海洋生態紅線區劃——以海南省為例

黃　偉, 曾江寧, 陳全震, 杜　萍, 湯雁濱, 楊　輝

國家海洋局海洋生態系統與生物地球化學重點實驗室, 國家海洋局第二海洋研究所, 杭州　310012

海洋生態紅線區劃
——以海南省為例

黃偉, 曾江寧, 陳全震*, 杜萍, 湯雁濱, 楊輝

國家海洋局海洋生態系統與生物地球化學重點實驗室, 國家海洋局第二海洋研究所, 杭州310012

摘要:隨我國沿海地區社會經濟迅速發展，各種不合理的資源開發活動已使海洋生態系統遭受嚴重威脅，亟需實施海洋生態紅線制度為海洋生態保護與生態建設、優化區域開發與產業布局提供合理空間邊界。介紹了生態紅線概念的起源和內涵，提出了海洋生態紅線的定義和基本原則，并以海南省為例介紹了海洋生態紅線區劃的技術框架，同時針對海洋生態紅線區劃面臨的若干問題進行探討，以期為我國海洋生態紅線區劃研究提供參考。

關鍵詞：海洋生態紅線; 生態系統; 海洋保護區; 海南省

海洋是人類生存與發展的基礎，海洋中豐富的生物資源、礦物資源、海洋能源和空間資源等自然資源及其供給的生態系統服務為人類生存和發展提供了重要保障。我國管轄海域面積廣闊、岸線漫長、島嶼遍布、河口眾多，典型海洋生態系統豐富，海洋生物多樣性較高。近年來，隨沿海地區社會經濟迅速發展，各種不合理的資源開發活動已使海洋生態系統遭受嚴重威脅，中國近海則被認為是受人類影響最嚴重的區域[1- 2]。據初步估算與20世紀50年代相比，我國濱海濕地累計喪失57%，紅樹林面積喪失73%，珊瑚礁面積減少80%，三分之二以上海岸遭侵蝕，砂質海岸侵蝕岸線已逾2500 km[3]。而生境破壞、物種多樣性降低、氣候水文條件變化以及物質能量循環改變等又將通過生態系統服務功能變化反作用于社會-經濟-自然復合生態系統，制約人類社會經濟發展[2]。我國當前面臨的海洋生態環境問題主要包括：(1) 海洋污染嚴重，生態環境惡化，自然和人為災害頻發；(2) 部分近海資源過度開發利用，造成自然生態失衡；(3) 階段性海洋產業結構不均衡，層次較低或不合理，產業增長的科技比重不高，資源利用不合理及浪費嚴重；(4) 海洋國土觀念不強，無序開發利用矛盾依然存在。如若不及時采取有效措施，勢必造成沿海區域經濟發展和海洋資源、生態系統之間的矛盾進一步激化，超出海洋資源、生態和環境的承受能力，最終影響人類福祉的實現。

此背景下，2011年《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》提出“編制環境功能區劃，在重要(點)生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線”。這是國務院首次提出“生態紅線”的概念，體現了國家以強制手段強化生態保護的政策導向。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“劃定生態保護紅線。堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制。建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施。對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發重點縣取消生產總值考核”。至此，生態紅線制度已正式上升為國家戰略，這是我國生態環境保護的重大突破，反映出我國生態環境保護由污染治理向系統保護、從事后治理到事前預防的戰略性轉變。

推進海洋生態紅線制度建設，構建和強化國家海洋生態安全格局、遏制海洋生態環境退化趨勢，是提高我國海洋資源開發、環境保護、綜合管理能力的有效途徑，也是形成人口、經濟、資源、環境相協調的海洋空間開發格局的重要舉措，對實現我國海洋經濟的可持續發展具有深遠意義。

