基于政府責任的職業教育校企合作研究

□冉紅瓊　萬　衛　張穎江

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基于政府責任的職業教育校企合作研究

□冉紅瓊萬衛張穎江

摘要：校企合作是發展職業教育的必然選擇，是提升職業教育辦學質量的必要路徑。當前我國職教校企合作存在層次淺、不穩定、動力不足等諸多問題，究其原因，政府未能落實其責任是關鍵原因之一。因此，政府責任的落實是深化職業教育校企合作的保證，對職教校企合作起著協調管理、平臺保障、監督評價作用。針對政府在落實責任中存在的權力不明、責任不清、缺乏監督等問題，應從明確權力、厘清責任、完善監督機制著手改進，從而實現以政府為基點促進校企深度合作。

關鍵詞：政府；責任；職業教育；校企合作

校企合作、工學結合的人才培養模式是決定職業教育改革方向和發展的根本舉措，是提高職業教育質量，形成中國職業教育特色的關鍵。盡管我國職業教育校企合作模式在實踐中取得了重大進展，但仍然存在著很多亟待解決的問題和困難。其中問題主要體現在三個層面：首先，職業學校層面上，職業學校仍在千方百計尋找與企業的合作途徑與方法，存在著合作層次淺、合作企業少、合作關系不穩定、合作機制不健全等問題；其次，企業層面上，企業缺乏合作興趣，社會責任意識不強，合作流于表面形式，合作動力不足；最后，政府層面上，對職業校企合作建設缺乏科學認識，主導不足，管理體制不完善，缺乏行之有效的法規制度。深化職教校企合作需要合作各方通力合作，要實現合作主體間跨部門、跨領域合作，必須要發揮好政府的主導作用，履行好政府的職責，加強頂層設計，健全各項法規，改革管理體制，保障校企合作的順利開展。

一、落實政府責任是深化職業教育校企合作的保證

《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中指出：“深化體制機制改革，統籌發揮好政府和市場的作用，加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作”，“發揮好政府保基本、促公平作用，著力營造制度環境、制定發展規劃、改善基本辦學條件、加強規范管理和監督指導等”。“強化省級人民政府統籌和部門協調配合，加強行業部門對本部門、本行業職業教育的指導。”政府責任，從權利與義務的法律邏輯特征出發，可界定為“政府依法履行的法律義務”，在職業教育校企合作范疇中，實際上是指政府如何處理與企業、學校的關系，發揮其應有的作用[1]。

（一）國外政府履職保障校企合作的表現

從國際上看，落實政府責任是深化職教校企合作的通用做法。德國職業教育的成功得益于政府的權威性、強制性，使合作更加穩定，政府通過立法、設立基金參與合作，從而平衡校企關系。英國政府主要是通過投入參與校企合作，將資金撥給“繼續教育經費理事會”按照行業標準和地區對全國職業學校進行統一分配。德國《職業教育法》具體規定了培訓企業的義務、培訓者的資格及培訓的程序以及聯邦政府各相關主管部門的權利。而各州頒布的《學校法》則明確了學校的行為[2]。美國政府在職教校企合作中主要通過立法來確定職教地位，設立專門的職教預算，設置強有力的監管機構，并形成完整的監督評價體系。美國政府于1962年便制定了《職業教育法》，明確提出職業教育要加強校企合作，后又頒布和修訂了《卡爾.D.珀金斯法案》。日本政府通過立法保障職業教育的經費、確定企業的主體地位、保障學員的就業等來支持保障校企合作的順利開展。

由于政治、經濟、文化等因素的差異，各個國家的政府在履職中的做法雖不盡相同，但總體上來看，政府在校企合作中落實責任的主要做法有以下幾種：

1．行政立法，職業教育發達的國家政府重視通過立法的形式來保障職業教育的質量。通常職業教育校企合作相關法律包括學校法、職業教育法、經濟法、行業法、稅法等。法律通過明確各合作方的權利和義務，使校企合作能夠有法可依、有序進行。

2．管理協調，政府不僅通過政策、法規對校企合作進行監控，同時還設置專門機構管理校企合作，如英國成立了“行業技能委員會”（Sector Skills Councils，SSCs），建立起圍繞雇主要求的技能體系來深化校企合作[3]。同時政府還重視協調各方的利益，如澳大利亞成立國家培訓局理事會、各種行業培訓指導與協調組織，加強政府與行業間的協調。

3．撥款資助，西方政府重視對教育等公共資源的投入與扶持，通過財政預算等形式，大力支持職業教育校企合作。如德國政府聯邦法律對職業教育的辦學條件、經費來源等作了明文規定，明確規定校企合作中各主體的權力與義務[4]。

