小城鎮土地集約利用的內涵與優化對策初探

周靚

摘 要：我國小城鎮建設中的土地資源集約利用是構建兩型社會的具體舉措，是貫徹四個全面的重要戰略布局，更是實現四個湖南發展的有效藍圖。當前，小城鎮土地集約利用存在著產權地記制度滯后、土地監督約束機制弱化、規劃和管理不科學合理等諸多方面的問題。針對這些問題，應著力從制度、環境等方面入手，要加強多元化小城鎮建設力度，完善鎮區土地使用管理制度，完善土地征用制度。

關鍵詞：小城鎮建設;集約用地;主要問題

中圖分類號：F293 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2015）24-0168-02

當前，隨著我國改革開放和全面建設小康社會的步伐加快，小城鎮建設成為廣大人民群眾和社會各界關注的焦點和熱點問題。其中，關注的焦點在于如何將有限的土地集約利用，實現土地資源結構優化升級，解決目前我國農村土地利用方面的突出瓶頸。因此，土地集約利用作為改善農村土地利用率，有利于提高土地利用效率，不斷探索中小城鎮土地建設結合的有力舉措，實現發展新路徑，推動中國特色城鎮化道路發展。

一、小城鎮土地集約利用的豐富內涵

當前，國內外許多專家學者對城鎮化土地集約利用的概念和內涵至今尚未對其一個準確的定位和解釋，未能形成一個科學而信任的定義和共識，由此而增加了對農村土地研究的難度和復雜程度。

1.要形成可持續的土地利用率。美國著名土地經濟學家尹利在《土地經濟學原理》一書中明確地指出：“城市化開發人就是要把現有的土地進行資本增收，對已經利用好的土地增加可靠的資本和勞動力，這種方式方法就是土地利用的集約。”這就告訴人們土地的集約利用是有限的，而不是無限制地進行下去，必須要按照國家和政府的土地法律法規進行有效的開發和利用，否則就會造成不良的影響力和破壞性，就會浪費國家的土地資源。

2.要注重挖掘土地資源利用潛力。雖然在我國土地資源豐富而且分布較為廣泛，但要真正實現土地利用的更大功能和效率，就必須要注重挖掘和整理有限的城鎮土地利用的功效，充分發揮好包括農民用地和建設用地和住房用地在內的集約利用資源土地，方可能在我國農村或者城市化進程中的土地利用。反之，就會出現不合理安排地土地數量和節奏，改善不了建設用地的結構布局，挖掘不出有限的土地潛力，提高不了小城鎮土地配置和合貯備。

因此，本文的小城鎮土地集約利用就是指咋可持續發展的環境下或者前提下，不能浪費土地資源而是要節約有限的土地資源，必須要考慮經濟、技術、承載力、資源等條件下來合理開發利用小城鎮土地資源，采取合理布局、結構優化、環境優美、技術科學等方式和手段，來實現土地經濟效率，實現小城鎮土地的社會效益和生態環境效益。

二、把握小城鎮土地集約利用的影響因素

影響小城鎮土地集約利用的因素有人口、環境、經濟發展水平、城市規模等方方面面，但主要是自然環境、社會發展程度、經濟發展狀況。

1.人口因素。小城鎮土地集約利用直接跟當地人口發展速度有著千絲萬縷的聯系和關聯。隨著人們生活水平的不斷提高，生活條件和居住環境要求越來越高，對住房、交通條件和基礎設施等方面也會造成巨大變化。因此，適當和適宜的人口增長隨度和人口規模將會對小城鎮土地集約利用優質直接的聯系，人口增長就會從衣食住行各方面進行利用，就會提出相應的要求。例如，人口素質的高低，會對小城鎮土地集約利用的創新起到積極功效，再比如，小城鎮公眾參與土地節約的利用觀念，可改變當地的粗放式用地的布局和局面。

2.經濟發展水平因素。假如當地的經濟發展水平較高，就會對當地的土地集約利用率增高，就會提高土地的利用率，所以經濟發展程度對土地集約化利用具有重要的雙面性和雙刃劍的作用。土地的集約利用率可以提高當地的經濟發展水平，促進小城鎮快速發展，形成有一定規模的小城鎮土地集約的壓力和增強土地供需的矛盾。土地結構的調整又可以推動小城鎮建設的規范和規模，提高和優化小城鎮用地結構和發展城市建設。例如，湘鄉市小城鎮發展規模有幾種類型，有城郊型、交通便利型、鄉鎮企業型等等。為此，綜合考慮必須要把小城鎮土地與當地經濟發展水平聯系起來，不能孤立和脫離開來，否則適得其反，影響小城鎮發展速度，也避免重復建設和不必要損失。

3.政府有關政策因素。在我國小城鎮化進程中和土地利用過程中，國家通過相關的小城鎮土地政策，如金融政策、稅收政策、土地政策等等，都會對小城鎮對題集約利用有著一定的影響力。在當前大部分小城鎮土地利用過程中出現了大規模的土地閑置和拋荒就是因為出現了國家土地政策有著關系，也與國家相應的法治法律不健全有關，還與管理體制機制不健全和不規范有關。因此，政府部門是推動小城鎮土地集約利用的有效手段和主要動力，必須要考慮全局性和整體性，通過行政手段和政策支持或者相關法律等協調出來，解決小城鎮土地利用問題。

三、實施小城鎮土地集約利用的有效措施

在我國發展和利用小城鎮土地利用必須要堅持控制總量原則，必須堅持限制增量原則，必須堅持盤活存量原則，把這些總原則作為集約土地利用的總原則和總體思路，堅持這個總綱不動搖，必須還要走內涵挖潛和可持續發展土地集約利用道路，不斷增強和提高小城鎮土地利用效率，防止和避免粗放，要走出一條集約型特色發展之路。

