現代大學治理：政府、大學與社會關系的厘定與重塑

蔣達勇（華南師范大學，廣東廣州510631）

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現代大學治理：政府、大學與社會關系的厘定與重塑

蔣達勇
（華南師范大學，廣東廣州510631）

摘要：現代大學既是政府與社會力量交匯的場所，也是政府與社會分離對立、互嵌交錯和有機互動的一個“公共空間”和“治理平臺”。百余年來，政府、社會與大學之間復雜的動態關聯始終是導引和影響中國大學改革發展的基本線索與核心問題。中國國家與社會關系呈現出基于合作主義精神之“強政府—強社會”的邏輯走向，政府應該致力于創造公平競爭環境，規范學校辦學行為，提供優質信息服務；大學則應集中于功能重組和使命聚焦。

關鍵詞：大學治理；政府；社會；強政府—強社會

黨的十八屆三中全會強調深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，核心是處理好政府和市場的關系。現代大學治理是現代國家治理的重要組成部分和獨特實踐領地。因此，深入研究中國現代大學治理的理論邏輯和實踐進路，厘清政府、大學與社會的關系，無疑是一個極具理論魅力和實踐價值的重要課題。

一、政府與社會：大學治理的核心要素

19世紀末以來，世界范圍內的高等教育迅猛發展。與這一變革歷程緊密相伴的是大學規模結構的擴張、層次類型的豐富、辦學主體的多元以及功能結構的細化。特別是20世紀中葉以來，一方面，伴隨著世界經濟社會的快速發展尤其是信息革命的興起，大學逐漸成為經濟社會發展重要的支撐力量，越來越深度地融入國家和區域經濟社會發展之中；另一方面，高等教育的規格、類型、層次日益多樣化，公司大學、營利大學、跨國大學、虛擬大學、大學聯合系統以嶄新的姿態紛紛出現。與此同時，20世紀60年代開始遍及全球的高等教育財政危機，使得大多數國家對繼續扶持傳統高等教育機構深感困難，市場力量催生諸多新型高等教育機構，經濟因素逐漸成為推動新型高等教育機構產生的主要力量。

在這一背景下，西方國家和高等教育研究者開始普遍關注現代大學的內部管理與外部協調問題。1966年，美國大學教授協會在《大學治理聲明》中將“共治”定義為：基于教師和行政部門雙方特長的權力和決策的責任分工，以代表教師和行政人員共同工作的承諾。次年，美國大學教授協會發表的《大學和學院的治理聲明》則更進一步明確了董事會、校長和教師的主要權力和責任范圍，肯定和保障教師在大學決策的地位，形式上體現為校長和教師共同分享大學的決策權。[1]與此同時，原本屬于公共行政和公司治理領域的“治理”理論也被運用到高等教育領域，學者們開始借助“治理”這一理論工具重新思考和分析高等教育的管理問題，進而在高等教育領域掀起了一場治理變革的浪潮。1973年，卡耐基高等教育委員會將大學治理定義為“作決策的結構和過程，從而區別于行政和管理”。[2]

作為一個從公共管理領域引入的概念，“治理”以及現代大學治理的核心命題始終是政府與社會的關系。現代意義上的治理理論則強調的是“一種有共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現”，治理“既包括政府機制，但同時也包括非正式、非政府的機制。”[3]羅伯特·羅茨列舉了關于治理的六種不同的定義，其中，作為新公共管理的治理，意指將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務。[4]1995年，全球治理委員會對治理作出了至今仍被廣泛引用和認可的界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。[5]

事實上，從中世紀以來的歷史看，現代大學既受政府的干預、管控與整合，同時又保有自身的自主、自治與自律；既是政府與社會力量交匯的場所，也是政府與社會分離對立、互嵌交錯和有機互動的一個“公共空間”和“治理平臺”。因此，作為政治權力主導的政府與作為學術特性依托的大學之間的復雜關系始終是現代大學治理領域最為基礎和至關重要的問題。在這種背景下，討論國家治理與大學治理之間的關系自然成為頗有意義與價值的課題，而政府、大學與社會的關系也自然成為這一命題最為恰當的研究視角和理論基礎。現代國家中的大學治理，本質上就是國家與社會關系在大學治理領域的鋪陳與展開。