（二）我國政府落實責任、深化校企合作的實踐

從國內來看，我國政府經過探索，在深化校企合作中也取得了一些成就。

1．中央政府開始出臺具有一定操作性的法規制度，促進校企合作的地方性法規也開始建立。如2007年6月教育部、財政部下發了《中等職業學校學生實習管理辦法》（教職成[2007]4號），此條例分別規定了實習單位、學校、學生、教育行政部門在學生實習過程中的職責和義務，有利于規范管理中等職業學校開展學生實習工作，保護實習學生的合法權益[5]；《寧波市職業教育校企合作促進條例》以地方立法的形式保護和促進職業院校的校企合作[6]。

2．職教校企合作的管理體制取得了一些突破，開始建立由中央到地方的教育聯席會議制度，并成立全國行業職業教育指導委員會，建立職業教育與產業帶的對話協作機制。《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發[2002]16號）提出要在國務院領導下，建立職業教育工作部際聯系會議制度，研究解決職業教育工作中的重大問題[7]。為統籌協調職業教育工作，及時有效地研究、協調解決職業教育工作中有關問題，督促、檢查、指導職業教育工作，由教育部、財政部、人事部、勞動保障部等7個部門和單位組成的中央職業教育聯席會議制度于2004年6月成立，到2007年，每個省區市都建立了職業教育聯席會議制度。作為改革職業教育發展推進機制的一個重大舉措，聯席會議制度對促進職業教育與產業、職業學校與企業方面起著重要作用，同時有效地緩解了政府部門間管理職責交叉重疊的問題[8]。

3．各級政府加大對職業教育的投入，加強實訓基地建設。政府通過稅收傾斜、政策支持、資金投入等方式來鼓勵企業行業組織參加校企合作，加大對職業教育的投入力度。同時不斷加強職業教育基礎能力建設，推進職業院校實訓基地建設計劃。到2009年，中央財政共投資建設了1720個實訓基地，僅2009年中央財政就安排職業教育實訓基地建設專項資金5億元。

無論從國際層面還是國內層面，都可以看出政府履職在促進職業教育校企合作發揮著重要作用，主要從是組織、協調、支持、保障、監督、評價等方面發揮自身功能。政府能否落實責任是職業教育校企合作能否順利開展的基礎和保證，政府落實責任的程度對于職業教育校企合作的持續健康發展起著重要的作用。

二、政府責任的內涵

政府責任是行政管理學中的一個概念，不同學者對其具體定義不同。美國行政管理學者斯塔林（Grover Starling）認為：“政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、有效率地實現公眾的需求和利益。”[9]劉軍寧認為政府責任就是政府所需承擔的法律責任，憲法和法律的作用之一就是為政府的行為設定好各種責任和義務[10]。張成福把政府責任定義為社會回應力、政府的義務和法律責任的整體概念[11]。本文中的政府責任是從廣義的角度界定的，把其視為政府出于法律、法規的規定和社會的要求做出的行為[12]，將政府責任界定為 “政府依法應當履行的法律義務”，主要是指政府在職業教育校企合作中所承擔的責任和義務以及所起的作用。政府通過履行其責任，保證相關職教校企合作法律的有效實施，發揮其保障作用，協調合作各方的利益分歧，從而來促進職業教育校企合作的有序進行，其對于校企合作的價值主要有：

（一）能夠保證相關法律的有效實施

法律是由國家制定和認可的、以權力和義務為主要內容的、由國家以期強制力保證實施的一種社會行為規范，它是一種行動指南或準則，是政府管理社會公共事務的主要方式。縱觀世界各國，職業教育校企合作的快速發展都離不開政府的立法保障。政府作為職業教育校企合作立法的主體之一，主要是通過頒布一系列政策、法規、條例、決議和命令規章制度，包括職業教育校企合作的辦學制度、投入制度、校企合作人才培養制度、校企合作質量評價制度等。履行政府責任對于職業教育校企合作相關法律的實施起著重要的作用，政府自身的權威性能更好地確保相關法律的執行和實施。如政府將參與職業教育校企合作納入企業的法定社會責任之一，并制定相應法規，頒布相應條文，這遠比職業學校單方面尋找合作對象有效得多。同時在法律政策執行上，政府通過行政有段，出面管理干預，能夠給職業教育校企合作提供穩定、有效的政策支持，會促進校企合作更加制度化、規范化。