1海洋生態紅線的內涵和外延

1.1紅線的來源和發展

“紅線”概念源于城市規劃領域，原意為各種用地的限制性邊界線。例如，建筑紅線即建筑物外立面所不能超出的界限，故“紅線”含“不可逾越的界限”或“禁止進入的范圍”之意，具法律強制效力。當前，紅線概念已廣泛用于資源環境領域，并衍生出耕地紅線、水資源紅線、林業紅線等相關概念，紅線的內涵也隨之從空間約束向數量約束拓展[4]。紅線首次被引入生態領域是2000年高吉喜在浙江安吉做生態規劃時提出的“紅線控制”方案；2005年廣東省頒布實施的《珠江三角洲環境保護規劃綱要 (2004—2020)》提出了“紅線調控、綠線提升、藍線建設”的三線調控總體戰略，規劃將自然保護區的核心區、重點水源涵養區、海岸帶、水土流失及敏感區、原生生態系統、生態公益林等區域劃定為紅線區域，實施嚴格保護和禁止開發，這是生態紅線在生態規劃中的成功應用。此后，在環境保護部、國家海洋局等部門的部署下，一些省市相繼開展了生態紅線區劃試點工作[5]。例如，2013年江蘇省頒布了《江蘇省生態紅線區域保護規劃》，在全省范圍內劃分了779個生態紅線區，包括自然保護區、森林公園、風景名勝區、地質公園、飲用水源保護區、洪水調蓄區、重要水源涵養區、重要漁業水域、重要濕地、清水通道維護區、生態公益林、特殊生態產業區等。山東省劃定了113個海洋生態紅線區，總面積占山東省管轄海域面積的36.01%，主要包括河口生態系統、重要漁業海域、重要濱海濕地、特殊保護海島等9類。

1.2生態紅線的定義

生態紅線是我國在區域生態保護和管理中的一項創新舉措，國外并沒有相同概念。作為新事物，生態紅線的定義、內涵、劃分標準尚未統一，例如，風景名勝區是否應劃入生態紅線區在不同的劃分標準中即存在明顯分歧。關于生態紅線的定義，目前較廣泛認可的是《國家生態保護紅線——生態功能基線劃定技術指南(試行)》中提出的“生態紅線指對維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展，保障人民群眾健康具有關鍵作用，在提升生態功能、改善環境質量、促進資源高效利用等方面必須嚴格保護的最小空間范圍與最高或最低數量限值，具體包括生態功能保障基線、環境質量安全底線和自然資源利用上線，可簡稱為生態功能紅線、環境質量紅線和資源利用紅線”。

1.3生態紅線與耕地紅線的聯系與區別

耕地紅線是另一上升至基本國策高度的紅線制度。基于我國耕地面積逐年減少的趨勢，2008年《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020)》提出“要堅守1.2億hm2的耕地紅線，到2020年全國耕地應保持在1.203億hm2”。耕地紅線和生態紅線都是維護國家安全和經濟社會持續發展的底線，具有高度嚴肅性，劃定后在一段時期內不可更改。但二者也存在一定區別：耕地紅線強調的是數量，即維持1.2億hm2的最低土地耕種面積。若某一塊耕地被占用，還可通過村莊搬遷、礦山整治等方法保障總量。生態紅線則是數量、空間和質量的復合體，且其在空間上具有不可替代性，如文昌魚棲息地，一旦被破壞則無法恢復。

1.4海洋生態紅線

根據生態紅線的定義，海洋生態紅線可定義為：依據海洋自然屬性以及資源、環境特點，劃定對維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展具有關鍵作用的重要海洋生態功能區、海洋生態敏感區和脆弱區并實施嚴格保護，旨在為區域海洋生態保護與生態建設、優化區域開發與產業布局提供合理邊界，實現人口、經濟、資源、環境協調發展的海洋管理制度。

1.5海洋生態紅線區劃的原則

(1) 區域共軛原則

海洋生態紅線區劃所劃分的生態紅線區應具有相對稀缺性(獨特性)，在空間上須是一個相對完整的自然區域。即任何一個海洋生態紅線區必須是相對完整的、稀缺(獨特)的自然地理單元，其范圍應包括維持生態系統完整性和連通性的關鍵區域，以保證生態系統物質、能量和信息的流動與傳輸。

(2) 生態導向原則

海洋生態紅線以保護具重要生態功能或生態環境敏感、脆弱的區域為目的。故應利用生態系統及其動態的科學知識引導海洋生態紅線區劃，重點在于具體的生態系統以及各種活動的影響范圍。

