產村相融成片推進新農村建設
——土地政策與新農村建設和產業發展

向　筱，楊勝廷

(1.四川省土地統征整理事務中心，四川 成都 610045；2.四川省農業科學院，四川 成都 610066)

?

產村相融成片推進新農村建設
——土地政策與新農村建設和產業發展

向筱1，楊勝廷2

(1.四川省土地統征整理事務中心，四川 成都 610045；2.四川省農業科學院，四川 成都 610066)

摘要：本文對基于國家現行土地政策的新農村建設和產業發展進行了研討，闡述了現行土地政策，分析了新農村建設及產業發展的主要途徑，總結了通過土地政策推進新農村建設的成效。為新農村建設提供了有益借鑒。

關鍵詞：新農村建設；土地整理；增減掛鉤

1國家土地政策是新農村建設的理論基礎

社會主義新農村建設，是從我國基本國情和發展階段出發做出的一項戰略安排，是持續數10年、惠及數億農民、全面提升我國現代化整體水平的一項重大而又艱巨的歷史任務。新農村建設涵蓋農業生產、農民生活、農村管理、村鎮建設、社會事業、國土整治等方方面面，需要一整套完備的土地政策體系作支撐。經過20多年的改革探索，我國已經建立了一系列經實踐證明是行之有效并需要繼續堅持和完善的農村土地政策，歸納起來，新農村建設的土地政策要點有以下4個方面：

1.1堅持土地承包經營制不動搖，依法保護農民的土地承包經營權，穩定農業家庭經營的制度基礎

我國農村土地承包經營制賦予了農民土地承包經營權，奠定了農業家庭經營的制度基礎;同時，我國農民家庭經營的承包地，是農民重要的基本生活保障來源，因此土地承包經營制也是我國農村社會穩定的制度基礎。

1.2依法規范土地承包經營權流轉，積極穩妥地發展農業規模經營和農業產業化經營

新農村建設中，必須嚴格執行《農村土地承包法》，依法規范農地流轉，保障農民在農地流轉中的主體地位和自主決策權，結合農村勞動力流轉和農村人口轉移進程，在農民自愿選擇和平等協商的基礎上，通過農地的市場流轉和適度集中，積極穩妥地發展農業土地規模經營。

1.3開展農用地整理，改善農業生產的物質基礎條件，提高農業綜合生產能力

通過平田整地、歸并零散地塊、修筑梯田，促進土地集中和土地適度規模經營，為提高農業機械化裝備水平和農業集約化程度創造條件;通過完善農業基礎設施，為農業技術的大面積推廣應用創造條件;通過合理安排田、水、路、林、村，能夠有效改善農業生態條件和農村人居環境。農用地整理，無疑將是未來我國新農村建設的重要途徑。在新農村建設中，應當堅持統一規劃、分區指導、依法規范、公眾參與的原則，以政府公共投資為主，充分調動農民的積極性、主動性和創造性，有重點有步驟地穩步推進農用地整理，不斷改善農業生產的物質基礎條件，提高農業綜合生產能力。

1.4開展農村建設用地整理，改善農村生活環境和村容村貌，因地制宜地推進村莊治理

目前我國農村居民人均建設用地總體上保持在180m2左右，東、中部地區一般在120～250m2，西部地區在150～400m2，山區和牧區更高。隨著農村人口不斷外流和遷移，一些農村的住房和宅基地隨之廢棄或閑置，出現了“空心村”等現象，而與此同時，大多數生活在農村的居民要求改善生活居住環境的愿望越來越強烈。總之，我國農村建設用地整理的資源開發利用潛力巨大，農民群眾對建設用地整理的認同感和參與程度也在不斷提高。在新農村建設中，要在村鎮規劃的統一指導下，開展農村建設用地整理，改善農村人居環境。

2用好相關土地政策，致力于新農村建設

建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村，有效運用好集體土地流轉、城鄉建設用地增減掛鉤和土地整理等土地政策，對于建設社會主義新農村具有極其重要的意義。

2.1集體土地流轉與社會主義新農村建設

2.1.1集體土地流轉集體土地流轉主要指的是土地使用權，即承包經營權在不同經營主體之間的流動和轉讓，其實質是農村土地使用權的市場化，主要就是農村承包土地經營權的流轉。集體土地流轉推動新農村建設的積極意義在于集體土地流轉的積極探索整合了農村中各種分散的土地資源，改變傳統的單個農戶家庭式低效率的經驗模式，提高了土地的整體效益，同時也為土地的集中、集約化生產奠定了基礎。因此，集體土地流轉的積極探索有利于調整農業生產結構、發展規模集約農業和現代農業；有利于提高土地的使用效益，實現生產要素的合理流動和優化配置；有利于發展農村經濟，增加農民收入。這對于實現新農村建設的首要任務“生產發展、生活富裕”必將具有積極的促進作用。

