新型城鎮化進程中公共租賃住房制度探討

朱 留 虎

(安慶師范大學法學院，　安徽　安慶　246133)

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新型城鎮化進程中公共租賃住房制度探討

朱 留 虎

(安慶師范大學法學院，安徽安慶246133)

摘要：加快發展公共租賃住房,是推進新型城鎮化的必然要求，是實現“住有所居”目標的有效舉措。要將經濟適用住房、廉租住房等保障性住房統一納入公共租賃住房，逐步建立起以公共租賃住房為基本形式的城鎮基本住房保障制度。促進公共租賃住房制度的完善，要嚴格控制公共租賃住房面積；積極籌集公共租賃住房房源；科學確定和合理補貼公共租賃住房租金；有效管理公共租賃住房。

關鍵詞：新型城鎮化；住有所居；公共租賃住房；基本住房保障

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2016.03.027

一、農民市民化的住房障礙

中國共產黨在十八屆三中全會上明確提出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”，“把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系”。 新型城鎮化是當前轉變發展方式、改革攻堅的結合點和著力點，是促進我國經濟轉型升級的巨大驅動力，是推動我國社會經濟發展的強大引擎, 是實現工業化、農業現代化和城鎮化同步發展的戰略關鍵,事關我國社會經濟發展和現代化建設的全局。新型城鎮化的進程就是大量人口集聚城鎮的過程，其核心就是大量農村人口向城鎮集聚的過程。隨著新型城鎮化的加速推進,每年有大量農村人口轉移到城鎮。但新型城鎮化不是簡單地把農民從農村或者農業轉移到城鎮和第二、三產業，不能讓農民還像以前一樣，成為在城鎮與鄉村之間“鐘擺式”的“候鳥”,而是讓進城落戶農民能在城鎮“扎根”,農民進城后不只是生產者，還是生活者,不僅有事做、有飯吃，而且有房住、住得起、住得下, 讓更多的農民“能進城、愿留城”。在衣食住行中，住房是生活的必需品,安居才能樂業。安居是農民市民化的必要條件，是讓農民扎根城市的重要載體。只有讓進城落戶農民能夠在城市安居，完全融入城市生活，才能保障社會的和諧發展，才能達到以人為核心的新型城鎮化目標。解決進城落戶農民的住房問題是新型城鎮化的必然要求,而進城落戶農民就業競爭力偏低,就業領域偏窄,主要從事一些技術要求低的勞動密集型產業, 如從事加工業、建筑業、運輸業等強體力工作,其收入水平較低且不穩定,住房支付能力弱；而房價居高不下,房租不斷上漲, 進城落戶農民無力通過市場自主解決基本住房問題,至少有一部分新增城鎮人口暫時需要過渡周轉的住房居住。所以,新型城鎮化的最大挑戰之一就是進城落戶的農民要有房住，住房是農民市民化的攔路虎，其有效舉措是加快發展公共租賃住房,讓進城落戶農民享受基本的住房保障。

二、發展公共租賃住房的必要性

《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》(國發〔1994〕43號)首次規定：“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”。《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(國發〔1998〕23號)決定停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。并提出：“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。”為了保障城市最低收入家庭的基本住房，2003年12月31日，建設部等部局聯合發布了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》(第120號令)；為了解決城市中低收入家庭的住房困難，2004年5月13日，建設部等部委聯合發布了《經濟適用住房管理辦法》(建住房[2004]77號)。“我國已經建立的住房供應體系是三個方面：為高收入家庭提供商品房，為中低收入家庭提供經濟適用房，對低收入住房困難家庭提供廉租住房。……這種住房供應體系運行的結果必然導致兩個夾心階層：一是高于低保住房困難戶但又無力購買經濟適用房的下夾心階層，二是不符合經濟適用房購買條件但又無力購買普通商品房的上夾心階層。兩個夾心層的住房問題被排除在現有的住房供應體系之外，成為當前住房市場上的一個突出問題。”[1]而經濟適用房和廉租住房制度在實施過程中也顯現出明顯的缺陷，“經濟適用房的缺陷表現在：經濟適用房所保障對象模糊、經濟適用住房戶型面積過大以及在經濟適用房的建設中出現‘買得起的沒資格、夠資格的買不起’的現象，并給尋租投機者機會，這也是一部分‘夾心層’的困擾。而在廉租房制度中存在覆蓋面窄、廉租住房資金短缺、廉租住房房源不足及我國城市普遍缺乏廉租住房的管理機構和管理人員等缺陷。”[2]其實施的結果是“經濟適用住房的購買者收入水平高于廉租住房保障對象的收入水平, 但其享受到的住房保障待遇卻遠遠高于廉租住房保障對象, 住房保障待遇存在著嚴重的錯層, 即經濟條件好的居民獲得的住房保障待遇反而超過經濟條件差的居民所獲得的保障待遇, 這種錯層顯然是不合理的, 它違背了住房保障應遵循的原則。”[3]正是因為經濟適用房和廉租住房制度在實踐中顯現出明顯的缺陷，政府開始著手探索新的住房保障制度，公共租賃住房制度由此應運而生。

