司法與行政關系的法理解讀——基于應然層面或法律層面的分析

李娟，楊建華（太原理工大學政法學院，太原　030024）

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司法與行政關系的法理解讀——基于應然層面或法律層面的分析

李娟，楊建華
（太原理工大學政法學院，太原030024）

〔摘要〕伴隨著我國經濟社會的不斷發展，司法與行政之間的關系面臨著“行政權力過于凸顯”和“司法公信力下降”這兩大現實困境。司法與行政之間實然層面的“失衡”狀態，要求必須在我國的政治體制下對司法與行政之間應然層面或者法律層面的邏輯關系進行解讀，唯此才能理順司法與行政間復雜的但卻是合乎我國政治邏輯和社會邏輯的關系。新形勢下，基于司法與行政關系的改革發展，我們應把握司法“去行政化”的有限性，明確司法獨立與我國政治體制之間的依存關系，正確處理行政、司法與黨的領導的關系。

〔關鍵詞〕司法與行政；應然層面；法律層面；司法改革

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，由此，社會各界便掀起了關于司法改革的討論與研究。其中，司法與行政之間的關系探討無疑是引人矚目的話題之一。新中國成立至今，司法與行政之間關系的演變與發展較為曲折，當前仍面臨著新的現實困境?；诖耍覀儜摿⒆悻F行法律和我國的政治生態環境，對司法與行政間邏輯關系作一學理意義上的分析與探討，為實踐中正確處理司法與行政關系提供有益借鑒。

一、司法與行政關系的演變歷程與現實困境

從歷史發展的角度來看，在我國特有的政治生態環境下，司法與行政關系的發展與變革具有一定的歷史依賴性和現實觀照性。

（一）司法與行政關系的演變歷程

新中國成立至今，伴隨著我國政治體制和經濟體制改革，司法與行政的關系大致經歷了以下三個階段：一是從1949年到1956年，司法與行政高度合一，各級人民法院與人民檢察署皆為同級人民政府的重要組成部分，司法機關與人民政府之間為行政隸屬關系〔1〕152-157。二是從1956年開始，“五四憲法”下新型司法體制的改革開啟了司法與行政之間有限度分立的歷史，各級人民法院與各級人民政府都要向同級人民代表大會負責并報告工作，人民檢察院則實行垂直領導體制〔1〕159。不過，伴隨著高度集中的政治經濟體制的強化以及法律虛無主義思潮的蔓延〔1〕179，這種分立趨勢逐漸被打斷，進而演化成司法權力基本上讓渡于行政權力的“無序”狀態。三是從1978年至今，伴隨著“八二憲法”的出臺及其四次修訂，以及隨后的人民法院和人民檢察院的改革綱要的頒布與實施，至少在憲法層面抑或在理論層面，司法與行政逐漸形成并行之勢。具體表現為：人民法院、人民檢察院在組織機構方面獲得整體的獨立地位，兩者向人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作；公安機關的運作模式也日趨規范，“偵查中心主義”模式得到一定程度的糾正；司法行政機關的職能日漸清晰化，其對人民法院、人民檢察院的人事管理職能逐漸被剝離，凸顯出了司法一定程度上的“去行政化”趨勢〔2〕。綜上，司法與行政間關系的改革經歷了從高度合一到有限分立再到有限度的并行分立的歷史過程，“權力分立和制衡”這一現代意義上的政治法律思想也一直貫穿其中，在很大程度上推動了我國民主政治的發展和法治文明的進步。

（二）司法與行政關系面臨的現實困境

新中國成立至今，盡管我們秉承了“權力分立和制衡”這一現代意義上的政治法律思想，實現了司法與行政的有限分離和制衡，但是伴隨著我國經濟社會的發展，司法與行政之間的關系又面臨新的現實困境：

1.行政權力日漸凸顯。伴隨著生產力的發展和社會分工的日益細密，日益分化的社會各階層人員在同一地域和不同地域間的流動性日趨頻繁，這勢必強化了行政機關在諸如就業、社會保障、治安、戶籍等方面的社會管理權力，同時，在我國的政治環境下，市場經濟的深入發展還凸顯著行政機關在監督、執法等方面的經濟管理權力，基于此，行政機關的權力日漸凸顯，而且在我國當代法律制度和規則意識尚未完善的特殊政治生態下，“國家對社會經濟發展的控制方式的法律性因素比較薄弱”〔1〕196，以至于這種權力存在著“超越”司法而“獨占鰲頭”的危險。

