“十三五”時期對瓊粵開展旅游城鎮化建設的思考

張揚

摘 要：中央“十三五”規劃把新型城鎮化建設提到了新的高度，新型城鎮化建設，既是新一輪經濟發展的重要引擎，也是社會主義核心價值觀的重要體現。海南加強與廣東在旅游城鎮化方面的合作，既是落實國際旅游島建設戰略地位的重大舉措，也是海南加快轉變經濟發展方式的重要突破口，關系到完善國家區域協調發展的大局。

關鍵詞：旅游城鎮化；瓊粵；思考

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提到“推進以人為核心的新型城鎮化”，把新型城鎮化建設提到了新的高度，新型城鎮化建設，既是新一輪經濟發展的重要引擎，也是社會主義核心價值觀的重要體現。由于未來的城鎮競爭不是簡單的個體競爭，而是城鎮群、城鎮圈和城鎮帶之間的競爭，因此旅游城鎮必須根據與區域中心城市的關系進行整合經營，各歸其位，調整自身的發展定位，尤其是產業定位，找到自己在城鎮群落中的恰當位置。

一、以旅游為依托新型城鎮化發展路徑

在學術界，對于“城鎮化”和“城市化”的爭議一直存在，很多學者認為它們都源自英語的同一個詞“urbanization”，含義是一樣的，但也有相當一部分學者認為城鎮化比城市化更為貼切，更符合中國的實際國情。最早提出“旅游城鎮化”-“tourism urbanization”概念的是 Mullins（1991），他認為“旅游城鎮化”是一種建立在享樂的銷售與消費基礎上的新的城鎮化模式Mullins 的旅游城市化觀點在國內外研究旅游城市和城市旅游的文獻中常被引用。在美國一些大都市區域發展中，存在著嚴重依賴旅游業的現象。旅游城鎮化是指旅游區非城市人口向城市轉移和聚集，城鎮數量不斷增加，規模不斷擴大，現代化水平不斷提高，城市在人們的旅游活動中的作用逐漸增大的現象。旅游城鎮化是旅游作為推動城鎮化的一種動力，引導人口向城鎮集中的過程；從消費的角度看，旅游城鎮化是指為滿足人們由傳統的日用型消費向現代享樂型消費轉移，提升城市功能的過程。

隨著經濟的發展以第三產業為主的新興產業在經濟社會中的比重和地位逐步提高，成為推動經濟發展的新引擎。旅游業是當今世界發展最為迅速的產業之一，依托當地得天獨厚的旅游資源。推動人口集聚和配套服務業發展不僅能夠有效地實現人口集聚，帶動城鎮化進程，同時較之于工業驅動的城鎮化對生態環境的影響相對較小，是推動城鎮化的有效途徑。世界上有很多以旅游業為主導產業而聞名于世的城市，拉斯維加斯、摩洛哥、埃及等等。與此同時，越來越多的城市、鄉鎮都在不斷挖掘自身的旅游業資源，使其成為帶動經濟增長的新的增長極。旅游驅動的新型城鎮近年來發展迅速，旅游城鎮是指在周圍環境和條件都不同于該地的區域內，由于擁有著某種或某些豐富而特殊的自然資源，但由于歷史條件的限制，一直未被人類發現和利用而長期處于落后狀態。隨著人類逐漸發現，在政府相關政策支持下，通過對該地區自然資源進行合理、科學地開發利用，形成較大吸引力和擴散力的推進型產業，進而形成的區域性的特色城鎮。新型城鎮化，其支柱型產業經濟即旅游經濟，旅游資源是推動城鎮化發展根本動力，最終而成為國家或世界著名的旅游城鎮或旅游勝地。由于新型型城鎮的特殊性，這種旅游經濟只能在城鎮區域內成為主流經濟或者說支柱經濟，這種旅游經濟導致旅游產業成為當地的支柱產業或者重要產業。