(3) 海陸統籌原則

海洋生態紅線區劃應具有海陸整體發展戰略思維，須充分考慮海、陸資源、環境、生態的內在聯系，正確處理海洋和陸地生態保護的關系，充分發揮海陸互動和協同作用，以促進區域社會健康、和諧、快速發展。

(4) 協調性原則

海洋生態紅線區劃應盡可能與陸域生態紅線區劃相銜接，并與海洋功能區劃、海洋主體功能區劃、海域使用規劃、海島保護規劃、海岸線保護與利用規劃等區劃、規劃，以及已建各類海洋生態保護地邊界相協調，與經濟社會發展需求和當前監管能力相適應，并預留適當的發展空間和環境容量空間，合理確定海洋生態紅線區面積。

(5) 動態性原則

海洋生態紅線區劃應具有前瞻性，且劃定后紅線區面積應隨生態保護能力增強和海域空間優化適當增加。當生態紅線邊界和閾值受外界環境的變遷而發生變化，應及時調整以確保其基本生態過程和功能的連續性。

1.6海洋生態紅線區劃與海洋功能區劃

海洋功能區劃是根據海域的地理位置、自然資源狀況、自然環境條件和社會需求等因素而劃分的不同海洋功能類型區，用于指導、約束海洋開發利用實踐活動，保證海洋開發的經濟、環境和社會效益的海洋管理手段[6]。自1989年啟動此項工作以來，海洋功能區劃已成為我國海洋空間開發、控制和綜合管理的整體性、基礎性、約束性文件，也是海洋環境保護的基本依據。區劃將我國管轄海域劃分為農漁業區、港口航運區、工業與城鎮用海區、礦產與能源區、旅游休閑娛樂區、海洋保護區、特殊利用區和保留區共8種海洋功能區[7- 8]。不難看出，海洋功能區劃所指各種功能皆從人類需求出發，強調的是海洋可被人類利用產生使用價值的經濟屬性，是人為統籌安排的海域使用定位。因此，海洋功能區劃本質上是一種在開發中實施保護的管理方法。海洋生態紅線作為維護國家生態安全的底線，其區劃方法應借鑒海洋空間規劃思路，基于海洋自然屬性、生態系統功能屬性、自然資源和環境條件，進行海洋生態服務功能重要性、生態敏感性和脆弱性分析，科學界定對國家和區域安全具關鍵作用的海洋生態紅線區，為海洋生態保護與生態建設、優化區域開發與產業布局提供合理的地理空間邊界[9- 10]?？梢?，海洋生態紅線區劃是以生態系統為基礎的海洋管理手段。

1.7海洋生態紅線與海洋保護區

海洋保護區指以海洋自然環境和自然資源保護為目的，依法劃出包括保護對象在內的一定面積的海岸、河口、島嶼、濕地或海域，進行特殊保護和管理的區域。截至2011年5月，我國共建有各類海洋保護區211處，保護海洋面積占管轄海域面積的4.51%。已建海洋保護區涵蓋了我國海洋主要的典型生態類型，保護了大量珍稀瀕危海洋生物及其棲息地，對海洋生物多樣性和生態系統的保護發揮了重要作用[11]。進行海洋生態紅線區劃時應重點考慮海洋保護區，現有各級海洋保護區可優先納入海洋生態紅線區范疇。同時，海洋保護區相對成熟的建設和管理經驗也可為海洋生態紅線區劃方法和管理提供重要參考。例如，海洋保護區存在價值的核心因素是保護對象自身所固有的稀缺性和典型性，這一點對于海洋生態紅線區同樣適用。此外，對于已經取得較好成效的海洋生態系統保護區可作為生態紅線區加以管理并示范，分享其經驗與教訓以利于提高海洋生態紅線區的管理成效。通過進一步研究確定單獨保護區的溢出效應及輻射范圍以合理確定保護區網絡節點間的空間距離和生態廊道的管理對策[12]。