（二）能夠更好地發揮政府的保障作用

政府主要是通過統籌規劃、管理監督、信息服務、財政支持等方式來保障職業教育校企合作的順利進行。履行政府責任，按照相應法律法規將職業教育校企合作納入經濟和社會發展規劃中，統籌協調校企合作與經濟社會發展等的關系，實現“校”與“企”的協調發展。政府監督管理校企合作運作情況，對合作企業資質進行鑒定，對合作學校進行監督，對合作經費進行監督，對合作質量進行評價，確保合作規范、合法、有效。政府可以建立有效的校企合作信息服務平臺，發布行業、企業的最新信息，提供全面、權威的信息，構建和完善職業教育的招生、學生資助、師資建設、教材發展、實訓基地、就業安置、科學研究、評估服務、學術社團、傳播與宣傳、評獎活動等各種職業服務體系建設。同時，通過提供財政資助，為校企合作提供資金支持，確保校企合作能順利開展。因此，政府責任的履行能夠更好地為職業教育校企合作保駕護航。

（三）能夠更好地處理政府、學校和企業的關系

盡管職業教育校企合作在各級政府的大力支持下取得了一些成績，但仍存在校企合作層次不深、企業認識不夠、管理體制不健全、制度法規不健全等問題，“學校熱、企業冷”的局面仍未得到改變。要解決這些問題，作為校企合作中起主導作用的政府，必須積極參與并發揮其職能，協調合作主體間的利益紛爭。政府應大力宣傳校企合作的重要性，加強輿論引導使企業認識到自身的教育功能，認識到除追求經濟效益，還要履行社會責任，提升自身責任感，積極主動的參與校企合作。政府通過頒布促進校企合作的政策法規，給予企業政策和稅收等優惠，通過激勵和獎懲機制，從正負兩個方向來激勵企業積極投身職業教育校企合作。同時規范管理機制，建設校企合作主體間的溝通對話交流平臺，使職業學校和企業間實現無阻溝通，雙方職能實現對接，保障校企合作順利開展。政府作為校企合作中 “校”和“企”的中間媒介，可以充當雙方的介紹人、潤滑劑等，更好地處理好其與學校和企業間的關系。

三、政府在職業教育校企合作中責任缺失的表現

當前校企合作盡管取得了一些成績，但仍存在著“職業學校一頭熱，企業一頭冷”的不協調局面。造成校企合作存在問題的原因多樣，但政府責任的缺失是其主要原因之一。政府在職業教育校企合作中落實其自身責任時存在的問題主要有以下幾個方面：

（一）權力不明

盡管近年來政府開始重視職業教育，但“重文輕技”現象仍存在，政府對校企合作的認識不足，對其重要性和必要性認識不充分，自身的主導意識缺乏，對校企合作缺乏路徑建設經驗，相關校企合作的法律和政策制度不健全。法律制度層面，涉及到校企合作的法律主要有 《教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》、《勞動法》[13]，但有關職業教育校企合作的專門法律尚未頒布，且大多是政策性文件，號召性強，無強制力，表述簡單、籠統，涵蓋的內容不完整，可操作性不強。首先，法律制度層面未明確規定各級政府部門在校企合作中的權力，未明確表明政府的職責和分工，權力不明。政府部門未能處理好政府主導與市場調節、企業參與、學校自主三者間的關系，未明確市場與政府各自的分管區間，沒厘清企業、學校、政府各自的職責范圍。其次，政府頒布的各項政策法規缺乏溝通激勵機制和保障措施，缺乏行之有效的制度，尤其是對于企業行業組織缺乏約束和懲罰機制。最后，政府部門責任邊界不清，服務內涵偏小，權力規劃不明確，這些都造成政府服務不到位。

（二）責任不清

對職業教育校企合作的科學管理機制尚未完善，參與校企合作管理的各級政府職責分工不明確，管理權限不清，存在多頭管理的混亂現象。我國目前沒有設立從上至下的校企合作管理部門，各級管理機構間缺乏溝通，導致矛盾重重：中央政府和地方政府層級管理上存在傳達不準確的問題，并導致了一系列政策、法規的制定缺乏科學性和針對性；同級政府不同的管理部門間存在著不配合或配合程度不高的問題，導致校企合作的管理缺乏統一一致性；同一單位間各不同職權部門間存在著協調性差、權責重疊的問題，導致校企合作管理中各部門間職能“缺位”、“錯位”。由于目前我國沒有設立權威統一的校企合作管理部門，各級政府和同級政府存在外部和內部的配合不當，使得校企合作管理錯亂，致使出現“管理部門多，審批程序長”和“有問題不知道找誰”的局面并存。政出多門，分管部門多，每個部門都有自己的操作制度，部門眾多但缺乏溝通與協調，導致出現問題卻不知找誰解決的尷尬局面。各級政府部門間權責不清晰，責任不清，協同性缺乏，職能“錯位”，導致校企合作過程中多頭管理與溝通不暢并存。