2009年3月5日的政府工作報告首次以政府文件的形式提出要“積極發展公共租賃住房”。2010年6月8日住房和城鄉建設部等部委聯合發布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》(建保〔2010〕87號)。2012年5月28日住房和城鄉建設部發布的《公共租賃住房管理辦法》第3條第1款明確規定：“本辦法所稱公共租賃住房，是指限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。”2013年12月2日住房城鄉建設部等部委聯合印發了《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》(建保〔2013〕178號)。公共租賃住房保障是指按限定的租住面積補貼承租戶一定數量租金的城鎮基本住房保障方式。

加快發展公共租賃住房是新型城鎮化的重要推手,是促進新型城鎮化健康發展的基礎性工程。公共租賃住房的保障對象不再局限于城鎮戶籍人口，可以面向外來務工人員，有利于人口、人才的流動。公共租賃住房制度適用性強、覆蓋面廣，當承租戶的收入高出公共租賃住房保障性條件時，住戶可以選擇退出公共租賃住房或者自己繳納全部租金，公共租賃住房能進能出，并能循環利用。加快發展公共租賃住房，有利于增加住房供給，為中低收入無房群體提供數量充足、租金合理、租住穩定的住房；與私人住房租賃形成良性競爭，形成公共租賃住房和私人出租住房并存的可持續發展的租賃住房體系。加快發展公共租賃住房是實現“住有所居”目標的有效措施,“住有所居”的住房保障目標不是保障“人人有住房”，只是保障“人人有房住”。“無房住”可以找政府，“有住房”只能找市場，將經濟適用住房、廉租住房等保障性住房統一納入公共租賃住房，逐步建立起以公共租賃住房為基本形式的城鎮基本住房保障制度。

三、公共租賃住房制度的完善

(一)嚴格控制公共租賃住房面積

《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》中規定：“成套建設的公共租賃住房，單套建筑面積要嚴格控制在60平方米以下。以集體宿舍形式建設的公共租賃住房，應認真落實宿舍建筑設計規范的有關規定。”《國土資源部關于加強保障性安居工程用地管理有關問題的通知》(國土資電發〔2011〕53號) 中規定：“公共租賃住房套型建筑面積應控制在60平方米以內，以40平方米為主。”由于高層住房和多層住房等原因，建筑面積相同的住房而使用面積大小可能不同。為了便于對公共租賃住房的管理，優化對公共租賃住房戶型的設計,應統一按使用面積作為保障標準，新建的公共租賃住房直接按套內使用面積來計算和設計。參照1991年11月23日北京市的規劃、城建、計劃、市政等機構聯合發布的《關于在住宅設計中采用“使用面積系數”的通知》第3條第1項規定：“使用面積為建筑面積的0.75”，即住房套內使用面積等于住房套型建筑面積乘以0.75來計算，反過來算就是每套住房的建筑面積等于住房套內使用面積乘以1.333來計算。也就是說住房套型建筑面積40平方米，即住房套內使用面積30平方米，作為三口之家的住房套內使用面積為30平方米，也就是人均使用面積10平方米。所以，公共租賃住房保障標準應為人均使用面積10平方米。

公共租賃住房人均使用面積10平方米能夠滿足居民基本的居住需要，符合“保基本”的原則；新型城鎮化過程中政府住房保障任務繁重，較高的公共租賃住房保障標準，政府的財力難以承受；公共租賃住房保障標準過高,會影響承租戶通過自己奮斗改善居住條件的積極性；對通過市場自力解決住房問題的社會成員來說也是不公平的；由于人均使用面積10平方米只能滿足基本居住需要，收入較高的人群一般不會爭搶公共租賃住房。