二、加快新型城鎮化進程是瓊粵發展面臨的重要任務

新中國成立以來，我國的城鎮化發展速度呈現先慢后快的特征。1949年，我國的城鎮化率僅為10.6%，1978年增長到17.9%，近30年只提高7.3個百分點，發展速度比較緩慢。改革開放后，城鎮化步入正常發展軌道。特別是1995年之后，我國進入城鎮化快速發展期，城鎮化率從1995年的29.0%增長到2005年的43.0%，年均增長1.4個百分點，2009年達到46.59%，2012年已經達到了52.57%，比2011年提高了1.3個百分比，增加了2103萬城鎮常住人口。城鎮化是以農業為主的傳統社會向以工業和服務業為主的現代社會發展的必由之路，是社會經濟結構變化中最主要的物理特征和社會形態向高層發展的客觀表現形式。提高城鎮化水平，加快城鎮化進程，這是全面建設小康社會的重要途徑，也是實現中國夢的具體體現。城鎮作為先進生產力發展的重要載體和先進文化的集聚地，對經濟社會的發展，越來越明顯地起著主導作用和決定性的影響。旅游城鎮也不例外，特別是通過旅游扶貧發展起來的旅游城鎮面臨著持續發展和系統競爭力的提升。旅游引導的新型城鎮化和其他城鎮化不一樣。區別之前的工業化引導的城鎮化，旅游引導的新型城鎮化是一種消費產業帶動即內需型產業帶動的城鎮化。

廣東省城鎮化水平穩步提高，中心城市發展日趨成熟，區域發展格局不斷優化。“十二五”期間，廣東全省城鎮面貌得到較大改善，節約集約用地水平逐步提高，基礎設施逐步配套，城鎮服務功能逐步完善，輻射帶動能力顯著增強，大量農村人口轉變就業渠道并向城鎮聚集，帶來旺盛的城鎮建設投資和消費需求，工業化與城鎮化形成良性互動。廣東已逐步形成珠江三角洲地區率先發展、東西兩翼穩步發展、粵北地區加快發展的區域格局，以及大中小城市與小城鎮協調發展的城鎮體系。省內區域發展不平衡的問題比較突出，城鎮化進程的區域差異明顯。不同區域的城鎮公共服務水平存在明顯差異，繼續穩居全國前列。珠江三角洲地區優化發展，粵東西北地區加快發展，全省區域協調進一步加強；城鎮化空間格局全面優化，形成以城鎮群為發展主體、城鎮各具特色、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系。

根據中央的精神要求并結合實際，海南省委省政府已將推進城鎮化作為海南省今后相當長時期內的重點工作之一。海南省住房和城鄉建設廳統計顯示，海南城鎮化水平由1988年建省時的16.99%上升到2011年的50.5%，23年提高了33.51%，年均增速1.45%，這一增速低于同期國家城鎮化率。如按戶籍人口計算，海南城鎮化水平為38.12%，若再扣除農墾因素，海南實際城市化水平僅為32%。旅游是中國城鎮化建設中，最重要的動力之一。旅游強大的動力價值及區域綜合發展協調能力，決定了其將在這一進程中，尤其是在城市化進程中扮演重要角色。建省辦經濟特區以來，特別是海南國際旅游島上升為國家戰略后，海南的旅游業取得了巨大成就。海南旅游機制體制創新始終走在全國前列，有力地促進和保障了海南旅游業和其他相關產業快速健康發展。城市是旅游產業的載體，是游客的聚散地，也是旅游的目的地。把海南建設成為國內外知名的旅游勝地，不僅要建好景區，而且要建好各個城市。風景美麗，城市漂亮，才是真正的旅游勝地。目前，海南各個城市建設與景區建設不協調，城市發展與旅游發展要求也不相適應。突出表現在：城市基礎設施建設比較滯后，城市功能不配套，城市環境有待改善，城市經濟活力不強，島民素質有待進一步提高等等。這些嚴重阻礙著旅游產業發展和旅游增長方式轉型。推進城鎮化，加快城市發展，成為旅游可持續發展的迫切要求。在海南國際旅游島建設背景下，旅游發展助推新型城鎮化建設，新型城鎮化建設給旅游發展提供了新的空間，旅游發展可與新型城鎮化建設需要緊密結合。以世界眼光謀劃未來，以本土優勢彰顯特色。旅游業導向下的泛旅游產業聚合的區域經濟與城鎮化綜合開發，形成了城鎮向田園城市發展的方向，形成了新型的、更加完善的城鎮化體系。與國內外旅游城鎮化的研究相比，海南省旅游城鎮化的理論體系尚處于構建之中，研究領域較分散，研究內容不夠豐富，尚未凝練成明確的研究領域和方向。在未來的旅游城鎮化研究中，在實踐案例的基礎上構建旅游城鎮化的理論體系研究尤為重要，并且需要探索城市在旅游城鎮化過程中更為行之有效的政策措施，建設和完善以旅游引導的新型城鎮體系。

