優(yōu)化非農(nóng)建設(shè)用地空間配置
——基于地方政府自發(fā)改革試驗(yàn)的機(jī)制重構(gòu)

林善浪，郭建鋒，陶小馬，施建剛

(同濟(jì)大學(xué)　經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海　200092)

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優(yōu)化非農(nóng)建設(shè)用地空間配置
——基于地方政府自發(fā)改革試驗(yàn)的機(jī)制重構(gòu)

林善浪，郭建鋒，陶小馬，施建剛

(同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200092)

摘要：盡管我國土地利用計(jì)劃管理機(jī)制在保護(hù)有限耕地資源、節(jié)約集約建設(shè)用地方面發(fā)揮了重要作用，但整體上效果并不理想。主要原因有：一是指標(biāo)的分配難以適應(yīng)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地需求的不斷變化，也不能反映各地區(qū)耕地資源稟賦和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)位條件的差異，層層下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)往往與實(shí)際情況差異很大，這樣往往造成一些地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足，而另一些地區(qū)指標(biāo)過剩。二是建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)無償分配，間接地助長了城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放低效利用。三是基于糧食安全的耕地保護(hù)具有外部性，由于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的缺失使得農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)缺乏積極性和主動(dòng)性。本文在反思現(xiàn)有的建設(shè)用地計(jì)劃配置機(jī)制的基礎(chǔ)上，剖析了一些地方政府自發(fā)性的改革試驗(yàn)，認(rèn)為市場(chǎng)取向改革能夠提高建設(shè)用地空間配置效率。在現(xiàn)有建設(shè)用地計(jì)劃配置的制度框架下引入市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域配置。建議把各地區(qū)初始分配后的“農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)”、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤指標(biāo)”等非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)，扣除因公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等需要的用地指標(biāo)后剩余指標(biāo)遵循市場(chǎng)化交易機(jī)制，通過建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)距離、大范圍的空間置換。經(jīng)過置換，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)的資產(chǎn)價(jià)值得到顯化；同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也取得了相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。通過具體項(xiàng)目落地，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地空間配置的優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：土地制度；建設(shè)用地指標(biāo)；市場(chǎng)化機(jī)制；空間效率

一、引言

我國耕地資源極其匱乏，耕地保護(hù)是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。為保護(hù)有限的耕地資源，在戰(zhàn)略決策層面上，1986年我國頒布實(shí)施了第一部《土地管理法》，并于1998年修訂《土地管理法》，以立法形式確定了土地用途管制制度，將土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征用審批權(quán)、耕地開墾監(jiān)督權(quán)、土地供應(yīng)量控制權(quán)集中在中央和省級(jí)政府，為高度集中的土地計(jì)劃管理體制提供了法律保障。2008年頒布實(shí)施的第三輪《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》修編中，明確提出了堅(jiān)守18億畝耕地紅線的目標(biāo)，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。同時(shí)，在實(shí)施機(jī)制層面上，1999年國土資源部門頒布實(shí)施《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》，開始每年下達(dá)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)和土地開發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)。此外，2004年修訂《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》，明確規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行指令性管理。與計(jì)劃管理配套，國土資源部門不斷細(xì)化計(jì)劃執(zhí)行的跟蹤監(jiān)管制度、評(píng)估考核制度。為此，我國逐步形成了以土地分類和分區(qū)管制為基礎(chǔ)，以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，以新增建設(shè)用地和基本農(nóng)田保護(hù)指令性管理為核心，以行政審批和執(zhí)法監(jiān)督為保障的土地用途管制制度。

