新形勢下完善我國轉移支付制度路徑探析

崔晶玲　劉慧

摘要：轉移支付制度是各級政府對市場失效的宏觀調控，其立足于地方公共產品的基礎之上，是平衡各級政府間財力的重要手段。文章立足于轉移支付制度的理論依據，以臨汾地區轉移支付現狀為縮影，反映目前我國轉移支付制度的現狀，通過借鑒國外先進的轉移支付制度，提出完善我國轉移支付制度的政策建議。

關鍵詞：轉移支付；現狀；政策建議

財政轉移支付制度是現代財政制度的重要內容，2014年12月27日，國務院印發了《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號，以下簡稱《意見》），《意見》對我國現行的轉移支付制度中存在的比較緊迫且大家認識比較一致的問題進行了頂層設計，轉移支付目前存在的一些問題亟需關注。

一、財政轉移支付的基本概念

財政轉移支付，作為一種建立在地方公共產品理論基礎之上財政配套制度，是財政資金在政府間進行再分配的行為。由于公共產品在運行過程中單純的依靠市場會不可避免的產生不能有效地提供公共產品等市場失效，在各級政府之間形成縱向和橫向等不同形式的不平衡，因此，通過“市場失效-公共產品-地方公共產品-政府間收支劃分-轉移支付”這一思路產生的轉移支付制度便成為調節各級政府間財政的重要手段。其實質是在各級政府間支出和收入劃分基礎上，為實現各轄區公共服務水平的均等化，對財政收支的人為地再次分配，是各級政府對市場失效的有形調控。

財政轉移支付分為一般性轉移支付和專項轉移支付。其中專項轉移支付又分為配套撥款和非配套撥款兩類，一般性轉移支付是指中央政府對有財力缺口的地方政府的補助，主要解決基本公共服務均等化問題，地方政府可依法統籌使用。專項轉移支付是中央政府對地方政府承擔的委托事務、共同事務等給予的具有指定用途的資金補助。轉移支付的形式不同，其產生的經濟效益也有所不同，由于一般性轉移支付，地方政府可以將補助金視為自主財務支配，按照其偏好提供公共產品或勞務，因此它在增加公共財貨消費的同時對私人財貨供求也產生影響。而專項補助資金由于地方政府必須按指定用途使用，因此其用于非公共產品的供給會較一般補助少，其增加額會相對較小，但是，它在實現上級政府特定政策意圖上，卻效果較優。

二、我國轉移支付的現狀及存在的問題

我國自設立分稅制以來，經過20多年的發展，基本上建立了符合社會主義市場經濟體制要求的財政轉移支付制度，有利的促進了地區間基本公共服務的均等化，在增強地方財力，保障重點支出，促進社會和諧等方面發揮了重大作用。2014年12月27日成文，2015年2月2日正式發布的《意見》中，對我國現行的轉移支付制度中存在的問題，諸如：中央與地方權責劃分不清、轉移支付結構不合理、專項轉移支付過多的介入競爭性領域、轉移支付的預算管理問題等比較緊迫且大家認識比較一致的方面進行了頂層設計，但與發達國家較為成熟的財政轉移支付制度相比，還存在欠缺之處。

（一）轉移性支付規模不斷擴大，專項轉移支付涉及范圍廣且民生等領域占比較大

以近幾年山西臨汾為例，轉移性收入持續增長，一般性轉移支付占主體地位，這與《意見》及新《預算法》的精神是相吻合的。但是細分析發現，專項轉移收入幾乎涵蓋了所有的領域，設置“小而散”，尤其是民生領域，專項轉移收入占比較大且逐年增長，一部分可以使用一般性轉移支付方式對地方進行補助的在很多情況下也使用了專項轉移支付的形式。而一方面專項轉移支付名目多，管理難度大，部分項目涉及多個部門，如農村危舊土坯房改造資金，上級涉及到民政、移民扶貧、建設等多個部門下達項目資金，多頭管理；另一方面，大部分專項轉移支付要求地方財政配套，如臨汾轄內某縣，每年需配套資金700～800萬元以上，遇到大的項目，就上千萬元，落實配套資金壓力逐漸增大。

（二）稅收返還計算方法不利于轉移支付平衡功能的實現

作為一般轉移支付手段的稅收返還其在計算方法方面存在不合理之處，稅收返還額的確定是以承認各地區政府既得利益為特征的，有利于調動高財政收入地區的積極性，但是卻容易導致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應。

（三）轉移支付形式單一，以縱向轉移為主

目前我國轉移支付形式以縱向轉移為主，臨汾地區從2012年-2014年轄區沒有發生橫向轉移支付，以轄內大寧縣為例，2014年，轉移支付資金66279萬元，其中省級補助61799萬元，地市級補助4480萬元，全部為縱向轉移支付。從全國范圍看，我國歷年的轉移支付也是以縱向為主，基本上全部是中央對各地區的縱向轉移支付，而以先富帶動后富的橫向轉移支付形式鮮有發生。

三、完善我國轉移支付制度的政策建議

一個成熟的轉移支付制度其最根本的立足點是與本國的具體國情相適應、以徹底的分稅制為基礎，嚴格清楚的明確各級政府的事權與財權且具有規范化、公式化、法制化的特征。

（一）簡政放權，優化轉移支付結構

在當前形勢下，我們應當“新舊交替、以小吃大”，對現行的轉移支付結構進行逐步優化，首先應當借稅制改革，逐步規范現行的稅收返還制度，合理劃分政府間稅收，以確保中央政府有足夠的財力安排對地方的轉移支付；其次按照著力優化、確保重點、規范管理的思路，建立規范的專項轉移結構，重點是探索使用規范化的公式進行分配的模式。再次完善省級以下縱向財政轉移支付制度，形成縱向和橫向財政轉移支付交錯并存的轉移支付體系。

（二）發揮制衡機制，建立有效地轉移支付體系

要借鑒國際上先進的轉移支付制度，如澳大利亞，有聯邦國庫部和聯邦撥款委員會兩個轉移支付機構，前者主要負責確定每個年度轉移支付的總量和規模，制定分配方案；后者主要負責對前者的分配方案提出建設性建議，制定有利于財政均等化的技術性方案。轉移支付分為一般性撥款和專項撥款。借鑒澳大利亞經驗，建議在中央政府層面設立一個專門的轉移支付委員會，集中專家學者和各地區的轉移支付相關負責人員組成一個專業化的隊伍，集中研究轉移支付業務，通過研究各地區情況和差異，分析通過調研取得的數據，提出針對不同地區具體情況的適用差異性分配模型等，此外，集中對轉移支付制度改革的內容進行可行性研討，并提出相關建議。

（三）調整轉移支付制度的外部環境，完善相關配套改革

轉移支付制度改革成功與否很大程度上取決于其外部運行環境，因此應適應市場經濟的要求，轉變政府職能，建立公共性財政框架。將政府間交叉的事權徹底分開；通過推進地方稅改革，完善地方稅結構，合理劃分政府的財權；此外還應做好各種研究數據和調研資料的搜集整理工作，設立和豐富地方資料庫，為完善目前的轉移支付制度提供信息素材。

參考文獻：

[1]張志超.現代財政性原理[M].南開大學出版社，2003.

[2]楊丹芳.財政支出經濟分析[M].上海三聯書店，2001.

[3]馬志強.公共支出管理[M].南開大學出版社，2004.

（作者單位：中國人民銀行臨汾市中心支行）