三、加強瓊粵旅游城鎮化合作的對策建議

中央一直以來高度重視城鎮化工作，黨的十八大明確提出要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化道路，推進生態文明建設，構建科學合理的城鎮化格局。國家“十二五”規劃綱要明確提出要優化城鎮化布局和形態，不斷提升城鎮化的質量和水平，使城鎮化工作成為我國現階段加快轉變經濟發展方式、擴內需促增長的重要抓手。海南加強與廣東在城鎮化方面的合作，既是落實國際旅游島建設戰略地位的重大舉措，也是海南加快轉變經濟發展方式的重要突破口，關系到完善國家區域協調發展的大局。海南應以建設新型城鎮化為目標，堅持以旅游推動城鎮化發展，共同探索建立粵瓊區域開放合作的新模式。

一是加強粵瓊區域聯合建立戰略合作關系，考慮設立“旅游城鎮管理化合作實驗區”。建立粵瓊地區旅游城鎮的聯盟和集群發展，需要在區域合作上有實質的發展，以整體形象進行宣傳和營銷，有針對性和特色化的策劃旅游線路，這樣可以有效地避免旅游項目重復推出，實現旅游產品規模化生產，保證市場價值的最大化，從而提高整個區域旅游城鎮的核心競爭力。建立一整套系統、規范而又便于操作的城鎮管理法規制度體系，依法依規實施城鎮各項管理活動，為城鎮管理營造良好的法制環境。執法部門要敢于執法，善于執法，提高執法水平。推進人性化管理，城鎮管理對象是人，服務對象也是人。廣泛開展城市社區群眾性精神文明創造活動，啟動文明城市創建活動，建文明城，育文明人。既要通過提高居民的文明程度，促進城鎮管理水平的提高，也要通過城鎮管理和發展的成果來感染人、塑造人和提高人，形成城鎮發展與人的發展良性互動。

二是在粵瓊新型城鎮化規劃體系中，納入的旅游元素。堅持規劃先行，盡快研究制定粵瓊新型城鎮化規劃體系。在規劃體系中要納入旅游元素，是進一步提高對旅游元素在城鄉規劃體系中重要性的認識，特別是在視覺美感、整體協調和服務理念等方面進行深度闡述，做到規劃能夠完全展現景觀的、休閑的、服務的旅游功能，不斷提升城市宜游水平，增強區域的特色和品位。可考慮在規劃編制專家中增添旅游和營銷專家，在總體規劃中融入旅游元素并征求旅游部門意見，在各分項規劃中增設旅游專項規劃，以便在提升城市宜居、宜業、宜學、宜游水平的同時，增強營銷運行城市的功能設計。