土地利用計(jì)劃管理機(jī)制在耕地保護(hù)、節(jié)約集約建設(shè)用地方面發(fā)揮了一定作用，但整體上效果不理想，主要表現(xiàn)在：一是看似嚴(yán)格的耕地保護(hù)和建設(shè)用地規(guī)模控制沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，普遍存在計(jì)劃外用地現(xiàn)象，造成耕地大幅度減少。根據(jù)第二輪土地利用總體規(guī)劃要求，到2010年耕地保有量為19.2億畝，但到2005年就有19個(gè)省(市、區(qū))突破了2010年耕地保有量指標(biāo)。2008年剛頒布實(shí)施的第三輪總體規(guī)劃，到2010年部分省市已經(jīng)逼近2020年建設(shè)用地指標(biāo)。此外，根據(jù)國土資源部發(fā)布的《2014年中國國土資源公報(bào)》顯示，截至到2013年年底，全國共有耕地13516.34萬公頃(202745.1萬畝)，人均耕地0.099公頃(1.485畝)，明顯低于世界人均耕地3.38畝的水平，同時(shí)較1996年全國土地調(diào)查時(shí)人均耕地0.106公頃(1.59畝)也有所下降。我國當(dāng)前正處于快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段，耕地資源非農(nóng)化在一定程度上是必然趨勢(shì)[1]。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要付出的代價(jià)，也稱為農(nóng)地代價(jià)性損失[2]。依據(jù)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，目前我國耕地面積減少的原因主要有：生態(tài)退耕、建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和自然災(zāi)害毀壞。其中，建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量一直居高不下[3]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1984-2008年間，我國耕地總量減少近1133.3萬公頃，1997-2008年建設(shè)占用耕地高達(dá)232.24萬公頃，尤其是在2004-2008年期間建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量是當(dāng)年耕地減少總量的80%左右。我國耕地資源非農(nóng)化趨勢(shì)基本處于“市場(chǎng)失靈”和“政策失效”的狀態(tài)[1]。此外，國土資源公報(bào)還進(jìn)一步揭示，1996-2013年間，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加約4291.25萬畝，且占用的大多是優(yōu)質(zhì)耕地，而耕地后備資源則嚴(yán)重不足。上海、天津、海南、北京可供開墾的未利用土地接近枯竭，江蘇、安徽、浙江、貴州等省也都很有限，建設(shè)占用耕地的補(bǔ)充難度很大。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡，建設(shè)用地需求緊張與低效利用并存。在城鄉(xiāng)分治的土地制度下，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡問題更為明顯[4]。2000-2014年，我國農(nóng)村人口減少約1.89億，但農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移減少并未與農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積縮減相掛鉤[5]，導(dǎo)致大量農(nóng)村居民點(diǎn)用地閑置。據(jù)中國金融40人論壇課題組估計(jì)，目前閑置規(guī)模達(dá)到185萬公頃-285萬公頃，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的四分之一到三分之一[6]。在農(nóng)村人口非農(nóng)化過程中，城鎮(zhèn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大同時(shí)農(nóng)村居住用地不斷增加，兩棲占地、村落空心化現(xiàn)象嚴(yán)重[7-8]。中國農(nóng)村在長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，當(dāng)前的農(nóng)村空心化問題要遠(yuǎn)比其他國家更復(fù)雜、更嚴(yán)重[9-10]。一些地區(qū)農(nóng)村住房大量空置，甚至出現(xiàn)一些新建住房的空置[11]。村落空心化最終將形成空心村，造成有限土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，這在一定程度上加劇了建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與耕地資源保護(hù)之間的矛盾。出現(xiàn)這一問題，其癥結(jié)在于城鄉(xiāng)二元分割的土地制度。我國法律規(guī)定，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地除非國家征收，不得轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。農(nóng)民進(jìn)城后，留在農(nóng)村的建設(shè)用地退出渠道淤塞，城市又不得不為其匹配建設(shè)用地。這樣的“兩頭占地”，導(dǎo)致城市建設(shè)用地剛性增加、農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地閑置浪費(fèi)*具體參見黃奇帆. 地票制度實(shí)驗(yàn)與效果——重慶土地交易制度創(chuàng)新之思考[N]. 學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2015-05-04.。三是城市用地規(guī)模擴(kuò)張過快，土地利用效率較低。2000-2014年間，我國城市非農(nóng)業(yè)人口增長了41.1%，而同期城市用地?cái)U(kuò)大了119.7%。據(jù)原國家土地管理局對(duì)部分城市用地情況的調(diào)查表明，我國城市土地約4%-5%處于閑置狀態(tài)，40%左右被低效利用。若按低效利用相當(dāng)于25%閑置，空閑地將占城市用地的15%。從長遠(yuǎn)的角度來看，這樣的發(fā)展模式是不可持續(xù)的，它極大地浪費(fèi)了資金和稀缺的土地資源。