二、統合與界分：百年演進的歷史邏輯

眾所周知，中國現代意義上的大學誕生于清朝末年。清朝末年，作為“戊戌變法”和清末“新政”的重要組成部分，新式學堂建立、新的學制更張、新的教育行政機關設立，中國現代大學由此萌芽和誕生。但是，處于內憂外患交困之中的清朝政府雖然主導了中國現代大學的誕生，卻又無力為現代大學的發展提供豐厚的滋養，從而為新興社會力量的生長留存了空間。現代中國大學在誕生之初呈現出一種政府與社會分離、“弱政府”與“弱社會”共存的尷尬局面。

民國初期，基于對民主共和的理想追求，政治精英們仿照西方特別是美國的建國理念與模式，一方面致力于從政府層面對現代大學在管理體制、健全法制、規范管理等方面做了大量卓有成效的工作，確保民國前期的現代大學能夠在建立之初就“有章可循”、“有據可依”，形成了良好的制度生態；另一方面又能夠主動控制政府權力的行動界限，給現代大學的自主發展留下足夠的空間。南京國民政府時期，伴隨著政權的逐步穩定，政府實質性地成為中國現代國家的主導力量，致力于通過軍隊、政黨等工具手段，甚至不惜運用極權主義的模式，強力推進政黨和政府力量對大學的介入，國家在對大學發展予以建設規范的同時又越來越深度地介入大學的治理，大學在獲得長足發展的同時又對政府的過度干預形成各種抵制與反抗。

新中國成立后，中國共產黨在建立中央集權的政治體制的同時，以強有力的意識形態、深入基層的政治組織以及高度集中統一的經濟體制，共同構造形成一個由政黨和政府全面管理和控制社會各個領域的全能主義國家。高等教育作為一個重要領域，也深深地卷入這一全能國家的建構進程之中。在這種情況下，中國的高等教育和大學治理逐步形成了“大一統”的體制。從政府、大學與社會的關系來看，全能主義國家體現的是一種政府對社會全方位的滲透、干預、吞噬和塑造。雖然1956年后的十年無論是國家治理還是大學治理，都曾一度出現反復、波動和調整。遺憾的是，在艱難而曲折的探索中，“左”傾思想最終占了上風，政府與社會的力量天平呈現出“一邊倒”，最終滑向了政府完全取代社會、大學無法獨立存在的“文化大革命”深淵。

改革開放后，經歷十年反思，“現代化”無疑成為全國上下的共同意志和強烈愿望，“改革”、“開放”、“搞活”成為歷史的“主基調”，成為時代的“最強音”。正是在這樣的背景下，一方面，中央放權于地方，發揮地方積極性和創造性；政黨放權給政府，適度區分黨政職能，發揮國家行政部門的作用與功能；政府放權于社會，釋放農村、城市、企業、學校以及科技文化戰線等各行各業建設現代化的活力。另一方面，社會力量的興起與生長，對政府與社會關系進行了新中國成立以來最大規模、最廣領域和最深層次的反思與調整，對政府、社會與大學的關系進行了全方位和深層次的調整與重塑。在這種背景下，政府一方面繼續保持對大學強有力的控制，另一方面又希望大學擁有適度自治發展的空間，大學自主辦學、自我發展的空間也得到越來越大的拓展。雖然在特定歷史時期曾有反復，但總體上國家適度放權、推動大學自主發展、調整政府與社會治理關系這一改革的總體方向清晰可見。

總體來看，從清末政府試圖控制社會，但新興社會力量開始萌芽，現代大學得以萌芽；民初政府與社會試圖按照民主共和的理念適度確立自己的邊界；南京國民政府時期政黨和政府力量的逐步下探；新中國成立后政黨與政府包攬社會形成“大一統”的格局；改革開放后政府的適度放權與大學逐步拓展自主辦學空間。百余年來，政府與社會是趨于一體的統合，也是基于各自領域的適度調整和分離，政府、社會與大學之間復雜的動態關聯始終是導引和影響中國大學改革發展的基本線索與核心問題。