(二)積極籌集公共租賃住房房源

隨著城鎮化的加速推進，大量人口集聚城鎮，就需要有相應的房源供應以便解決進城人員的住房問題，各級政府應掌控一定數量的房源以調控市場滿足進城人員居住的需要。《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》規定：“公共租賃住房房源通過新建、改建、收購、在市場上長期租賃住房等方式多渠道籌集。”

新建公共租賃住房應堅持配建與專建相結合的原則。政府可以規定在普通商品房項目中按一定比例 (例如不少于10%比例) 和標準配建公共租賃住房，也可以在交通便利、公共設施較為齊全的優質土地上獨立選址集中新建公共租賃住房小區。為了保證相應的供應數量，政府有必要集中新建一批公共租賃住房，以便在較短時間內提供一批標準化的公共租賃住房房源。政府新建的公共租賃住房應盡可能安排在交通便利、公用事業備套、就業方便的區域，既能滿足區域內住房困難家庭的居住需求，又能讓政府將來能夠收取較高租金，有效減輕政府維持公共租賃住房運轉的財政壓力。新建公共租賃住房應嚴格控制住房面積，按人均使用面積10平方米的標準建設，成套型公共租賃住房使用面積一般是30平方米,宿舍型公共租賃住房使用面積只能是10平方米，政府新建的標準化公共租賃住房只租不售，發揮循環救急援助的功能。

公共租賃住房建設任務繁重，資金需求巨大。“目前，各地的公共租賃住房的建設都以政府為主，很少引入其他社會力量，大量的新建公共租賃住房對地方政府提出了較高的資金要求，各地基本都以財政專項撥款、部分土地出讓金和貸款的形式來籌集資金，資金渠道相對較少，這樣使得公共租賃住房推進速度過慢。”[4]公共租賃住房建設要建立“政府主導、社會參與、市場化運作”的多元化投入機制。在加大財政資金投入的同時，要充分發揮財政資金的引導和帶動作用，積極拓寬公共租賃住房建設資金的來源，形成多渠道的融資機制，引導鼓勵國有企業、民營經濟、社會組織、公益基金等組織積極參與公共租賃住房的建設和運營。社會投資建設的公共租賃住房，建成后納入政府公共租賃住房統一管理體系。公共租賃住房的房源盡可能由市場提供,實行“誰投資、誰所有、誰管理、誰收益”的原則。社會投資建設的公共租賃住房，國家應允許其補交相當于公共租賃住房所享受的優惠后，可以當作商品房出售。這不僅降低了公共租賃住房的開發風險，還可以讓開發商通過“租”或者“售”的方式盈利，有利于吸引更多社會投資參與公共租賃住房的建設和運營。

為了有效拓展公共租賃住房房源,不僅要增加住房的增量，還要盤活住房的存量，要充分利用社會閑置的住房資源，大量收購社會閑置存量住房，建立社會房源收儲制度，增加公共租賃住房的有效供給。這既可以最大限度地利用、激活社會閑置的住房資源，又打通了公共租賃住房與市場租賃住房之間的界限;既節約了城市土地資源，減少房屋的空置率，充分發揮現有資源的作用，又能及時解決住房困難，滿足不同人口家庭租房的需要，切實提高住房保障效率。

(三)科學確定公共租賃住房租金

“從歷史特別是廉租住房制度歷程來看，租金的政府定價機制，不僅讓廉租住房投資建設所形成的資產難以得到正常的回報，也很難實現保值及不流失(更不用說增值)，而且更為嚴重的是，即便是最具公益性質的廉租住房，在很多時候并未讓受保者真切地感受到政府及社會所給予的直接關愛。”[5]要避免出現廉租住房那樣的困境，公共租賃住房的租金應該采用市場定價。通過市場供求關系來確定所有出租房屋的租金，以收取租金的方式來獲取收益，把建設住房出租盈利作為一種產業，經營者在盈利的同時就能夠為社會提供大量的租賃房源與優質的管理服務，政府通過掌握一定數量的公共租賃住房來調控房屋租賃市場。公共租賃住房的租金按同地段、同類別、同質量商品房的市場租金來確定，住房保障管理部門應當會同價格主管部門、統計部門、評估機構等單位共同確定公共租賃住房的租金標準，租金實行動態管理，每年調整一次，向社會公布。

