西方國家養老保障法制產生歷史探析

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1.北京政法職業學院，北京　102628；2.中國人民大學法學院，北京　100872

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西方國家養老保障法制產生歷史探析

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1.北京政法職業學院，北京102628；2.中國人民大學法學院，北京100872

摘要：早期西方國家養老保障制度的產生受特定歷史原因的推動，既有工業化帶來社會變革的關鍵因素，也受各種社會思潮的影響。其中，德國率先進行社會保險立法，是世界上第一個正式建立社會保障制度的國家，實施在個人“自助”繳納保費的前提下，雇主與雇工共同承擔社會保險費用、并由國家職能部門予以強制保障的社會保險制度；與德國政府承擔社會保險監管責任不同，英國政府在20世紀初所建立的由國家承擔的免費養老保險制度的主要特點是普遍性和免費性。兩個國家的社會保障制度具有不同特點，在早期社會保障制度的產生和形成上具有典型意義。

關鍵詞：養老保障制度；動因；實踐

現代社會保障制度以18世紀歐洲工業革命為前提，一方面由于經濟發展，社會物質財富積累，政府為勞動者建立安全保障體系成為可能。另一方面，隨著科技的發展，經濟結構的變化，傳統的濟貧法制度無法解決的社會貧困問題、老年問題愈演愈烈，需要建立與社會發展相適應的保障制度的來解決。在社會保障制度中，養老保障制度占據重要地位，甚至可以說是社會保障體系的核心，因為健全的老年保障制度不僅是保障公民基本生活的需要，同時對增強國家認同感，保障社會穩定，維持公民生活信心都具有積極意義，是現代社會不可缺少的安全閥和減震器。西方國家養老保障的法律制度在以德國1889年通過的《養老、殘廢、死亡保險法》為開端，歷經半個世紀左右，到20世紀30年代，最終得以確立和完善，養老保障法律制度在西方國家確立。

一、西方國家養老保障制度產生的歷史動因

(一)工業化帶來的社會變革

18世紀60年代英國率先展開工業革命，逐漸擴展到法國、美國、德國等主要資本主義國家。隨后，從19世紀70年代開始，以德國為代表的資本主義國家經歷了以電力的發明為標志的第二次“科技革命”。一方面，“工業革命”為養老保障法律制度的建立提供了物質基礎；另一方面，與工業化、城市化相伴隨，傳統的自給自足的小農經濟逐漸退出歷史舞臺，過去農業社會中行之有效的家庭養老形式已難以抵擋工業化時代的生存風險。另外，“工業化”的產物無產階級與工人運動導致了社會不安定，迫使資產階級通過養老制度來維護公民的合理生活預期，維護其統治穩定。養老保障制度最終在社會變革與轉型的背景下建立起來。首先，兩次“工業革命”為養老保障制度奠定了物質基礎。

兩次工業革命促進了生產力的發展，所積累的物質財富，不僅使本國國力得到增強，也成為了養老保障的制度化的物質基礎，國家的財富積累促進了養老保障的制度化。在早期的西方資本主義國家，英、美、德等國在技術革命的推動下，經濟進展非常迅速，工農業產值和國民收入都有了顯著提高。積累的大量國家財富才能保障政府具有足夠的財力負擔養老保險金，這是養老保障法律制度得以確立的物質基礎。

其次，“城市化”為養老保障制度提供了生活條件。

“工業化”的不斷推進，促進了西方主要工業國家“城市化”進程，促使傳統家庭養老模式解構，為社會的養老保障制度提供了生活條件。以英國的城市化進程為例，在1800年以前，城市人口僅占總人口的20%，到了19世紀中葉，城市人口達到52%，19世紀中葉以后人口城市化速度更快。①在城市工業社會的生活中，以工業生產與家庭的分離為代表一切傳統的觀念都發生質的變化，家庭的特殊功能開始外移。子女對父母在經濟上的依賴程度降低，父母在家庭的絕對權威地位被削弱，家庭規模在縮小、分化，核心家庭逐漸代替了多代同堂的聯合家庭，代際關系日益淡薄。②傳統農業社會中通過家庭和教會的“互助型”、“慈善型”來提供養老保障的傳統救濟制度逐漸削弱，養老保障制度從民間轉移到國家和政府。從此，農業社會中那種生產方式分散、落后，生產力水平低下，集聚生產、撫育、贍養為一體的家庭養老模式被分解，取而代之的是工業大生產制度下的集中、專門、完善的養老保障體系。