三、邊界與限度：三維關系的理論聚焦

就政府和大學的關系而言，無論是基于政治統治地位的維護，還是基于公共管理職能的履行，現代國家中的政府都有充足的理由對現代大學治理進行干預。并且伴隨著現代大學在國家和經濟社會發展中的地位與作用越來越突出，代表現代國家的政府必然對大學的治理與發展傾注更多關注。特別是中國，作為一個后發展國家，無論是國家建設還是經濟社會發展諸多領域，都面臨全面追趕的急切形勢與任務。在這種情況下，教育的優先作用特別是高等教育的先導作用尤其應該得到充分發揮，這的確為政府更多、更深地嵌入和干預大學的治理與發展提供了更為充足的理由，創造了更為豐富的合法性。無論是政府本身還是大學來說，雙方都期待政府在幫助大學治理和發展過程中發揮更加積極的作用。但是，我們必須保持清醒的是，政府應當深入介入并不代表政府可以隨意介入，更不代表政府可以無限介入。

現代國家的政府對大學的干預“擁有巨大的合法性”，這種合法性基于大學作為公共機構應該為公眾服務的屬性，基于學術自由自治與防止權力濫用的制衡，基于高等教育具有規模效益、外部性以及效果延遲性等特點，基于國家必須對包括大學在內的社會的普遍約束等。但是，政府在采取具體干預措施時，必須遵循公益性、公開性、公正性、必要性、效率性等基本原則，以確保政府干預的正當性和有效性。同時，由于大學作為一個特殊的自組織，這種組織不以營利為目的，它需要來自公共財政的支持，但又需要保持其作為學術組織最大限度的自由。因而政府干預大學又必須具有合理的限度，比如：政府干預限于公共領域中的大學外部事務，止于教育自由，止于大學自治，止于學術自由等。[6]

考慮到中國總體上還是政府力量遠遠強大于社會力量的歷史現實，就當下的實踐而言，改革的重點就是在保持政黨和國家有力規制的前提下，積極開展社會建設，厘清政府、社會與大學三者之間的權力邊界和限度。具體包括三個方面的著力點：

一是國家與社會的有效分化。這意味著國家必須承認社會的獨立空間，并給予社會的自我管理以法律保障、資源配置和效用承認；同時，也意味著社會必須在自主、自治和自律的平臺之上，成為與國家權力各顯其能的空間。前者需要國家精心培育社會，后者需要社會確立理性精神；前者需要壟斷型國家讓渡社會空間，后者需要社會捍衛自身的活動空間；前者需要國家保持克制的態度，后者需要社會對國家權力保持警惕等等。

二是國家對于社會自治的有效資源與制度供給。社會的自主與自治，需要豐富的資源供給才能實現。社會自治需要的資源，社會可以自己籌備相當部分，不管是社會利益組織活動的資源自籌，還是社會公益組織的公共捐獻，但都僅僅只能滿足社會自治的部分資源要求。國家之所以必須為社會自治提供所要的資源，一方面是由國家的性質所決定的，因為國家必須履行宏觀社會管理的職責；另一方面則是由國家的職能所確定的，因為國家除履行相應的公共決策職能之外，還必須履行相關的社會職能。因此，“國家提供給社會以資源，并不是顯示國家的合道德性，而是國家呈現其基本功能的必須”。[7]

三是社會自身的高度組織狀態。社會的自然化存在狀態是分散的、欠組織的、個體化的。社會進入一個高度建構的狀態，社會的自治方才顯示出集合的、組織化的和群體性的情形。因此，社會的組織程度，與社會的自治水平成正相關關系；而社會的分散化情形，與社會的無序狀態也成正相關關系。強化社會的組織狀態，意味著經由社會的各級各類組織，將公民納入到他們感興趣、按習性樂意加入的社會組織之中，由此促進公民形成獨立于國家權力的直接支配，而能夠自行解決公民間某些私人與公共事務的能力。如果社會的組織程度太低，公民間的所有事務都必須在國家權力干預下才能處置，這樣不僅會過分分散國家力量，而且必定弱化社會自治的基本能力。