所有出租房屋的租金采用市場定價，讓經營公共租賃住房的市場主體在市場公平競爭中，通過市場價格機制達到合理的盈利水平。這會有利于吸引包括民間資金在內的社會資金投資公共租賃住房建設和運營以獲取正當的市場租金收益，真正實現公共租賃住房投資主體的多元化。讓政府的租金補貼由“暗補”改為“明補”，讓保障對象知道自己享受了多少租金補貼，應善意合理使用公共租賃住房。公共租賃住房租金的市場化，也有利于對公共租賃住房的管理。“如果公租房租金相對市場租金過低,那么必然形成福利落差,變成了福利房,那么即使不考慮尋租腐敗的發生可能,所租居民就不會有搬出的動力,公租房資源就會沉淀,達不到滾動循環利用、救急援助的作用。”[6]

(四) 合理補貼公共租賃住房租金

公共租賃住房就是解決新型城鎮化過程中各階層群體臨時性、過渡性、周轉性、階段性的住房困難，讓現時無力通過市場租賃或購買住房的群體能夠住有所居。公共租賃住房的供應對象很寬泛，但市場化的公共租賃住房租金必定會超出中低收入家庭的承受能力，這就必須要同步推行公共租賃住房租金補貼制度，以貨幣方式按規定標準補貼低收入家庭無力承擔的那部分房租,公共租賃住房的保障功能就是對中低收入家庭提供貨幣化的租金補貼，讓住房困難的大眾住有所居。

公共租賃住房的租金補貼對象和租金補貼標準應該有嚴格的條件限制,政府在提供租金補貼時，應該把補貼租金的多少與家庭成員的人均收入、當地城市居民最低生活保障標準和當地城鎮居民人均消費水平掛鉤。《城市居民最低生活保障條例》第2條第1款規定：“持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。”該條例第6條第1款又規定：“城市居民最低生活保障標準，按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤(燃氣)費用以及未成年人的義務教育費用確定。”可見，城市居民最低生活保障標準中已經包含了住的費用，在確定公共租賃住房政府補貼的租金標準時，應該與《城市居民最低生活保障條例》相銜接。家庭成員人均收入沒有達到當地城市居民最低生活保障標準的，政府全額補貼公共租賃住房的租金；家庭成員人均收入達到當地城鎮居民人均消費性支出標準的，即能夠以家庭成員的收入維持當地群眾的一般生活水平的，政府不再補貼公共租賃住房的租金。家庭成員人均收入越少, 獲得政府補貼的租金就越多,家庭成員人均收入越多, 獲得政府補貼的租金就越少。參照《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》(法釋[2003]20號) 第28條第1款的相關規定：“被扶養人生活費根據扶養人喪失勞動能力程度，按照受訴法院所在地上一年度城鎮居民人均消費性支出和農村居民人均年生活消費支出標準計算。”政府相關部門現在每年都發布所在地上一年度城鎮居民人均消費性支出標準，這為政府補貼公共租賃住房租金的計算提供了方便。政府補貼公共租賃住房的租金﹦同類房屋市場租金﹣低收入家庭承擔的租金；低收入家庭成員人均承擔的租金﹦[家庭成員人均收入﹣當地城市居民最低生活保障標準]÷[當地城鎮居民人均消費性支出﹣當地城市居民最低生活保障標準]×同類房屋市場租金。租金補貼實行年審制，公共租賃住房承租人每年在規定時間內如實申報其家庭收入(資產)、住房等情況，政府根據保障家庭收入的不同給予不同的租金補貼，承租人的住房和收入等情況發生了變化但仍符合租金補貼條件的，應當相應調整租金補貼標準；經年審承租人不再符合租金補貼條件的，政府停止發放租金補貼。租金收取與補貼發放實行租補分離、收支兩條線管理。承租人應當根據合同約定，按時向公共租賃住房出租人支付自己應該承擔的租金,符合條件的承租人，可以申請使用住房公積金支付租金，這既發揮了住房公積金的本來作用,又保障了公共租賃住房租金的收取。政府補貼的租金直接向公共租賃住房出租人支付，這不僅可以避免承租人將住房租賃補貼挪作他用，又有利于公共租賃住房租金的收取。還可以根據承租對象收入變化情況及時調整補貼金額，對不再符合保障條件的承租對象停止發放租賃補貼,有利于利用經濟手段使承租對象“退出”公共租賃住房。

