法院則負責本州案件的審理和本州法律的解釋，但是首先，公民可以選擇適用聯邦法院或州法院；其次，對于不同州公民進行訴訟時不管選擇哪個州都可能存在地方保護主義，針對這個問題，美國《聯邦憲法》規定了“異州管轄”，即授權聯邦法院審理“兩個或兩個以上州之間的爭議、一州公民和另一州之間的爭議、不同州的公民之間的爭議”；最后，在州法院進行的聯邦法律案件，聯邦法院是否有權對州法院對聯邦法律進行審查，答案是肯定的，聯邦最高法院對美國法律是否有效、州法律是否符合聯邦憲法與法律以及如何解釋聯邦憲法、法律與條約等問題具有最終裁判權。

四、方案：問題的解決

從對美國二元法院體制的分析可以看出，其對于我國司法區劃與行政區劃適當劃分有著很好的借鑒意義。筆者結合目前我國司法現狀及相關實際情況，就如何解決司法管轄與行政區劃適當分離問題提出以下建議：

(一)重新規劃司法轄區

1.初級司法區。將現在的一區縣一法院改為三至四區縣一司法區，設立時可以考慮將交通臨近、便利的區縣設置為同一司法區，這樣有利于人們訴訟。法院設在重點區縣或位置中心區縣，不一定同區縣政府位置一致，有利于防止干涉司法。初級司法區同樣設立排除法庭，選擇位置較為偏遠鄉鎮，同樣有利于人們訴訟而不用穿過好幾個縣進行訴訟。

2.上訴司法區。將四至五個初級司法區劃歸至一個上訴司法區，設立時考慮將交通便利、經濟類型相似的初級司法區劃歸至一個上訴司法區，也可以根據情況考慮夸省級行政區設立上訴司法區，在重新劃分之后因為不涉及到不同省份人財物的管理拘束，也減少了很多的技術及行政難度。

3.高級司法區。高級司法區旨在跨越不同省份，將臨近的幾個省份劃分為同一高級司法區，根據省份的地理位置、人口數及經濟發展情況劃歸相類似省份，這樣有利于跨越不同行政轄區，在最大程度上擺脫行政的干預，實現司法公正。

4.中央司法區。中央司法區即我國區域全境，行使終審權及司法解釋工作。由于一國兩制的政體，我國香港、臺灣地區行使獨立司法權，不用劃入中央司法區，臺灣問題尚待解決，也暫未納入中央司法區。

根據重新劃分的司法轄區，我國形成了四級司法轄區，每一司法轄區同相應行政區劃不同，但又在原來行政區劃上進行規劃，即保留了我國傳統司法區劃與行政區劃的相近關系，又在最大程度上實現司法權的獨立，保證審判公正。

(二)法院的財政應由國家進行統一保障

法院的財政由國家進行統一保障，在近期先實現法院省級以下統管，即省級財政統一撥付全省各級法院，這樣有利于省級以下法院擺脫同級政府財政制約，并且省級財政統管有利于實現全省工資薪金水平的統一。可能也有人會說不同地區消費水平不同，比如省城和貧困縣的消費水平有差距，如果財政統一的話對一部分人不公平，其實這可以根據各地情況的不同進行補貼，但是前提是全省的基本情況是一致的。這樣就斬斷了地方保護主義的源頭，為司法獨立創造了條件。

(三)地方法院法官選任權由省級統管

最后需要說明的問題，也是最核心的問題，即人事任免問題。法官是公正審判的核心，法官的選任與產生至關重要，在司法轄區與行政區劃相適當分離的情況下，根據我國司法改革的趨勢，地方法院法官的額選任權應由省一級進行統管。即成立專門的法官選任委員會，委員會由省院領導、退休法官、知名律師及人大代表組成，省院院長擔任選任委員會主任。委員會按照選任標準提名中基層法院的侯任法官，經省級組織部門同意后，由省級人大根據該委員會的提名統一任命該省轄區內的所有法官。根據我國目前的社會發展及經濟情況，在全國范圍內實現法官統管并不現實，并且我國大量的人口基數使得這一想法得到落實尚需一定時間，因此在省級實現法官選任有一定的可行性，也是關于法官選任改革的方向。

[注釋]

①<中共中央關于全面深化改革若干問題的決定>第三十二條第一款.

②焦洪昌.從法院的地方化到法院設置的雙軌制[J].國家行政學院學報，2000，1：45，46.

③秦前紅.司法去地方化的難點[J].檢察風云，2013(24)：34.

④鄧娜.我國建立與行政區劃相分離的司法管轄制度探索—以美國法院和我國海事法院體制為分析視角[J].中共桂林市委黨校學報，2014，3，14(1)：45.

⑤黃國橋.美國法院體制與我國法院體制之比較[J].云南財貿學院學報，2004，8，20(4)：93.

[參考文獻]

[1]何帆.法院人財物統管并非垂直管理[M].北京：中國法院報，2013(11).

[2]鄧娜.我國建立與行政區劃相分離的司法管轄制度探索—以美國法院和我國海事法院體制為分析視角[J].中共桂林市委黨校學報，2014(3).

[3]焦洪昌.從法院的地方化到法院設置的雙軌制[J].國家行政學院學報，2000(1).

[4]秦前紅.司法去地方化的難點[J].檢察風云，2013(2).

中圖分類號：D926.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0060-02

作者簡介：王成龍，男，鄭州大學法學院，民商法2013級研究生。