控制建設(shè)用地規(guī)模、保護(hù)耕地在我國具有特別重要的意義，為什么嚴(yán)格的計(jì)劃管理機(jī)制達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)呢？最根本的原因主要有以下三個(gè)方面：一是指標(biāo)的分配難以適應(yīng)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地需求的不斷變化，也不能反映各地區(qū)耕地資源稟賦和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)位條件的差異。層層下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)往往與實(shí)際情況差異很大，這樣往往造成一些地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足，而另一些地區(qū)指標(biāo)過剩。二是建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)無償分配，間接地助長了城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放利用。國土資源部每年下達(dá)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，省市土地管理部門經(jīng)過一定平衡后，再向市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配指標(biāo)。這樣，一方面造成了基層土地管理部門把大量精力用于爭(zhēng)取指標(biāo)、審批指標(biāo)，放松了對(duì)建設(shè)用地利用效率的監(jiān)管；另一方面，各個(gè)地區(qū)建設(shè)用地多寡完全取決于所分配到的計(jì)劃指標(biāo)，市場(chǎng)機(jī)制沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。三是基于糧食安全的耕地保護(hù)具有外部性。農(nóng)村土地一旦被規(guī)劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)，就意味著農(nóng)民不能任意改變土地用途，也就喪失了土地開發(fā)的權(quán)利。規(guī)劃農(nóng)業(yè)地區(qū)為國家耕地保護(hù)和糧食安全承擔(dān)了責(zé)任，但由于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的缺乏或補(bǔ)償不到位，使得農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)缺乏積極性和主動(dòng)性。目前，我國正處于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的歷史階段，隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化水平的迅速提高，城市用地?cái)U(kuò)張與耕地資源保護(hù)之間的矛盾日益尖銳。因而，選擇一條什么樣的發(fā)展路徑既能有效保護(hù)稀缺的耕地資源，又能實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地空間配置的優(yōu)化是當(dāng)務(wù)之急。

二、文獻(xiàn)綜述

學(xué)者Farrell最早進(jìn)行關(guān)于效率評(píng)價(jià)的研究[12]。此后，F(xiàn)?re et al(1994)對(duì)Farrell的效率理論作了進(jìn)一步擴(kuò)展深入，成為效率與生產(chǎn)率研究的理論基石[13]。關(guān)于效率的研究在其它資源配置領(lǐng)域所受到的重視程度遠(yuǎn)甚于其在土地資源配置中的考量[14-27]。國外關(guān)于土地利用效率的研究起步較早，初期主要是歷史形態(tài)學(xué)派的研究學(xué)者通過對(duì)城市土地利用類型分布狀態(tài)及演變過程的歷史形態(tài)的直觀描述和歸納，總結(jié)出一些著名的土地利用理論*具體參見馮·杜能. 孤立國同農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系[M]. 吳衡康譯，北京：商務(wù)印書館，1986年.阿爾弗雷德·韋伯. 工業(yè)區(qū)位論[M]. 李剛劍等譯，北京：商務(wù)印書館，2010年.奧古斯特·廖什. 經(jīng)濟(jì)空間秩序[M]. 王守禮譯，北京：商務(wù)印書館，2010年.。近些年來，國外對(duì)土地利用問題的研究主要集中在土地資源的集約利用以及土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等方面[28-39]。在土地空間配置的研究領(lǐng)域，國外學(xué)者主要從產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)角度來研究土地流轉(zhuǎn)行為及其對(duì)土地資源配置產(chǎn)生的影響。Deininger et al(2005)認(rèn)為土地租賃市場(chǎng)和行政資源配置在土地出讓模型的研究上，前者更有效率；同時(shí)市場(chǎng)功能也能使得其獲得更大的生產(chǎn)率增強(qiáng)效應(yīng)[40]。同時(shí)，相關(guān)研究表明，市場(chǎng)機(jī)制、政府干預(yù)以及產(chǎn)權(quán)的界定對(duì)土地資源空間配置效率具有重要影響[41-50]。