然后，“市場經濟”為養老保障制度的發展提供了觀念支撐。

“工業化”發展的另外一個產物就是以風險經濟為本質的“市場經濟”。它一方面保障了通過合法風險行為獲得的巨大利益；另一方面也潛伏著隨時可能出現的工傷、失業等巨大風險。就養老保障制度的建立來說，市場風險意味著老年勞動者生活的無保障性和不確定性，給社會留下巨大的安全隱患。在建立養老保障等社會保障制度時，俾斯麥宣稱：“如果我們能使沒有產業的人們滿足于現在他們的地位，任何物質代價都不會太大，這不啻是一種消除革命的投資，而其應付革命的代價卻會是更大。”③同樣，羅斯福也認為：“我們被迫通過政府運用整個民族的積極關心來增進每個人的安全保障。”④“在我們目標當中，我把我國男女老少的安全保障放在第一位。”⑤因此，他力主美國養老保障制度建立。“工業化”造就了市場經濟，市場經濟增強了社會的風險意識，這為養老保障制度的確立提供了觀念支撐。

最后，工人運動為養老保障制度的建立提供了外在動力。

“工業化”在改變整個國民經濟結構的同時，也改變著社會關系的結構，資產階級一方面通過“工業化”獲得利益，另一方面也造就了自己的對立面——無產階級。在市場經濟中，資本家往往通過工人和無產者來轉移經營風險，延長勞動時間，或者解雇員工，這無疑使本來就利益對立的兩大階級的關系更加惡化，到達一定程度，就會引發工人運動，工人階段要求企業和社會對他們的生活和養老給予應有的保障。為了鞏固和發展資本主義政治、經濟，英、美、法、德等主要資本主義國家面對無產階級的覺醒和反抗，不得不采取一定措施通過強化國家鎮壓職能以及對社會政策做出必要的調整，來轉移社會風險，并保證其合理合法地進行。而規范化、法制化的養老保障制度就是其中最重要舉措之一。工人運動和社會主義運動推動了養老保障制度的建立，是養老保障確立的外在動力。

(二)養老保障制度產生的思想根源

思想是制度的先導。在“工業化”的進程中，自由競爭一度是主要的經濟和生活理論，這也反映到社會保障制度上，完全由市場來調節公民的個人生活。但是，由于工業社會中，風險的不斷擴大，尤其是19世紀后期以來市場失靈的屢屢出現，工人罷工和社會主義運動高漲，思想家們開始反思既有的完全競爭理論，出現了德國的新歷史學派、英國的費邊社會主義等，為現代社會養老保障制度的建立提供了思想資源。

1.德國的新歷史學派

19世紀晚期，以解決德國社會中存在的日益尖銳的勞資矛盾為主要目的，以布倫坦、施穆勒諾等人為代表的德國新歷史學派(此學派也被稱為“講壇社會主義”)主張實行勞資合作的社會政策，具體內容為：以緩和階級矛盾為重點，以提高工人的生活待遇為目的，以政府立法和社會政策為手段，最終達到資本主義統治穩固的效果。德國在新歷史學派的影響下，率先實施社會養老保險制度的理論基礎與依據，新歷史學派的政策主張為。在這樣的社會背景下，在1889年，德國推出了《養老、殘疾、死亡保險法》，開啟了西方社會養老保障制度的先河。隨后新歷史學派在美國和其他一些歐洲國家發展起來，于是在西方國家社會養老保障的思想基礎形成。

2.英國的費邊社會主義

費邊社會主義產生于19世紀末20世紀初，資產階級從自由競爭向壟斷過渡、矛盾急速尖銳化的社會背景之下。費邊社會主義的組織基礎則是成立于1884年的費邊社。“費邊社”由以伯納德·蕭伯納、社會理論家悉德尼·韋伯和比阿特麗絲·韋伯夫婦等代表的一批關心社會問題的中產階級知識分子組成。該組織在最初由英國社會主義運動中心以研究和教育宣傳為主要目的成立，名稱取自于費邊在羅馬名中的含義——師法費邊有名的漸進求勝的策略。

費邊社會主義理論在了英國工黨的成立中發揮了作用，對現代養老保障制度的建立與完善有著重要影響。英國政府1908年出臺的《養老金法》，規定了每一位達到退休年齡這均能領取數目相等的養老金的強制性養老保險制度，就是這一理論的直接產物。