2.1.2集體土地流轉應注意的問題目前，集體土地流轉存在土地流轉不規范、服務不到位以及流轉機制不健全等問題，因此必須密切結合各村實際，落實農民群眾對承包土地的“長期而有保障的使用權”和自主經營權，推動農村土地依法、有償、規范、合理流轉，并建立完善的社會保障機制和管理機制，采取各種措施鼓勵農民采用多種形式進行農村土地的流轉，從而加快農村土地適度集中使用，促進農業規模發展，使農業更快更好地與市場結合起來，早日實現具有中國特色的社會主義現代化農業，促進社會主義新農村的建設。

2.2城鄉建設用地增減掛鉤與社會主義新農村建設

2.2.1城鄉建設用地增減掛鉤國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)中提出“鼓勵城鄉建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的政策具體來看，城鄉建設用地增減掛鉤(以下簡稱掛鉤)是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

2.2.2城鄉建設用地增減掛鉤推動新農村建設的意義其意義在于掛鉤政策的實施，可以促進耕地和基本農田的集中分布，達到優化土地利用結構，提高土地利用集約度的效果；有利于推動農村居民點向中小城鎮集中，統籌城鄉發展，推動社會主義新農村建設；有利于為鄉鎮企業的發展爭取建設用地指標，繁榮農村經濟。

2.2.3城鄉建設用地增減掛鉤應注意的問題值得注意的是，當前掛鉤政策在實施中也存在一定的問題如：規劃欠科學，隨意性大；重指標使用，輕實施管理以及資金缺口大，保障不到位等問題。因此實施掛鉤政策時，必須緊密結合當地的自然條件和社會經濟發展水平，依據土地利用總體規劃，科學確定項目實施地點，合理布局，穩步推進。另外還應采取市場化運作方式，多渠道籌集資金，并完善相應的政策和法律，保障掛鉤政策的科學實施。

2.3土地整理與社會主義新農村建設

2.3.1土地整理即按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境“。實施土地整理有利于盤活農村的各種土地資源，提高土地利用率；有利于改善農業生產條件，增加有效耕地面積，提升耕地質量，有利于提高耕地產出，增加農民收入；有利于改善農村生產生活環境，拓展新農村建設提出的”村容整潔“的內涵和范疇。

2.3.2實施土地整理時應注意的問題土地整理直接關系農民的切身利益，因此在實施土地整理項目時，應緊密結合各村實際，建立相應的制度和保障措施，不斷適應社會主義新農村建設的需要，著眼從服務農業、服務農村、服務農民入手，積極推進社會主義新村建設。

2.4結論

集體土地流轉、城鄉建設用地增減掛鉤和土地整理3項土地政策與社會主義新農村建設是相輔相成、相互促進的關系。這3項土地政策是社會主義新農村建設的重要手段和強大推動力，農村的綜合發展也是實施這3項政策的出發點和歸宿點。在社會主義新農村建設過程中，必須與這3項土地政策有機集合起來，利用集體土地流轉實現農田向規模經營集中、借城鄉建設用地增減掛鉤項目實現農村住宅向中心村和小集鎮集中、鄉鎮企業向工業園集中、通過開展土地整理實現田、水、路、林、村的科學規劃，最終實現社會主義新農村的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總目標。

3城鄉建設用地增減掛鉤試點工作是推進新農村建設的重要抓手

城鄉建設用地增減掛鉤試點工作以科學發展觀為指導，深入挖掘農村建設用地潛力，構建新型農民社區，帶動涵蓋農用地整理的全域綜合整治，改善農民生產生活環境，改變農村面貌，提高農業現代化水平，是從根本上解決"三農"問題、促進城鄉統籌發展和推動經濟社會向前發展的一項重要措施。

3.1掛鉤是建設社會主義新農村的重要手段

掛鉤試點通過科學規劃，因地制宜、循序漸進，合理設置拆舊區、農民集中居住區和城鎮建新區，與項目區內土地整理項目同步實施，充分發揮掛鉤的效果，同時也最大化釋放土地整理項目的作用。掛鉤試點應堅持集約節約用地的原則，以維護農民利益為宗旨，把改善農民居住條件作為核心，加快農村土地管理制度改革步伐，推動農村生產方式轉變，促進增收和農村集體經濟的快速發展，是建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村的一項重要手段。