在有關(guān)我國土地資源的利用效率，尤其是對(duì)建設(shè)用地空間配置效率的研究上，不少學(xué)者認(rèn)為我國建設(shè)用地利用粗放、效率較低。土地利用效益存在明顯的區(qū)域梯度差距，東部地區(qū)農(nóng)地非農(nóng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率分別是中部地區(qū)的1.24倍，西部地區(qū)的1.39倍[51]。譚榮、曲福田(2006)比較了1989-2003年間全國以及四大經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)地非農(nóng)化配置方式的效率損失與過渡性損失，雖然總的效率損失在降低，但過渡性損失存在增加的趨勢(shì)[52]。楊志榮、吳次芳、靳相木等(2009)對(duì)全國30個(gè)省會(huì)城市用地的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行了比較研究，認(rèn)為在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)條件下，我國城市用地中普遍存在不集約現(xiàn)象；從東到西城市用地效益水平逐漸降低，整體上發(fā)展極不平衡[53]。同時(shí)，我國城市土地利用效率普遍存在區(qū)域差異和粗放化的現(xiàn)象，不利于城市化的健康發(fā)展和耕地保護(hù)[54]。對(duì)造成我國建設(shè)用地空間配置效率普遍不高且存在明顯地區(qū)差異的原因的研究上，部分學(xué)者從土地制度、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以及政府干預(yù)等方面做了有價(jià)值的探索。曲福田、馮淑怡等(2004)認(rèn)為中國土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理及其價(jià)格扭曲是導(dǎo)致農(nóng)地資源非農(nóng)化配置低效的直接原因。由政府定價(jià)的土地征用、劃撥和協(xié)議價(jià)格，使得農(nóng)地過度非農(nóng)化，資源配置效率進(jìn)一步降低。譚榮(2006)通過生產(chǎn)函數(shù)模型估計(jì)土地資源在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)部門的邊際效益曲線，計(jì)算得到1989-2003年間中國農(nóng)地非農(nóng)化的代價(jià)性損失比例為33.4%，過度性損失Ⅰ比例為44.9%，過度性損失Ⅱ的比例為21.7%，過度性損失產(chǎn)生的主要原因是由于政府對(duì)土地市場(chǎng)價(jià)格的干預(yù)[55]。農(nóng)地非農(nóng)化指標(biāo)的行政配給制度，使得農(nóng)地非農(nóng)化存在空間配置上的效率損失。Lichtenberg et al(2009)認(rèn)為中國現(xiàn)有的制度和政策結(jié)構(gòu)在保護(hù)稀缺農(nóng)地以及過度的農(nóng)地非農(nóng)化激勵(lì)，導(dǎo)致了土地利用方面嚴(yán)重的低效率。

我國現(xiàn)行的土地制度是對(duì)非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行規(guī)劃，并將非農(nóng)業(yè)用地以指標(biāo)管理的方式在地區(qū)間進(jìn)行配置。為堅(jiān)守18億畝耕地紅線，國家對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)采取了嚴(yán)格的規(guī)劃，在土地政策上明確限制土地的跨省(市、區(qū))占補(bǔ)平衡。但當(dāng)前耕地保護(hù)政策中“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”以及土地利用規(guī)劃控制指標(biāo)的分解方法沒有考慮到區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然資源稟賦，沒有發(fā)揮土地利用的空間比較優(yōu)勢(shì)原則。一些經(jīng)濟(jì)活力旺盛、對(duì)土地需求強(qiáng)烈的地區(qū)得不到較多的土地指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增長受到制約；而另一些經(jīng)濟(jì)活力較弱的地區(qū)，卻以低地價(jià)為誘餌，人為促進(jìn)城市化，極大地浪費(fèi)了稀缺的土地資源，造成經(jīng)濟(jì)要素在空間聚集上的不經(jīng)濟(jì)[56]。與此同時(shí)，隨著城市化進(jìn)程的加快，許多農(nóng)村集體建設(shè)用地，尤其是城市近郊的農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中包括農(nóng)民宅基地，市場(chǎng)隱性流轉(zhuǎn)量逐年增大，已成為不爭(zhēng)的事實(shí)[57]。一些學(xué)者認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有利于推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程、保障農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)資源配置的高效率，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[58-60]。北京天則經(jīng)濟(jì)研究所中國土地問題課題組(2007)也研究認(rèn)為，發(fā)展土地市場(chǎng)和地權(quán)交易不僅與兩種土地公有制不相矛盾，而且是實(shí)現(xiàn)兩種土地公有制的一種可行方式[61]。但制度上集體土地與國有土地存在諸多差異，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在短期內(nèi)依然面臨著國家法律制度和宏觀政策的雙重制度約束[62]。由于缺乏法律支持，現(xiàn)實(shí)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基本上處于無序狀態(tài)，導(dǎo)致土地利用混亂，缺乏整體規(guī)劃，建設(shè)用地總量難以得到有效控制，耕地保護(hù)受到?jīng)_擊，由此引發(fā)了一系列的問題[63]。