2.司法公信力受到質疑。伴隨著利益階層的分化、文化觀念的多元化以及民眾權利意識的增強，由此帶來的便是社會矛盾的日漸凸顯甚至激化，所以，“許多正常的社會里原本應該由群體內部自行解決的矛盾和糾紛因無人處理都被推給了國家，而在法治的背景下這些矛盾和沖突直接或間接地交給了法院，造成訴訟量急速膨脹”〔3〕。但是，在行政權力過分凸顯的體制環境下，司法活動的產出效果并不足以滿足社會個體或組織尤其是在權力、身份和地位上處于弱勢地位的個體的司法需求，而且，個別司法機關甚至會出現偏袒強勢群體的不良現象〔4〕，鑒于此，司法公信力不高，造成了“司法受制于行政”的法律文化假象。

隨著行政權力的日漸凸顯及司法公信力受到質疑，司法與行政之間的關系再次陷入了失衡狀態，而且這種失衡狀態又因權力腐敗現象的加劇而日趨惡化，進而有可能引發一系列的社會公正危機。

二、司法與行政間的邏輯關系

司法與行政“失衡”狀態的加劇引發了學術界和實務界對“司法與行政關系改革”這一話題的探討。司法“去行政化”的呼聲也越來越高〔5〕。筆者認為，面臨司法與行政之間實然層面的“失衡”狀態，必須要在我國的政治生態環境下對司法與行政之間應然層面或者法律層面的邏輯關系作一詳細解讀，唯有如此，才能徹底理順司法與行政間復雜但卻合乎我國政治邏輯和社會邏輯的關系，為規范兩者關系提供理論指導。以司法系統為參照物，司法與行政之間應然層面或者法律層面的邏輯關系主要包括兩個層面的關系：一是外部視角下，司法系統與行政系統之間的邏輯關系；二是內部視角下，在司法系統內部，司法業務與行政業務之間的邏輯關系。

（一）外部視角下的司法與行政間的邏輯關系

外部視角下的司法與行政間的邏輯關系主要分為兩大類：政治邏輯關系和法律邏輯關系。

1.政治邏輯關系。政治邏輯關系主要表現為以下四個方面：第一，司法權力與行政權力對黨性和人民性意識形態的依歸。列寧指出，“國家是階級矛盾不可調和的產物”，“公共權力在每一個國家都存在，構成這種權力的，不僅有武裝的人，而且還有物質的附屬物，如監獄和各種強制機關”，“常備軍和警察是國家政權的主要強力工具”〔6〕。列寧的政治國家理論賦予了包括司法機關、行政機關在內的一切國家機關所具有的階級性?；诖耍谖覈?，司法機關和行政機關都是中國共產黨領導下的人民民主專政政權的重要組成部分，既要服從中國共產黨的領導，又要為鞏固人民民主專政的國家政權而服務。兩者共同的意識形態基礎就是人民性和黨性。這種意識形態依歸，是司法與行政之間最根本的、帶有階級性的政治邏輯關系。第二，司法權力與行政權力憲法地位的平等性。我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權力來源于人民，而人民代表大會則是代表人民行使權力的最高權力機關。根據《憲法》規定，人民法院、人民檢察院這兩個司法機關與行政機關是在人民代表大會這一權力機關產生下的平行機關，兩者在憲法地位上是完全平等的，兩者都對它們所產生的權力機關（人民代表大會及其常務委員會）負責并匯報工作。第三，司法權力與行政權力運行的分立。憲法地位的平等性使得司法系統（主要指人民法院與人民檢察院）和行政系統在權力運行方面都有著各自獨立的權力約束領域、職權、組織、運行原則。對于司法系統而言，它承擔的是國家的審判和檢察職能，以事實為依據和以法律為準繩是它組織和運行的主要準則，它對社會主體的政治約束力是隱性的，即通過公正、公開、公平的司法過程和效果間接地履行國家對公民社會產生的社會管理約束力。對于行政系統而言，“履行政府職能是政府一切活動的邏輯與現實起點”〔7〕，它對社會主體的約束力是顯性的，它所從事的一切活動都必須直接地彰顯國家對公民社會產生的社會管理與服務的約束力。第四，司法權力與行政權力之間的制衡關系。權力之間的制衡關系雖并非權力設置的根本目的，但卻是保證權力正當使用的重要工具，司法權力和行政權力的設置也是如此。司法與行政之間的政治邏輯關系同樣暗含著權力之間制衡性特質，集中體現在司法權力與行政權力的組織機構設置和權力分配方面。就司法系統而言，有兩個機構較為特殊：一是公安機關，它既是司法機關，又是行政機關；二是司法行政機關，從職權上看，它的設立無疑是對享有獨立審判權和檢察權的人民法院與人民檢察院這兩大司法機關的行政制約。對于行政系統而言，司法權力對其最為直接的制約主要是人民法院對行政訴訟案件的裁判權和人民檢察院反貪污賄賂的偵查起訴權。與此同時，憲法還賦予了人民法院和人民檢察院獨立的審判權與檢察權，不受任何團體、個人和組織（包括行政機關）的干預。