三是在粵瓊區域內，要有序推進新型城鎮化。海南島作為一個獨立的地理單元，人口少，陸地面積小，易于把全島作為一個整體，科學規劃城鎮化建設。廣東省積極穩妥地推進城鎮化戰略，以增強城鎮群和中心城鎮輻射帶動能力、改善人居環境、提高基本公共服務均等化水平等為重點，在提升城鎮化質量、促進區域協調發展等方面開展了大量卓有成效的工作，城鎮化發展整體態勢良好。進一步發展和完善城鎮發展布局規劃，以旅游為導向，合理把握新型城鎮化發展的規模、速度、節奏，優化結構和布局。建立以旅游為導向城市化戰略格局既要考慮布局和形態的優化，還要根據不同區域和城市的特點，有選擇、有重點地推進城鎮化。特別是在新型城鎮化的規模、速度、節奏上，要充分體現結構化要求。城鎮化必須與經濟社會發展相適應，不能搞大躍進式的城鎮化，這樣既不能得到經濟社會發展的有力支撐，也不可能有效帶動經濟社會發展，同樣城市化率也要與經濟社會發展的進程相適應，不顧客觀條件，過于追求提高城市化率，既會降低新型城鎮化的質量和水平，也會帶來新的經濟社會問題。

四是重點發展特色旅游村鎮使農村就地變城，打造獨具特色的風情小鎮群。海南和廣東農村有著豐富的旅游資源，有的資源特色鮮明，極具開發價值。這既為發展旅游產業提供了基礎，也是新型城鎮化建設的基礎。海南現有城鎮社區質量需要提升，要以加快推進新型城鎮化為突破口，著力破除海南特色的城鄉四元結構（城市、鄉村、農墾、旅游區）帶來的城鎮的發展障礙。在建設過程中，要把旅游發展的理念和城市建設的理念有機融合，優勢互補，就能建起各具特色的村鎮。比如利用溫泉資源建設溫泉小鎮；利用民族地區建設民族風情小鎮；利用優勢產業建設特色產業小鎮；利用古村落建設文化特色小鎮等。這樣的發展模式，農村可以就地變城，農民可以就地變工，產業可以就地轉型，能夠有效地實現產城結合，旅游特色鮮明，城市個性明顯，這才是低成本低碳化的新型城鎮化之路。最好能結合實際，采取因地制宜的發展方式。海南省在“風情小鎮”建設中，并不是簡單地籌集資金建住宅、酒店和景區，而是根據各地不同的風土人情，實行差異化的規劃建設，以改造為先、直接建設為輔，以產業集約為主、旅游地產配套為輔。要進一步通過籌措資金為城鎮實行免費的房屋修繕與基礎設施改造，使服務條件及公共設施水平大幅提升。對于旅游資源稟賦較高的鄉村可以與本地特色結合起來，按照國家A 級景區的標準，采取“一村一品、一鎮一色”的方式，統一規劃建設具有獨特鄉土氣息的新型農村社區，打造成深受游客歡迎的風情游小鎮，設置風情巴士，通過發展鄉村旅游，促使當地農民從傳統農耕中解放出來，轉變成從事旅游業的新型島民，有效地拉動了城鎮經濟，直接惠及鄉鎮居民。

五是要堅持粵瓊共創共享創新體制機制，加大旅游公共服務建設投入建立覆蓋粵瓊的旅游公共服務體系。完善保障和改善民生的制度安排，建立社會不同群體利益協調機制和共創共享機制，促進社會公平正義，增強人民群眾的幸福感。目前我國北京、上海、天津等城市都在建設旅游公共服務體系方面不斷加大投入，并設置了專項資金。隨著兩省新型城鎮化的不斷深入，將逐步實現公共服務均等化，需要進一步加大旅游公共服務的建設投入，以建立覆蓋兩省的旅游公共服務體系，實現互動發展。現階段需要建設和完善的不僅要重視針對廣大游客旅游安全防范與警示、旅游救援、旅游信息指引、旅游投訴處理、旅游環境與秩序的改進等公共服務的提供，而且也要重視針對旅游經營者的旅游公共營銷、金融保險、投資指引、市場維護、誠信體系建設等企業經營與發展所需公共服務的提供。做到新型城鎮化建設到哪里，旅游公共服務就跟進到哪里，并將新型城鎮化建設成就包裝成旅游產品，切實使廣大居民享受到新型城鎮化發展成果。

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