2海洋生態紅線區劃方法案例研究

2.1 海南省海洋生態環境現狀分析

海南省位于我國最南端，是以我國第二大島——海南島為依托的海島省份。全省陸域總面積約3.5萬km2，管轄海域包括海南島周邊海域和西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域，總面積約200萬km2。海南省地跨亞熱帶與熱帶兩個氣候帶，形成了豐富多樣的海洋生態系統，包括：河口、海島、澙湖、上升流、紅樹林、珊瑚礁、海草床等[13- 14]。在海洋保護區建設方面海南省基礎較好，海洋保護區數量和面積逐步增加，截至2012年已建各級海洋保護區18處，其中海洋自然保護區17處，海洋特別保護區1處，總面積約2.44萬km2(圖1)。此外還建有國家級水產種質資源保護區2個，覆蓋面積約340 km2。

圖1　海南省已建海洋保護區空間分布Fig.1　Spatial patterns of marine protected areas in the Hainan province

海南省總體經濟發展水平不高，海洋開發程度較低，近年來由于經濟增長速度較快，海洋生態環境面臨壓力(圖2)。

(1)典型熱帶海洋生態系統面臨威脅

海南省珊瑚礁、紅樹林、海草床等典型熱帶海洋生態系統正面臨不同程度威脅。《2010年海南省海洋環境狀況公報》指出，西沙、長圮港、龍灣和西島珊瑚礁生態系統呈亞健康狀態。海南島大部分區域珊瑚礁生態系統呈退化趨勢，造礁活珊瑚蓋度逐年下降；西沙群島活珊瑚分布面積較廣，但多數區域受自然條件變化、漁業生產等人類活動影響，珊瑚生長嚴重退化，造礁活珊瑚蓋度下降、種類明顯減少。資料表明，海南省紅樹林面積由20世紀50年代中期的99.92 km2減少至2011年的39.20 km2，其主要原因是沿岸開發和外來生物入侵。海南省海草床廣泛分布于文昌高隆灣至長圮港、瓊海青葛至潭門等沿岸海域及陵水新村港與黎安港潟湖區域，沿岸海草床生態系統總體呈健康狀態。但近年受陸源污染和人類漁業活動影響，部分區域海草床生態系統亦呈退化趨勢。

(2)部分砂質岸線侵蝕嚴重

“碧海、藍天、銀沙、椰林”是海南省吸引國內外游客的特色之美，也是大自然賦予人類的寶貴財富。海南省岸線總長1822.8 km，自然岸線長約1226.5 km，其中砂質岸線785.7 km。目前，海南省在砂質岸線的開發和管理中存在一些問題，導致部分砂質海岸侵蝕嚴重、功能退化。主要體現在：(1)開發建設缺乏合理規劃，如不合理圍填海工程、非法采砂、亂建蝦塘等；(2)管理主體不明確、機制不完善、監管不到位，存在未經管理部門許可非法占用現象；(3)重開發、輕保護，部分受損沙灘未及時有效整治和保護。由于沙灘形成需幾千年甚至上萬年的漫長過程、一旦破壞恢復非常困難，故對于獨具特色的海南省優質砂質岸線需加強監管和保護。

(3)圍填海規模不斷擴大

海南省圍填海規模較國內其他沿海省份并不算高，但近年來全省圍填海項目逐年增加，使其與海洋生態環境保護的矛盾日益突出。海南省圍填海項目涉及工業建設、旅游娛樂、交通運輸基礎設施、漁業基礎設施、休閑漁業等領域，但多數旅游娛樂項目存在類型相近、隨意性大、缺乏整體規劃等問題。圍填海工程形成新的人工岸線改變了工程海域自然屬性，對海洋水文動力和沖淤環境產生影響。由此引發的局部地區海水侵蝕較為嚴重，如樂東縣龍棲灣岸線11年間累計退后約200 m，受侵蝕岸線距西線鐵路最短距離僅50 m，已威脅到鐵路安全。

(4)海洋漁業設施建設滯緩，海水養殖超容量發展

海南省漁港基礎設施建設緩慢，小型漁船生產能力過剩，造成近岸海域過度捕撈；人工魚礁和海洋牧場建設落后，漁業資源養護和恢復能力不強，導致近岸漁業資源嚴重衰退。另一方面，隨海南省海水養殖業快速發展，局部海域存在養殖布局不合理、規?？刂撇粐栏?、養殖密度不均衡等現象。加之管理和防治措施相對滯后，海水養殖業對港灣海域環境的影響已逐漸顯現，導致局部海域生態環境惡化。