（三）缺乏監督

在校企合作過程中，對于合作過程和主體行為的監督評價極為重要。作為合作主導的政府應該承擔起監督評價職責，但較之國外行業組織等參與的多方監督評價機制，我國政府未能引進多方評價監督機制，評價主體單一，社會化評價監督機制不健全，行業參與度極為不夠。政府在促成職業學校和企業間合作后，便不再關注合作過程、合作效果，未能履行其自身在校企合作運行過程的調適、運行機制的健全、運行結果的監督評價的職責。政府很少深層次介入校企合作過程，去了解合作主體的需求，造成評價監督中客觀性、科學性受到影響。對于參與合作的企業資質缺乏明確規定和認定，企業參與資格與人才培養的關聯性不夠，校企合作的教育規范和標準不夠成熟。此外，參與評價監督的政府各部門協同不夠，科學的運行機制尚未建立，宏觀管理體制框架尚未形成，缺乏有效的校企合作評價體系。盡管在實踐中政府取得了一些好的經驗，如設立企業突出貢獻獎，設立以企業命名的獎助學金制度，給予參與企業優先招聘畢業生的權利等，但是科學完備的評價監督激勵機制的缺失仍是造成校企合作開展不順的重要原因。

四、以落實政府責任為基點推進職業教育校企合作

政府職責能否落實、落實程度如何對職業教育校企合作能否順利開展至關重要。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出要建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制，制定促進校企合作辦學法規，推進校企合作制度化。盡管我們一直提倡要建立多元化教育辦學主體的格局，但當前我國的職業教育主要的辦學主體仍然是政府。僅就中等職業教育而言，2013年全國中等職業教育層次的學校（包括中等職業學校、普通中等專業學校、成人中等專業學校、職業高中）共18760所，其中公辦的為13796所，占74%，民辦的為4964所，占26%[14]。而我國的人口多、底子薄的基本國情決定了僅靠政府包辦教育是行不通的，職業教育校企合作也是一樣的，必須要吸引企業等組織的參與。在政府的主導下，必須堅持多條腿走路、多主體辦學的方針，在依靠政府資助辦學的同時還需充分調動企業的積極性，鼓勵企業、行業等社會力量投身職業教育，舉辦校企合作，形成政府主導、企業行業積極發揮作用、社會力量踴躍參與的多主體辦學格局。

事物的發展是內外因共同作用的結果，內因是根本原因，外因是事物發展的外部條件。職業教育校企合作的健康發展，既依賴于良好的外部條件，更需要自身作用的發揮。要促進校企合作，既要發揮政府的主導作用，又要發揮學校自身的自主性，政府積極開展宏觀調控的前提下，還需尊重學校的辦學自主權，不能過多干預學校內部事物，適當放權，激發學校自身的積極性和創造性，為學校發揮自主權創造必要的條件。政府通過輿論宣傳、政策、經費投入、激勵監督機制等為職業教育校企合作提供良好的外部環境和氛圍，而校企合作具體實踐還需要充分發揮職業學校的自主性，開展具有不同學校特色的校企合作模式。要在落實政府責任的基礎上推進校企合作進程，政府必須從以下幾個方面努力：

（一）明確權力

政府管理權限過大，會導致校企合作的行政束縛太多；權限過小，則會導致校企合作流于形式，落不到實處。所以政府手中的權力是相對的，統得過死或放任自由都是不可行的，不能事無巨細、統抓統管，應當從控制者轉變為服務者，通過法律手段、經濟手段、行政手段對校企合作進行間接控制。落實政府責任、推進職業教育校企合作，首先要明確自身的權力限度和責任范圍，在履職過程中必須首先明確哪些方面由政府統籌管理，哪些由市場調節。政府的責任主要在于為校企合作提供一個秩序化的環境，必須要避免政府的過度干預，在發揮政府主導作用的前提下充分保障市場規律對于校企合作的調節作用，處理好政府主導與市場調節、政府主導與企業參與、政府主導與學校自主之間的關系。校企合作的職教模式涉及到企業和學校兩個主體，因此它既是準公共事業，又具有產業屬性[15]。應該堅持“抓大放小”的原則，在校企合作發展的方向、政策和措施、財政投入等一些大的方面發揮自身的宏觀調控與管理作用，而在校企合作的具體形式、辦學模式、教學內容、辦學規模等具體事宜上則應由市場調節為主，主要是給予校企合作政策支持、宣傳引導、監督評價、財政支持等。在充分發揮宏觀引導和統籌協調作用的前提下，還要遵循市場規律、按市場規律辦事，尊重合作各方的主觀能動性，調動校企雙方的積極性和創造性。