2.法律邏輯關系。司法與行政間的法律邏輯關系是兩者政治邏輯關系在法律框架下的延伸和體現，主要表現在以下三個方面：第一，從機構組織上看，司法與行政都是國家正式法律制度的執行機構，從法律規范的角度來看，兩者依照法定職權和程序，從事著執行法律、適用法律的活動。司法機關承擔的是“司法職能”，行政機關承擔的是“執法職能”。在代表國家正式制度的法律這一規則框架下，兩者之間達成了共識與默契，共同追求法律執行和適用目標的實現。第二，從法理學角度來看，司法與行政分別承擔的是“司法”職能與“執法”職能，這兩大職能在運行原則、運行程序和評價效果等方面存在著很大程度的差異，主要表現為：一是司法的被動性與行政的主動性差異。司法運行的主要意圖在于運用法律規則處理、修補已經被損害的法律關系，實現法律權利、義務和責任的“重新”分配，維護社會公正，所以，僅此就表明了司法運行本身就帶有很強的被動性和事后救濟性。行政運行的主要意圖則是，依靠其職能機關運用法律規則和行政權力積極主動地管理社會各項事務，具體表現為：不僅“國家權力機關制定的法律和其他規范性法律文件主要是通過國家行政機關的日常職務活動來貫徹執行的”〔8〕，而且有權力的行政機關還可以依據憲法法律和法定職權制定諸如行政法規、部門規章和政府規章等規范性法律文件，為自身的行政管理活動奠定法律基礎，而這些恰恰彰顯了行政執法的主動性。二是司法的“專門”性與行政“委托—代理”特質下的靈活性差異。司法是運用法律規則處理、修補已被損害的法律關系的“專門”活動，它不僅需要專門的機構來組織實施，而且還要依靠接受過法律專業教育和培訓的、具有法律專業素養和專業技能、法律職業倫理以及法律邏輯思維的人來具體地承擔該項活動。相對于司法活動的“專門性”，我國行政活動展現出了較強的“委托—代理”特質，具體而言，就是“中央政府在宏觀層面提出大政方略，但把具體的細化責任、權力交給了中間政府（省市縣），把貫徹實施的靈活性放在了基層政府手中”〔9〕，因此，行政活動堅持的是靈活性和原則性的統一，而且，對于始終面臨著地區間、城鄉間政治經濟發展不平衡困境的我國而言，靈活性尤為重要。三是司法的“公正”偏好與行政的“效率”偏好差異。從法理學角度來看，司法的被動性、專業性和行政的主動性、靈活性差異在很大程度上決定了司法和行政價值偏好的差異性。司法活動尤其是審判活動，其最終的目的就是，以事實為依據、以法律為準繩，通過持中裁判，對其修補和處理的法律關系所涉及的利益進行正當性分配，進而維護社會公正，所以，司法保障是公民權利救濟的最后一道防線，“公正”是司法活動最終極的價值目標。在行政活動過程中，行政機關不僅在權力上占居優勢地位，而且還具備法理學意義上的主動性與靈活性，這些都意味著甚至影響著其價值目標上的“效率”偏好。第三，從法律效力的角度看，司法和行政各自依法產生的行為結果對彼此皆有法律意義上的約束力。司法之于行政，一方面，具體行政行為的可訴性特質就直接體現出了司法對行政機關作出的具體行政行為所產生的合法性監督效力，同時，依據《行政訴訟法》第53、64條之規定，人民法院也可以依公民、法人或其他組織的申請，對行政訴訟中涉及的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件進行合法性審查；另一方面，法院在審判過程中，不僅可以依據法律直接認可未被撤銷的行政行為內容的合法有效，而且還“將行政行為作為證據并賦予了較高的證明效力”〔10〕。行政之于司法，一方面，根據《立法法》和《行政訴訟法》的規定，行政機關依職權制定的規范性文件對人民法院審判行政案件具有“參照”效力；另一方面，如前所述，行政機關作出的合法具體行政行為在司法活動中具有當然的證據效力。司法和行政各自依法產生的行為結果對彼此皆有法律意義上的約束力，這也體現了司法與行政之間法律邏輯關系上的制衡性。