圖2　海南省海洋開發利用現狀Fig.2　Spatial patterns of marine exploitation in the Hainan province

2.2海南省海洋生態紅線區劃的思路

海洋生態紅線區應實行分類指導、分級管理。根據前文所述海洋生態紅線的定義，海洋生態紅線區可分為重要海洋生態功能區、海洋生態敏感區和脆弱區兩大類。針對不同區域的生態重要程度和管理需求，生態紅線區分為一級管控區和二級管控區兩級管理。

(1) 海洋生態紅線區類型

1)重要海洋生態功能區

在海洋生物多樣性維護、生物棲息地提供和泄洪防潮等方面具有重要作用，關系到國家或區域生態安全的海域空間。重要海洋生態功能區主要包括海洋自然保護區、海洋特別保護區、重要河口、濱海濕地、海島、砂質岸線、沙源保護海域、自然景觀與歷史文化遺跡等。

2)海洋生態敏感區和脆弱區

對外界干擾和環境變化反應敏感，易于發生生態退化的區域。包括海洋生物多樣性敏感區和地質水文災害高發區(如海岸侵蝕敏感區、海平面上升影響區和風暴潮增水影響區等)。

(2) 海洋生態紅線區分級

1) 一級管控區

是海洋生態紅線的核心區域，實行最嚴格的管控措施，嚴禁一切形式的開發建設活動。主要包括依法設立的國家級、省級海洋自然保護區的核心區和緩沖區、海洋特別保護區的重點保護區和預留區，以及保護區以外具有重要生態服務功能、景觀、科研、歷史文化價值的區域。

2) 二級管控區

指海洋生態紅線區中除一級管控區以外的其他區域，區域內以生態保護為重點，實行差別化的管控措施，嚴禁有損主導生態功能的開發建設活動。具體包括海洋自然保護區的實驗區、海洋特別保護區的適度利用區和生態與資源恢復區及上述之外的重要海洋生態功能區、海洋生態敏感區和脆弱區。

海南省生態紅線區劃應充分考慮其特色，對于具代表性的典型區域，如珊瑚礁生態系統、紅樹林生態系統、海草床生態系統、砂質岸線和沙源保護海域等應優先納入海洋生態紅線區范疇。海南省海洋生態紅線區具體可劃分為兩級13類海洋生態紅線區(表1)。

表1　海洋生態紅線區分級、分類及劃定依據

3展望

3.1理論體系

海洋生態紅線目前處于起步階段，相關理論基礎有待深入探索，需充分汲取海洋學、生態學、規劃學和管理學的理論成果，如可持續發展理論、區域規劃理論、生態系統管理理論、景觀生態學理論等，構建并完善海洋生態紅線制度的理論體系。

3.2區劃技術

海洋生態紅線區劃的重要環節是確定區域海洋生態重要區、海洋生態敏感區和脆弱區。但目前關于海洋生態重要性評價，海洋生態敏感性、脆弱性評價的技術方法學術界并未達成統一意見，在評價指標選取、指標數量、權重確定等方面需要進一步研究和完善。

3.3基本單元劃分和邊界的確定

海洋的流動性和邊界模糊性增加了海洋生態紅線區劃的難度，劃分海洋生態紅線的基本單元時須充分考慮地形地貌、流場、資源、景觀和生物等海洋自然屬性。紅線區的邊界原則上應基于有意義的生態系統邊界，維持各單元生態系統結構和功能的相對完整性。但實際操作中也應兼顧行政邊界，并考慮在海域和陸地何種方式可行性更強，且可標示辨認。

3.4海洋生態紅線區管控制度

劃線只是實施海洋生態紅線制度的第一步，出臺生態紅線區配套管控措施是保障制度落實的重要工作。需從以下層面開展工作：(1) 法律層面，立法保障海洋紅線區法律地位，強調其權威性和嚴肅性；(2) 經濟層面，進一步研究和完善海洋紅線區生態補償制度; (3) 行政層面，出臺海洋紅線區管控制度及績效考核辦法; (4) 技術層面，加強海洋紅線區監測、評估、監管網絡建設。此外，還應加強宣傳，逐步取得公眾信任和支持，鼓勵引導公眾參與和社會監督。