二、早期養老保障制度的具體實踐

(一)德國社會保險制度的建立

德國是最早建立社會保險制度的西方國家，這其中有諸多因素，而“工業化”導致的社會矛盾沖突加劇則是社會保障制度建立的根本原因。19世紀80年代，資本主義經濟危機在世界范圍內擴大，工人階級為爭取生存保障而進行的斗爭愈演愈烈。由于馬克思主義思想和社會民主黨運動的影響，德國工人階級的斗爭表現得更加激烈。當時，在德國首相俾斯麥在德皇威廉一世的支持下，采取了“胡蘿卜大捧”的應對政策，一方面通過制定《社會黨鎮壓法》抑制革命運動的發展；另一方面則是采取軟化的政策，促使當德國的議會通過了一系列社會保障的法律，如1883年的《疾病保險法》、1884年的《工傷保險法》和1889年的《養老、殘廢、死亡保險法》，由此首次建立起比較完備的社會保險體系。因此，德國的社會保險制度，其發端之初，實質上是為了防止工人階級反抗的政治工具。⑥當然，社會保險制度的產生，也表現了統治者對社會安定的追求和增進無產階級福利的愿望。

1881年初，德國皇帝宣布實行社會改革，社會問題的受害者采取保護性措施。對于老年保障問題，其實早在1871年普法戰爭后，德國政府就曾經頒布了“陸海軍人養老金及遺屬救濟法”。該法案一提出就引起了社會民主黨人的反對，1889年初社會民主黨人向國會提交了老年和殘疾人社會保障法案修改提案，其主要內容包括將領取養老金的年齡范圍從71歲降低到60歲，將養老保險繳費資格從30年降低為20年；將補貼標準從50馬克提高到90馬克；降低獲得殘疾津貼的條件；對收入高于3000馬克以上者征收累進稅，作為老年和殘疾社會保險的基金來源。

2.德國社會保險制度的特征

德國的社會保障制度以社會保險為核心，由于沒有經驗借鑒，其獨自發展出了一套自己的社會保險體系，具體來說，主要有如下特征：

第一，社會保險法制原則。

在1883至1889年的德國，《工傷保險法》、《疾病保險法》、《養老、殘廢、死亡保險法》等一系列法案相繼通過，由此當工人發生了患病、年老、殘廢、生育、死亡情況時，國家負有保障工人及家庭的基本生活的基本義務這一原則得到確立。換而言之，國家把解決工人在風險發生時產生的各種困難當作自己的法定責任，這使得社會保險與商業保險和施舍型的社會救助相區別，這無疑是社會的進步，也體現出了社會保障制度的核心精神。

第二，強制性原則與共同責任原則相結合。

社會保險制度的強制性原則體現在：共同責任原則指雇主、雇員與政府共同分擔相應的責任。其中，政府的主要責任是履行監督義務，而雇主責任與雇員責任則表現為對社會保險費用的共同承擔。企業獨自承擔工傷保險費，雇主和與雇員共同承擔醫療保險、養老保險的費用，監管職能則由政府承擔。通過強制性原則和共同責任原則，既保障了社會保險的強制執行，又減輕了政府的財政壓力，緩和了勞資矛盾，為經濟發展提供了良好的社會條件。

第三，“自助”原則為前提。

孔子復禮的目的是為了社會安定，為規范社會尋求路徑，即使孔子對禮的強調在當時并未得到足夠的重視。但在后來的歷史實踐卻將孔子禮內容一一實踐，并在這種實踐中證明了禮之可能性與有用性。誠然，孔子禮的作用在封建社會中更多體現在于維護和鞏固了貴族階級的統治地位，但謀求社會有序運行乃至揭示社會結構基本法則方面的意義亦是相當明確的。孔子欲謀求社會的有序運行，則必須借助禮這一推動道德主體境界、倫理整體的發展的工具和紐帶。所以，孔子禮的實踐，不僅包含主體的道德實踐范疇，還包括道德實踐主體的境界，這是從整體上而言。

在德國的社會保險體系下，雇主、雇員按各自的收入比例共同繳納保險金，在收支不平衡的情況下，政府將根據實際需要給予適當的資助。而被保險人想要依法領取到各種社會保障津貼就必須先履行完自己繳費義務。也即，社會保障只有在工人先繳納一定費用，“自己幫助自己”的前提下，他才能得到社會保障。同時，社會保障體現了“權利和義務對等”的特點，因為給付標準同勞動者的收入和交納社會保險稅費相關聯，這也是“自助”原則的進一步延伸。

(二)英國免費養老金制度的建立

19世紀末以前，英國養老主要是依靠個人自助、家庭保障和社會救助的形式解決。政府對老年人生活的保障主要是在家庭保障缺失的情況下介入的救濟。實際上，現代社會保障制度的雛形，正是以1601年英國頒布的《濟貧法》開啟的，該法力圖使傳統宗教式的社會慈善過渡到社會救濟，雖然其實施未達到預期效果，但是這部法律畢竟將濟貧事業視作政府責任，是近代社會保障制度的源頭。在接下來的幾個世紀里，英國議會又陸續通過了《吉爾伯特法》《濟貧法》修正案(《新濟貧法》)等法律，但現代意義上社會保障制度的建立，則以1908年頒布的《養老金法》為標志。