（二）內部視角下的司法與行政間的邏輯關系

外部視角下，司法系統與行政系統存在著政治邏輯關系和法律邏輯關系，總體而言，司法與行政之間是政治或者法律意義上的平等、并行關系。但在內部視角下即司法系統內部，司法與行政之間的邏輯關系凸顯出了與外部視角下明顯差異的一面。主要體現在以下三個方面：

1.司法與行政的嚴格分離。在司法系統內部，司法業務與行政業務之間應該是嚴格分離的關系。這是司法被動性、專門性、“公正”價值偏好這些特性最為直接的要求或者體現。一方面，司法業務即為實現司法職能而擔當的專業性工作，其過程表現為運用法律規則處理和解決法律糾紛，進而維護社會公正，所以，這一業務的“專業性”較強，這就意味著司法業務擔當者必須要具備法律職業人應有的基本法律知識、法律職業道德以及法律職業思維，而這些職業特質必須要經過專業的法律專業教育和法律職業培訓與考核才能夠實現。另一方面，司法系統內部的行政業務主要指的是人事管理、后勤工作、財務管理等方面的行政性質的工作，這種工作與外部視角下“行政機關”的職能截然不同，原因有二：一是它附屬于司法系統，并內化于司法系統內部，非政治意義上的國家權力機關；二是它最終是為司法業務的有序進行和司法功能的實現而服務的，且它對行政業務人員是否具備法律專業知識和法律素養并無特別要求?；诖?，在司法系統內部，司法業務與行政業務之間是有嚴格差別的，司法業務具有較強的專業性、法律性和實用性；行政業務具有一般意義上的后勤管理事務功能，并為司法業務的有序進行服務。所以，對應然層面而言，在司法系統內部，必須要實現司法與行政的嚴格分離，不得有越俎代庖的現象。進一步講，這也意味著司法業務人員和行政業務人員在考核、升遷、培訓等各個方面都應該嚴格分離。

2.司法優位原則。司法與行政的嚴格分離，并不意味著兩者之間如外部邏輯關系那樣可以并行與平等，反之，在司法系統內部則是實行嚴格的司法優位原則。這是因為，司法業務本身承載著司法機構所擁有的司法權力，而司法權力又是國家政治權力的體現，所以司法業務過程體現著司法的職能、司法權力的運行以及司法所要實現的公正價值的體現。因此，在司法系統內部，司法業務是最為核心和關鍵的內容，其直接影響著司法職能和司法價值的實現。基于此，司法業務必須在司法系統內部的各項業務中居于絕對的主導地位，這也是內部視角下司法與行政邏輯關系的核心。由此可見，在司法系統內部，司法業務與行政業務不僅要分離，而且行政業務必須要服從并服務于司法業務，司法業務不得受到行政業務的干預，唯此才能確保司法運行過程在司法系統內部的獨立性，最終實現國家司法權力的正常運作和司法職能的正當性。

3.司法對黨性和人民性的依歸。需要指出的是，司法優位是以司法業務居于絕對主導地位為核心的，但這并不意味著司法業務的絕對獨立和不可控。其一，司法業務居于絕對主導地位，僅僅是針對司法系統內部而言；其二，司法業務居于絕對主導地位，并不代表著整個司法系統都要處于絕對獨立和主導地位。在我國的政治生態環境下，司法運行過程或者司法業務本身還必須要實現對黨性和人民性的依歸。這包括兩個層面的含義：一是司法業務和司法整體工作必須要服從中國共產黨的政治、思想和組織領導，業務獨立與政治、思想、組織上的服從并不沖突，在任何國家，法律與政治須臾不可分離，司法與執政黨存在著政治上的關聯性，而且司法也是政治權力運行的重要環節；二是司法業務和司法整體工作必須要立足于人民民主專政的國家性質，恪守全心全意為人民服務的社會主義核心價值觀，實現法律效果和社會效果的辯證統一，因為在我國，黨性是“升華了或集中了”〔11〕的階級性，其與人民性是統一的，司法業務服從黨性的同時，也要遵循人民性。司法業務乃至整個司法工作對黨性和人民性的依歸，這也是司法系統內部司法權力制衡思想的體現。