致謝：海南省海洋與漁業廳余曉軍、易贛州為本文寫作提供幫助。

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Preliminary research on the zoning method of the marine ecological red line: a case study of Hainan Province

HUANG Wei, ZENG Jiangning, CHEN Quanzhen*, DU Ping, TANG Yanbin, YANG Hui

KeyLaboratoryofMarineEcosystemandBiogeochemistryofStateOceanicAdministration,TheSecondInstituteofOceanography,StateOceanicAdministration,Hangzhou310012,China

Abstract：Marine and coastal ecosystems worldwide possess a rich biodiversity and play a major role in the global economy. Recently a variety of anthropogenic activities, such as coastal industrialization, maritime transport, energy production, mining, fishing, and tourism have dramatically increased the demand for marine resources and space. It has been reported that the demand for sea use exceeds three-fold the available space in some areas. Thus, many countries have attempted to utilize marine spatial planning or ocean zoning to reduce these conflicts. Marine planning is a strategic guiding program that efficiently organizes the use of marine space as well as the interactions between usages. This helps in balancing the demand for marine economic development with the protection of marine ecosystems, and aims to fulfill both social and economic objectives in an open and planned manner.In China, there has been intense conflicts on issues related to sea use and marine space, in recent years. With rapid population growth and economic development, various irrational marine development activities have adversely affected the marine environment, threatening both the environment and the future of the activities that depend on it. For example, it has been reported that the ocean and coastal economy was worth over ￥5000 billion in 2012, which contributed to 9.6% of China′s total GDP. However, the most recent investigation indicated that the total area covered by coastal wetlands, mangroves, and reefs have decreased by 57%, 73%, and 80%, respectively, compared with that recorded in the 1950s. Furthermore, habitat loss and the degradation of ecosystem services also counteract the social-economic-natural ecosystem, which ultimately restricts sustainable societal and economic development. Therefore, there is an increasing urgency to adopt a more integrated approach to plan and manage the marine environment. Legislation, policy, and management tools, or a combination of these, are required in this process. Indeed, a series of marine zoning and planning schemes, such as Marine Functional Zoning, Sea Use Planning, and the Marine Socioeconomic Development Plan have been implemented by the State Oceanic Administration of China over the past 20—30 years. Marine Functional Zoning is an important scheme that came into effect in 1989. This scheme divides the sea into eight functional zones based on geographical and ecological features, natural resources, and the need for socioeconomic development. One exclusive, or several compatible sea use types, are permitted in any given functional zone. However, these marine plans are primarily based on social or economic needs (e.g., ports and fisheries). Moreover, coordination among marine plans remains inadequate. Marine ecological red line zoning is a new method employed in marine planning and protection, which will be implemented along the coast of China in the near future. However, systemic methods for marine ecological red line zoning are still lacking, and therefore, require further studies. This article provides a short historical overview and introduction to the ecological red line concept, proposes a definition and basic principles for establishing marine ecological red lines, and describes a possible zoning framework using the Hainan Province as a case study.

Key Words:Marine ecological red line; ecosystem; marine protected areas; Hainan Province

DOI:10.5846/stxb201404030635

*通訊作者Corresponding author.E-mail: chenqz6509@126.com

收稿日期:2014- 04- 03;

修訂日期:2015- 08- 25

基金項目:海洋公益性行業科研專項(201405007, 201305009); 國家自然科學基金項目 (41306112); 浙江省自然科學基金項目 (LY13D060004, LY14D060031); 國家海洋局第二海洋研究所基本科研業務費專項 (JG1311,JT1203, JG1412)

黃偉, 曾江寧, 陳全震, 杜萍, 湯雁濱, 楊輝.海洋生態紅線區劃——以海南省為例.生態學報,2016,36(1):268- 276.

Huang W, Zeng J N, Chen Q Z, Du P, Tang Y B, Yang H.Preliminary research on the zoning method of the marine ecological red line: a case study of Hainan Province.Acta Ecologica Sinica,2016,36(1):268- 276.