1.1908年免費《養老金法》

1908年英國頒布的《養老金法》主要的特點就是免費性和普遍性，該法案規定了收益群體的資格條件：

(1)年滿70歲；

(2)作為英國公民至少已達20年，并居住在英國的土地上；

(3)依該法令標準計算，年收入不超過31英鎊10先令。⑦

這說明，只要是居住在英國20周年以上并年滿70周歲的英國公民，在收入較低的情況下就可以領取養老金，這確立了英國養老保險普遍覆蓋和免費領取的兩大原則。《養老金法》是20世紀初英國頒布和實施的第一部重要的社會改革法令，由政府出面，通過國家養老金防止因年老而造成的貧困，開辟了不同于德國共同責任的全新保障模式，它不再像濟貧法制度那樣在貧困成為事實的情況下實施消極的救濟，而是一種通過國家提供養老金防止因老年而造成貧困的積極的預防性的措施，是英國現代社會保障制度的開端。這種免費的養老金制度注定不會實施太久，但是免費養老金制度卻為老年貧民提供了有效的社會保障。

2.英國免費養老保障制度的特點

(1)緩解了老年人口的貧困問題。英國的免費養老保險制度于1909年正式實施，在一定程度上緩解了老年貧困的問題，領取國家養老金的人數也不斷上升，從1909年的46萬上升到了1914年的78萬。⑧

(2)加重了政府財政負擔。免費養老金的所有支出都由政府承擔，給政府帶來沉重的負擔。據統計，1914年政府用于養老金方面的支出達到970多萬英鎊，1919年為1800萬英鎊，1922年為2530萬英鎊，1927年就高達2700萬英鎊。⑨

(3)老年貧困仍未得到根本上的解決。養老金領取的資格審查十分嚴格，這就導致了許多養老金申請者在種種限制下難以領取全額養老金。盡管英國政府做出了努力，為了使更多的老年人能夠領到養老金，改善生活水平，擴大了養老金制度的適用范圍，提高了養老金津貼，但根據社會調查專家鮑利和霍格的估算，1923年英國領取最高標準養老金的每對夫婦每周得到的養老金，距離能夠充分購買基本生活必需品所需資金仍然相差2先令2便士。⑩在這種社會環境中，面

對不斷高漲的提高養老金補助的公眾呼聲和高額的養老金支出，英國政府不得不尋求對免費養老保險制度的改革途徑。

三、小結

西方社會保障法律制度的確立，是與西方社會工業化進程帶來的社會變革分不開的。兩次“工業革命”為養老保障制度奠定了物質基礎，與“工業化”相伴而生的“城市化”為現代養老保障制度提供了生活條件，“工業化”的另外一個產物“市場經濟”的風險理念則為養老保險制度的發展提供了觀念支撐。當然，不能忽視的是，工人運動為養老保障制度的建立提供了外在動力，而且現代社會保障制度一開始就是為解決勞資矛盾而確立的。經濟和社會變革為社會保障制度奠定了基礎，德國的新歷史學派的國家責任主義、英國的費邊社會主義的平等理論，以及英、美等國的福利經濟學理論則為現代社會保障制度的建立提供了思想資源。在這樣的社會背景下，主要西方國家紛紛建立起以社會保險為核心的養老保障制度。

[注釋]

①史探徑.社會保障立法的起源和發展[J].外國法譯評，1999(2).

②郭崇德.社會保障學概論[M].北京：北京大學出版社，1992：25.

③漢斯·摩根索.國家間政治：尋求權力與和平的斗爭[M].北京：中國人民公安大學出版杜，1990：361-362.

④富蘭克林·德·羅斯福.羅斯福選集[M].北京：商務印書館，1982：58.

⑤同上，第69頁.

⑥鄭功成.社會保障學[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2010.

⑦丁建定，楊鳳娟.英國社會保障制度的發展[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2004：31.

⑧武瓊.英國養老制度變遷中政府責任定位研究[D].河北大學博士論文，2011：45.

⑨David Black.Pension Scheme and Pension Fund in the United Kingdom，Oxford，1995，pp9，轉引自武瓊.英國養老制度變遷中政府責任定位研究[D].河北大學博士論文，2011：45.

⑩武瓊.英國養老制度變遷中政府責任定位研究[D].河北大學博士論文，2011：46.

中圖分類號：DF529

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0068-04

作者簡介：賀葸葸(1983-)，女，漢族，江蘇徐州人，法學博士，北京政法職業學院，教師，研究方向：法律史；路磊(1981-)，男，漢族，山東泰安人，法學博士，中國人民大學法學院，教師，研究方向：法律史。