3.2掛鉤是城鄉統籌發展的“助推器”

城鄉協調發展是國家現代化建設成功的重要前提，農村的變化與發展是國家進步和城市發展的基礎與保障。加快農村地區發展，縮小城鄉差距，打破城鄉分隔的"二元"結構，構建"以城帶鄉，以工促農，城鄉互動，協調發展"的新型城鄉關系，成為破解“三農”問題和推進城鄉統籌發展的突破口。掛鉤試點整合各類資金投入農村發展，通過拆除原宅基地并復墾為耕地，建設新型農民集中居住區，修建道路、溝渠、生活廣場等基礎設施，并配套衛生、醫療、文教等公共服務設施，實現了城鄉資源的交流與互動，優化了農村土地利用結構和產業結構，增加了耕地有效面積，改善了農村生產生活條件。同時，增強了城市經濟對農村的輻射和拉動作用，促進了城市文明向農村延伸，擴充了農村科技文化的內涵。

3.3掛鉤是農村經濟發展的“動力泵”

實施掛鉤試點，開展復墾耕地權屬調整、農民集中居住區房屋分配確權等有關工作，加快了土地管理制度改革的進程，從制度上保障和推動了農村經濟社會發展；城鎮建新區實行有償供地，獲得的土地級差地租在扣除相關成本和稅費后全部投入到拆舊區，使城市經濟發展成果得以反哺農村。通過將散亂的農村居民點拆除并復墾，改變了農村土地利用格局，優化了用地結構，提高了耕地質量，為農村土地規模化經營創造了條件，為農村產業發展提供了必要的硬件環境；地方政府在項目具體實施中把農民利益放在首位，逐步實現其管理職能向服務“農村、農業、農民”的職能轉變，為引進先進農業科技和現代化產業創造了良好的軟環境。

3.4取得的成效

3.4.1推進城鄉統籌發展和社會主義新農村建設我省把通過農村集體建設用地整理，提高土地集約節約利用水平，實現可持續發展的掛鉤試點政策作為促進城鄉統籌發展的重要手段。成都市雙流、錦江、郫縣等項目區，通過集中建設中心村、聚居點和水、電、氣、光纖、通信配套服務設施，統一建設給排水設施、垃圾集中堆放點、村民健身娛樂設施、消防設施、小區綠化等配套基礎設施，改善了農村整體面貌和農民居住生活條件，推動了城市基礎設施、公益設施、現代文明向農村的延伸和覆蓋，為實現城鄉居民生活同質化和建設社會主義新農村奠定了基礎。

3.4.2促進了節約集約利用土地，提高了耕地質量掛鉤工作的重要作用在于通過盤活粗放低效利用的農村建設用地，提高土地集約節約利用水平。成都市農村人均建設用地150m2，利用效率低下，通過統一安排農民居住用地及配套生活設施用地，項目區建設用地布局更加合理，利用效率大幅度提高。據測算，新居點人均占地70m2，人均可節約建設用地80m2。閬中市項目區實施后，農民每戶占用土地面積不超過120m2，僅此一項即新增耕地37.53hm2。雙流縣等項目區通過田、水、路、林、村綜合整理，基本實現了坡地梯田化、水田格網化、田土平整化、灌排設施化，大大提高了耕地質量，項目區基本上成為穩產、高產、優質、生態的基本農田。

3.4.3推動了農業產業化進程，增加了農民收入部分項目區充分利用整理后的農用地良好的生產條件，積極開展農業規模化種植，大力發展現代農業，提高了農業綜合生產能力。當地村民在農業企業就業，獲取保底收入、分紅收入和務工收入，促進了農民收入的增加。雙流縣金橋鎮掛鉤項目區土地復墾后，引入農業龍頭企業20多家，成片種植無公害蔬菜、食用菌、日本黑大豆等，帶動本地種植大戶20余戶，解決當地600余名農民就業，人均增收735元。錦江區掛鉤項目土地復墾后，根據村民意愿，由農村集體經濟組織將土地流轉給區農投公司進行規模種植，公司向農戶按每年1500元/667m2支付流轉費用，農民還可通過在農業公司上班得到務工收入。

3.4.4解決保護資源和保障發展之間的矛盾，促進城市發展實施城鄉建設用地增減掛鉤有效地解決了雙保矛盾：一方面通過宅基地拆舊復墾，有效地保護了緊缺的耕地資源；另一方面騰出的建設用地指標解決了城市發展空間不足的問題；再者，通過修建集中居住區提高了農村居民的聚居度。