一是要合理利用小城鎮土地集約利用的空間，盤活閑置低效率的小城鎮土地。小城鎮土地集約利用的關鍵就是要科學合理開發和盤活一些閑置的、低效能的、拋荒的土地，充分利用各鄉鎮的土地利用空間，比如原鄉鎮中低矮腐朽、陳舊不堪的住房，廢棄的小城鎮舊倉庫舊工廠，荒廢的廠房等占用大量的閑置土地，就必須要重新合理布局和利用起來，科學規劃，統籌安排，把這一部分集約土地利用到小城鎮建設當中。同時還要在小城鎮規劃和建設過程中，或多花少地要適當增加建筑物的高度，提高小城鎮土地集約利用的容積率，合理規劃小城鎮和居民居住的建筑格局，提高建筑美觀度和審美密度。一方面要政府投入資金進行舊小城改造，把分散的、小塊的面積利用;另一方面要政府要投入一定的資金用于小城鎮舊城區的拆遷改造建設，充分挖掘現有的尚未開發的存量土地潛力，對原有或者已經有的建設用地進行再開發再利用。endprint

二是要積極調整城鎮產業用地結構。梯度發展小城鎮土地集約利用建設就是要積極發揮和調整產業企業用地當的結構布局，發揮好市場導向作用，把城鄉結合和村城結合的作用。調整城鎮產業用地結構就是因地制宜，合理開發利用當地的有力優勢，發揮地域優勢和經濟發展優勢，城郊接壤優勢。目前，在大多數小城鎮土地利用過程中，存折著產業用地混亂、土地開發渙散、資金管理監管不到位等問題，農業、耕地保護等產業用地結構不合理，特別是在工業用地和居民住房用地比較低迷的時候，就會出現在效益低下的舊工礦企業和住宅用地占用城鎮中心地段想辦法利用集約用地，也就會出現投資規模較大、土地收益較高的新工業、商業卻出現無地可用的情況。這就告訴各級政府要因地制宜充分運用規劃的指導作用，科學地通過級差地租調整土地利用方向，結合小城鎮產業結構調整和城鎮企業發展實際情況，不斷推進小城鎮企業集中聯片開發模式。政府和國土部門要鼓勵、引導在外興業人員及鎮辦私人企業老板要向鎮工業區集中方便可發集約農村土地。與此同時，還要做好小城鎮功能區劃分和規劃，合理規劃工業園區、商業發展區和住宅區的土地利用，促進這種地區使之各自連接成片形成特色的土地利用集約度。

三是要優化小城鎮集約用地的規劃和布局。要想梯度發展小城鎮就必須要遵循市場規律，優化小城鎮集約用地的科學規劃布局。優化布局可以降低小城鎮土地利用布局結構，可以形成一種遞進式、梯度式的開發和發展模式，可以通過將小城鎮中心區土地開發，可以通過小規模工業、企業、個體戶和創業大戶等方式，尤其是在小城鎮建設過程中的重污染型企業和破壞環境企業遷到城鎮郊區，逐步減輕小城鎮土地利用壓力，降低企業用地的比例和配備條件，不斷提高土地利用的社會效益、經濟效益和生態效益。充分利用小城鎮產業用地調整規模，要依托地域優勢優質條件，大力發展綠色環保產業，資源節約型的特色產業，從而使我國小城鎮土地集約經濟建設與土地利用形成一個良性循環和可持續發展。像白田鎮依托寧鄉灰湯旅游資源接納拆遷戶大力發展向東橋小城鎮建設，借助長韶婁高速、灰虞干線公路交通優勢，引進外面創業人員回鄉興業，早規劃早布局，發展向東橋工業小區;毛田鎮依托湘潭水府旅游區、泉塘鎮緊靠經開區和湘棋公路，政府主導，包裝項目，引進開發意向主體，加速小城鎮建設步伐。

四是要不斷提升小城鎮土地集約利用宏觀管控能力。宏觀管控就是在小城鎮化建設過程中要強化和發揮小城鎮土地利用規劃的宏觀調控功能，以此達到和提高小城鎮土地利用率與資源開發程度。宏觀調控可以把小城鎮建設土地利用起來，增強小城鎮土地利用率，使得土地利用總體規劃成為土地用途管制的基本依據。因此，必須要求在小城鎮發展用地的規模上、方向上和范圍上加強防控，不能與小城鎮建設規劃相違背，而是要加強協調并對其進行控制開發。在土地管理控制過程中應科學地制定出短期規劃，以及要以年度小城鎮土地供應計劃來控制土地供給關系，并要正確處理與相應土地整理、土地復墾、土地開發計劃之間的關系，實現耕地總量的動態平衡。要始終堅持以內部挖潛小城鎮土地集約利用的原則，始終堅持盤活存量土地的原則，始終堅持以提高土地利用率為主的原則。

參考文獻：

[1] ?唐敏.城鎮化關鍵期戰略謀劃[J].望，2012，（9）.

[2] ?黃留國.中國特色城鎮化道路模式與保障[J].鄭州大學學報，2011，（4）.

[3] ?李水華.我國小城鎮發展進程中的若干問題探析[J].中國軟科學，2011，（9）.

[4] ?任曉靜.小城鎮建設要合理利用土地[J].小城鎮建設，2013，（9）.

[5] ?白云升，幸強國.小城鎮大戰略中的土地集約利用[N].光明日報，2000-08.

[6] ?杜受枯，廖顯赤.論城鎮土地的集約利用[J].社會科學研究，2012，（6）.endprint