四、合作與互動：大學治理的實踐路徑

在歐美等西方早期發達國家理論語境中，社會特別是公民社會、市民社會往往扮演著政府權力的抵抗者與制衡者的角色，“弱政府—強社會”和“小政府—大社會”往往是理論上的基本預設和實踐上的傳統慣例。值得注意的是，無論是“弱政府—強社會”、“強政府—弱社會”，還是“弱政府—弱社會”的狀態，這三種模式一個共同的理論預設就是政府與社會的對立，政府與社會是此消彼長、非此即彼的二元對立關系，政府與社會處于競爭狀態，是一種零和博弈的格局。事實上，雖然政府與社會之間的確存在著對立的一面，但實際上它們又是互為條件、互相依存的，政府和社會都不是固定的實體，在相互作用的過程中，它們的結構、目標、支持者、規則和社會控制方式都會發生變化，它們在不斷地適應當中互相轉換和互相構造。與西方國家不同，以中國為代表的后發國家在政府與社會關系上呈現出與眾不同的理論形態和實踐趨勢。這就是國家和政府并不作為必然的“惡”的形象出現，相反，國家和政府往往是一種積極而值得信賴和依靠的力量，可以對不發達公民社會缺陷和市場競爭機制進行必要的修復、填補和建構。因此，在未來可預見的一段時間內，中國國家與社會關系似乎更加呈現出基于合作主義精神之“強國家—強社會”的邏輯走向。

與“強政府”相對應，中國現代大學治理中“強社會”的實踐邏輯重點集中在功能重組和使命聚焦上。總體來看，當代中國大學還沒有脫離“單位體制”的束縛，除作為學術共同體的人才培養、科學研究、社會服務以外，還承擔著諸如政治組織、經濟實體和生活社區等繁重的附加任務。這樣的大學其實是一個功能齊全的“小社會”，大學員工從生到死，撫幼養老、子女教育就業、醫療、集貿市場等一切生活所需，都可以在大學這個單位里得到滿足。但是，正是這樣，卻使得中國的大學因為承載了包括經濟、政治、社會等過多過重的功能任務而造成“生命不能承受之重”的現實尷尬。這就決定了未來大學治理的一個重要改革路徑就是去除大學多余的功能承載，把大學從計劃體制下的“單位社會”中解放出來，剝離大學的經濟實體、養老保障等額外負擔，真正使大學回歸到人才培養、科學研究和社會服務的基本功能，聚焦于知識傳承與創新的根本任務，承擔起作為學術共同體的核心使命。事實上，功能轉換與使命聚焦是中國現代大學治理的首要問題，它內在地契合政府與社會之間的功能區分，適應社會組織力量成長和大學自治能力彰顯的改革趨勢，因而具有理論上的自洽性和實踐上的正當性。

參考文獻：

[1]李明忠.高深知識與大學治理—大學制度變革的知識社會學分析[M].保定：河北大學出版社，2011. 113.

[2] Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching [M]. Governance of Higher Education: Six Priority Problem. McGraw-Hill, 1973. 11.

[3]詹姆斯N·羅西瑙.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001. 55.

[4]羅伯特·羅茨.新的治理[J].馬克思主義與現實，1999，（5）：42-48.

[5]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M].牛津大學出版社，1995. 23.

[6]朱新梅.政府干預與大學公共性的實現：中國大學的公共性研究[M].北京：教育科學出版社，2007. 97.

[7]任劍濤.政治秩序與社會規則—基于國家—社會關系的視角[J].學術前沿，2012，（6）：41-49.

（責任編輯田曉苗）

Modern University Governance: Redefinition and Reconstruction of the Relationship Between Government, University and Societ

Jiang Dayong

Abstract：Modern university is not only the place of interchange between the government and social forces, but also the embedded, organic and interactive“public space”and“governance platform”of the separation and opposition of the government and society. For hundreds of years, the complicated dynamic association between the government, the society and the university has always been the basic guideline and core issue guiding and influencing Chinese universities' reform and development. The relationship between the state and society in China shows the logic trend of cooperation -based“strong government -strong society”. The government should endeavor to create a fair competition environment, make up for the lack of free competition, standardize school managerial behavior, and provide high-quality information service while the university should focus on functional reconstruction and the mission-focusing.

Key words:university governance; government; society; strong government-strong society

作者簡介：蔣達勇，男，華南師范大學學術委員會秘書處主任，研究員，主要從事政治學理論、高等教育管理研究。

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目（14YJCZH065）

收稿日期：2015-12-10

中圖分類號：G646

文獻標識碼：A

文章編號：1672－4038（2016）03－0060－05