（二）厘清責任

較之德國職教法明確指出主管機構的名稱，我國目前沒有一個專門的機構來管理職教校企合作，且未形成一個科學的管理機制，參與校企合作管理的政府各部門職責分工不明確，管理權限不清，存在多頭管理的混亂現象。要推進職教校企合作進程，政府必須要改革管理模式，完善管理機構體系，明確政府各管理部門的職能范圍，明確職責劃分，并將其作為各部門政績考核的一項重要指標。各級政府應建立校企合作聯席會議制度，制定具體的工作規劃，并定期開展活動，包括會議、交流項目等，積極推進校企合作。鑒于政府管理中存在的職能“缺位”、“越位”、“錯位”等“責任不清”的問題，應明確各部門各自管理的權限范圍，實行“歸口管理”，同時加強各部門間的協作。效仿德國設立專門的職業教育委員會來促進職業學校與企業、跨企業教育機構的合作，明確規定企業的主體地位[16]。建立政府主導的校企合作教育管理機構，完善校企管理體系。參與職業教育校企合作的政府部門主要包括教育部門與社會和勞動保障部門，但各自分工不太明晰，多頭管理引發各種矛盾，導致教育資源的浪費。因此，政府應當劃清教育部門與社會和勞動保障部門的管轄范圍，厘清各自的職能，明確分工協作，做到該管的有人管，有人管的管的好。

（三）建立監督機制

校企合作的監督，是保證產學結合人才培養成效的重要環節。我國職教校企合作未能形成多元主體參與的社會化評價監督機制，評價主體單一，影響了監督評價過程的科學性和客觀性，使得監督評價過程未能發揮其應有的作用和價值。因此，應由教育行政部門牽頭，各相關方面共同參與，建立校企合作監督機制。一要建立監督體系，包括監督內容、監督評價標準等。二要成立監督機構，確定監督機構成員、完善監督方式。三要實施監督過程，主要是監督校企合作各主體權利與義務的履行情況，給予未能履職機構懲罰等。四要反思過程中存在的問題，評估校企合作成效，并找出解決措施。監督機制應納入教育行政部門、企業行業組織、職業學校、職校學生及家長、第三方組織，組成專門的監督評價機構，對參與校企合作的職業學校、企業進行公開公正的評價，評價的內容主要包括兩個方面：一是考核參與校企合作的職業學校和企業的資質，進行資質認定，只有合格的企業和學校方能參與校企合作；二是對職業學校、企業參與校企合作的過程進行監督，對最終的合作成效進行考核，將雙方參與程度及合作成效作為經費資助、評優評獎的參考依據。整個監督評價機制應通過政府適當宏觀調控下的市場運作為主的方式來進行。履行政府監督職能可以保證校企雙方較為順利地沿著既定目標、方式開展合作，保證雙方應有的權利和義務。

政府在校企合作中需要承擔協調管理、平臺保障、監督評價等責任。通過與職業學校對話、與企業對話，交換合作雙方的意見和想法，協調合作各方的利益，實現雙方坦誠合作。通過建立合作委員會，吸引合作各方的參與，促進校企合作進程，利用企業的先進設備和實訓條件，為學校提供實踐技能訓練支持[17]。同時加強對校企合作的指導，把握大的方向，通過資金、政策法規等的支持，保障合作順利開展。另外要充當校企合作過程的監督者和評價者，監督合作過程，評價合作成果、檢驗校企合作成效。保證合作雙方沿著既定的合作目標、內容、方式等運行，督促雙方在合作過程中認真履行自身的職責和義務。基于當前存在的責任不清、權力不明、缺乏監督的問題，政府需要從明確自身權力、厘清責任、建立監督機制等方面著手來深化校企合作。

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責任編輯秦紅梅

作者簡介：冉紅瓊（1989－），女，四川達州人，湖北工業大學職業技術師范學院碩士研究生，研究方向為比較職業教育、職業教育管理；萬衛（1979－），男，湖南衡陽人，湖北工業大學職業技術師范學院講師，博士，研究方向為職業教育；張穎江（1959－），男，北京人，湖北工業大學教授，博士生導師，研究方向為職業教育管理。

基金項目：湖北工業大學博士科研啟動基金項目“政府責任視角下職業教育校企合作問題研究”（編號：BSQD13070），主持人：萬衛。

中圖分類號：G717

文獻標識碼：A

文章編號：1001－7518（2016）02-0084-06