(五) 有效管理公共租賃住房

政府投資建設的公共租賃住房按照“只租不售”、“優先解困”的原則，優先保障城鎮最低收入住房最困難的家庭。住房保障管理部門健全公共租賃住房申請、審核、公示、配租、監督和租后管理等制度。公共租賃住房申請人可按規定就近選擇符合自身需要的公共租賃住房，必須如實申報其家庭收入、財產和住房狀況，對申報信息的真實性負責,提交住房和資產查詢委托書，住房保障管理部門建立承租人信用管理檔案，設立專門網站，公開承租人的詳細資料，接受社會監督，對社會公眾參與的有效監督給予表彰或獎勵。對虛報、瞞報有關情況或者提供虛假證明材料騙取租金的承租人，在承租期間一經查實，記入公共租賃住房承租人信用管理檔案，一律按市場租金繳納租賃期間的房租，追回已發放的租金補貼，并按實際騙取的租金數額承擔違約金責任，還可以責令騰退所承租的公共租賃住房，取消其在5年內再次申請租賃公共租賃住房的資格。對提供虛假證明材料的單位和個人按承租人實際騙取租金的數額給予一倍以上五倍以下的罰款，情節嚴重的要承擔刑事責任。

“在現有的保障對象里，由于各個方面條件的變化，包括本人的努力，可能一部分人會因為收入水平提高不再作為保障對象，同時也會有部分人由于各方面的因素又進入保障對象，這樣一進一出的動態管理是長效機制需要解決的問題。”[7]解決進出公共租賃住房的問題，其有效措施之一是公共租賃住房出租人與承租人簽訂書面租賃合同，使用房屋租賃合同示范文本,明確約定承租人因收入水平提高、經濟條件改善不符合租賃條件的，應當全額承擔公共租賃住房的市場租金，及時退出公共租賃住房,違反租賃合同的承租人按合同約定及相關法律規定承擔違約責任。租賃合同期滿后，承租人仍符合租賃條件需要續租的，可再次提出申請并續簽合同，確保承租人租賃公共租賃住房只能用于自住，不得閑置、出借、轉租或者用于其他經營活動。

參考文獻：

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[2]張剛.公共租賃住房政策分析與評價[J].中國房地產金融，2011(7):13.

[3]曾國安，張倩.論發展公共租賃住房的必要性、當前定位及未來方向[J].山東社會科學，2011(2):81.

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[5]劉文杰，田焱.關于發展公共租賃住房的幾個關鍵性問題的探討[J].經濟體制改革，2011(6):37.

[6]王學輝,李會勛.追問公租房制度的基本精神[J].理論探討，2012(3):153.

[7]江澤林，等.城鎮住房保障理論與實踐[M].北京：中國建筑工業出版社，2012:9.

責任編校：汪沛

On Public Rental Housing System in New Urbanization

ZHU Liu-hu

(Law School, Anqing Normal University, Anqing 246133, Anhui, China)

Abstract:A quickening development of public rental housing is required by new urbanization and it is an effective measure to realize the aim of housing security. Economical housing and low-rent houses should be included in public rental housing so that an urban housing security system with public rental housing as the basic form can be gradually established. For the improvement of the system, we must strictly control the floor space of public rental houses, actively raise housing sources, scientifically decide and reasonably offer rent allowance and effectively manage public rental housing.

Key words:new urbanization; housing security; public rental housing; basic housing security

收稿日期：2015-12-30

基金項目：安徽省哲學社會科學規劃項目“新型城鎮化過程中安徽基本住房保障制度體系研究”( AHSKY2014D08) 。

作者簡介：朱留虎，男，安徽宿松人，安慶師范大學法學院副院長，副教授，碩士。

中圖分類號：F293.3

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4730(2016)03-0119-05

網絡出版時間：2016-06-23 16:44網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20160623.1644.027.html