針對(duì)現(xiàn)階段我國建設(shè)用地空間配置改革的探索，不少學(xué)者從理論基礎(chǔ)與實(shí)證研究的角度指引了健全全國統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)展方向，以及在此基礎(chǔ)上探討了建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域配置的改革路徑。在健全全國統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)上，蔣省三等(2003)認(rèn)為，應(yīng)該在法律上明確集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)是兩個(gè)平等的民事權(quán)利主體。堅(jiān)持規(guī)劃控制和用途管制、統(tǒng)一管理、合理分配土地收益，促進(jìn)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)劃、有序、健康地流轉(zhuǎn)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。高圣平等(2007)指出，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)必須在政策和法律上尋求根本突破，必須從根本上改變土地制度的二元性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”[64]。天則所中國土地問題課題組(2007)認(rèn)為發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)與交易，需要打破對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家壟斷，改變政府對(duì)集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場(chǎng)交易過程，主導(dǎo)土地要素的定價(jià)權(quán)。這是中國農(nóng)地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國工業(yè)化和城市化的必有之路。同時(shí)，在建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域配置改革上，陳江龍、曲福田等(2004)認(rèn)為當(dāng)前耕地保護(hù)政策中的“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”以及土地利用規(guī)劃控制指標(biāo)的分配沒有考慮到區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然資源稟賦，沒有發(fā)揮土地利用的空間比較優(yōu)勢(shì)原則。雖然，指令性配額管理體制與土地公有制以及當(dāng)前所處的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段總體上是相適應(yīng)的，但這一體制的“剛性”也引發(fā)了很多矛盾[65]。陸銘(2010)認(rèn)為土地資源若不能跨地區(qū)再配置會(huì)加劇區(qū)域間土地利用效率差距，不僅不利于經(jīng)濟(jì)的集聚與工業(yè)化進(jìn)程，而且還會(huì)影響農(nóng)民的增收和內(nèi)需的擴(kuò)大等問題。為此，靳相木(2009)提出改進(jìn)指令性配額管理的可能路徑，即實(shí)行新增建設(shè)用地配額與其耕地保有量掛鉤，構(gòu)建新增建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)對(duì)配額進(jìn)行調(diào)劑。同時(shí)提出“管住總量，放開市場(chǎng)”和“配額管理，市場(chǎng)調(diào)劑”兩個(gè)可能的分權(quán)取向改革方案，這兩個(gè)改革方案都能實(shí)現(xiàn)高于現(xiàn)行中央集權(quán)制模式的社會(huì)總福利水平[65]。“配額管理，市場(chǎng)調(diào)劑”方案可能成為今后中國農(nóng)地非農(nóng)化管理的分權(quán)取向改革的首選方案[66]。由于中國土地增值的空間主要還不是在一個(gè)市域范圍之內(nèi)的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用地之間，而是在于內(nèi)地和沿海之間、小城鎮(zhèn)和大城市之間的建設(shè)用地指標(biāo)再配置。建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)流轉(zhuǎn)是未來可試驗(yàn)的方向[67]。未來的土地制度改革應(yīng)促進(jìn)非農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)再配置。關(guān)于在全國范圍內(nèi)建立跨地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)交易機(jī)制，陸銘(2010)認(rèn)為，可以將建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)配置范圍擴(kuò)大到省和省之間、內(nèi)地和沿海之間，這樣做能有效推動(dòng)城鄉(xiāng)和區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展。譚榮、曲福田(2006)從長遠(yuǎn)角度認(rèn)為，只有在全國范圍內(nèi)建立起完善的土地市場(chǎng)體系，才有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)地保護(hù)之間的矛盾。此外，通過建設(shè)用地指標(biāo)交易及稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，使得建設(shè)用地制度成為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿68]。

我國中央政府實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，通過指令性管理和自上而下的指標(biāo)分解管理政策控制新增建設(shè)用地指標(biāo)，并結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地用途管制等制度措施，限制建設(shè)占用耕地規(guī)模，以保護(hù)耕地資源。但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，建設(shè)用地需求日益增強(qiáng)，耕地保護(hù)壓力不斷加大，地方政府新增建設(shè)用地指標(biāo)不斷突破，各地違法占用耕地現(xiàn)象屢禁不止。如何在保護(hù)有限耕地資源的前提下保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展一直是學(xué)界關(guān)注和思考的熱點(diǎn)問題，綜合相關(guān)學(xué)者的研究，普遍認(rèn)為我國建設(shè)用地空間配置效率較低且地區(qū)差異明顯；同時(shí)，對(duì)我國建設(shè)用地指標(biāo)配置的發(fā)展方向與改革路徑的相關(guān)研究也證實(shí)了市場(chǎng)化改革是未來可探索的發(fā)展方向。盡管有部分學(xué)者通過案例分析考察了非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)模式，但在如何構(gòu)建全國統(tǒng)一的建設(shè)用地指標(biāo)交易機(jī)制上，仍然局限于對(duì)現(xiàn)象的簡單概括和描述，缺乏深入的研究以及構(gòu)建系統(tǒng)的全國層面建設(shè)用地指標(biāo)交易機(jī)制。此外，相關(guān)研究僅側(cè)重城市或農(nóng)村建設(shè)用地的一方，缺乏對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整體協(xié)調(diào)的研究，不能適應(yīng)我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，應(yīng)將城市和農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地兩個(gè)子系統(tǒng)視為整體，建立可交易指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)利用的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。因此，針對(duì)以上學(xué)者研究的不足之處，探索我國建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化改革及指標(biāo)交易機(jī)制是本文的研究重點(diǎn)，這對(duì)于緩解我國目前出現(xiàn)的因經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與耕地資源保護(hù)之間日益尖銳的矛盾，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