三、當代司法與行政關系改革之啟示

從應然層面抑或法律層面來看，在我國現行政治體制下，司法與行政客觀上存在著外部視角和內部視角下的邏輯關系。這一邏輯關系具有很強的歷史和現實的依賴性。在這一理論視角下，反觀我國當下司法與行政關系的改革，給予了我們許多啟示。

（一）司法“去行政化”的有限性

目前，雖然司法與行政關系面臨著與以往不同的現實困境如行政權力的日漸凸顯與司法公信力的下降，但是，這種困境并非意味著司法要完全“去行政化”。原因在于：從外部視角下司法與行政的政治和法律邏輯關系來看，司法與行政分別代表著政治國家行使司法權力和政治權力，兩者在憲法地位上是平等關系，所以，在政治和法律框架下，兩者必定面臨權力的相互合作與制衡，那么，讓司法完全脫離行政權力的制約或者合作，無論是在政治層面還是法律層面，皆不可能。從內部視角下司法與行政的邏輯關系來看，即便行政業務帶有后勤管理的意味，但是讓司法業務完全脫離行政業務也存在著現實的不可能，一方面，為了實現司法職能和司法價值，司法業務需要行政業務的輔助，這是分工合作的表現；另一方面，行政業務所涉及的人事管理、財務管理等都彰顯著司法權力運行過程管理的規范化和有序化，這為司法業務的正常運行保駕護航，所以在司法系統內部，司法也不可能完全“去行政化”。

面對司法與行政之間關系的現實困境，我們必須要在尊重司法與行政之間內部和外部的邏輯關系的前提下，尋找規范兩者之間關系的出路。第一，以司法與行政之間政治邏輯和法律邏輯關系為理論導向，實現司法與行政之間法律意義上的平行關系抑或平等關系的回歸。第二，以內部視角下的司法與行政關系為理論導向，實現司法業務與行政業務的分離。

（二）明確司法獨立與我國政治體制之間的依存關系

提高司法公信力，避免行政權力過于凸顯，要求必須完善司法獨立制度，不僅要強化人民法院、人民檢察院獨立的司法權力，而且還要保證檢察官和法官的職業獨立。無論是從權力制衡的角度，還是從司法持中裁判的地位觀察，司法獨立都是必要的。筆者認為，司法獨立制度的建立必須要依附于我國的政治體制。這是因為，“法律實際是，也應該是根據政體來制定的，當然不能叫政體來適應法律”，“法律作為政治權力意志和政治權利的規范化，與政治相比盡管具有從屬的地位，但它一經創制，就成為政治活動的依歸”〔12〕。基于此，政治國家法律機構的設置必須要依歸于本國的政體，與本國的政體相適應，因而我國司法機構的職權設置也必須要依附于我國的政治體制。此外，按照權力制衡理念，司法獨立并非絕對的，而是相對的，因為絕對的權力必然導致腐敗，行政權力如此，司法權力也是如此。

（三）正確處理行政、司法與黨的領導的關系

黨政分開是我國政治體制改革的前提與指導思想。但在司法與行政關系所面臨的現實困境中，“行政權力過于凸顯”的一個重要原因恰恰在于個別地方政府黨政混為一談的亂象，而這種亂象又造成了司法機關政治地位的下降，權力失衡與腐敗現象隨之而來?；诖?，在實現司法與行政關系規范化的過程中，還必須兼顧兩者與黨的領導的關系：一是繼續堅持黨政分開的治黨與治國理念，避免凸顯的行政權力對司法權力的影響。二是黨政分開，并不意味著執政黨對行政和司法領導的弱化，反之，必須要強化執政黨的政治、思想與組織領導。三是要正確處理司法獨立與黨的領導之間的關系，中國共產黨在中國特色社會主義各項事業中的領導地位具有高度的政治合法性和歷史合法性，在堅持黨要管黨、黨自身活動要服從黨內紀律和國家法紀的前提下，司法獨立既要依附于我國的政治體制，也要服從執政黨的政治、思想和組織領導。

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責任編輯李雯

〔作者簡介〕李娟（1984-），女，山東聊城人，太原理工大學政法學院法學系講師，法學博士，研究方向為法社會學。楊建華（1972-），女，山西長治人，太原理工大學政法學院副院長，副教授，法學博士，研究方向為行政法與行政訴訟法。

〔基金項目〕太原理工大學校級基金項目（青年）（2014QN043）。

〔收稿日期〕2016-01-園7

〔中圖分類號〕D63

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0081-05