三、市場(chǎng)取向改革的地方嘗試與評(píng)價(jià)

面對(duì)日益嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)用地的計(jì)劃管理，浙江、重慶、成都等一些地方進(jìn)行了開拓性探索，在土地利用計(jì)劃指標(biāo)管理中引入市場(chǎng)化機(jī)制，允許集體非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地空間配置優(yōu)化，同時(shí)也讓農(nóng)民分享到集體土地的增值收益，進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

浙江省是我國城市化和工業(yè)化速度較快的省份。1999年中央下達(dá)給浙江省的土地“規(guī)劃指標(biāo)”和逐年下達(dá)的建設(shè)用地“計(jì)劃指標(biāo)”偏緊，無法滿足快速增長的建設(shè)用地需求，同時(shí)在剛性約束很強(qiáng)的土地計(jì)劃管理體制下，一些耕地補(bǔ)充潛力較小而土地需求量較大的地區(qū)很難實(shí)現(xiàn)用地“占補(bǔ)平衡”。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，浙江省國土廳陸續(xù)出臺(tái)了以“折抵、復(fù)墾指標(biāo)”、“待置換用地區(qū)”為基本要素的“區(qū)域內(nèi)土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移”政策體系；同時(shí)，浙江省創(chuàng)造性地引入市場(chǎng)機(jī)制，通過構(gòu)建“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”、“基本農(nóng)田易地代保”和“易地補(bǔ)充耕地”為主要內(nèi)容的“跨區(qū)域土地指標(biāo)交易”政策體系，實(shí)現(xiàn)了土地指標(biāo)的跨區(qū)域交易。這不僅實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地資源利用的跨區(qū)域有效配置，而且也為省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)充了非常寶貴的財(cái)政資源[69]。

成都市現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地供需矛盾十分突出，但在三圈層空間上差異很大*成都市三圈層分別為一圈層：錦江區(qū)、武侯區(qū)、青羊區(qū)、金牛區(qū)、成華區(qū)以及高新技術(shù)開發(fā)區(qū)；二圈層：龍泉驛區(qū)、青白江區(qū)、新都區(qū)、溫江區(qū)、雙流縣以及郫縣；三圈層：都江堰市、彭州市、邛崍市、崇州市、金堂縣、大邑縣、蒲江縣以及新津縣。。供需矛盾的空間差異為建設(shè)用地空間調(diào)配創(chuàng)造了條件。同時(shí)，在探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)時(shí)，國家和省部級(jí)層面都給予了大力支持，允許成都在相關(guān)法律范圍內(nèi)進(jìn)行探索性嘗試。成都試驗(yàn)的創(chuàng)新主要有三個(gè)：第一，在集體建設(shè)用地使用權(quán)保持不變的基礎(chǔ)上，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)通過“招、拍、掛”等市場(chǎng)交易的方式轉(zhuǎn)讓給使用者用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等用途。第二，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押、作價(jià)入股和租賃等方式流轉(zhuǎn)。第三，允許農(nóng)村集體自主實(shí)施土地綜合治理以及掛鉤指標(biāo)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，分享建設(shè)用地增值收益[70]。成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所創(chuàng)新建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，盤活了集體土地資產(chǎn)，逐步推動(dòng)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。截至到2015年11月，成都農(nóng)交所及其分所共成交各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)12612宗、交易成交金額累計(jì)453.9268億元。其中，建設(shè)用地指標(biāo)交易1086宗，交易金額161.0437億元。成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了新的模式，并對(duì)全省的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易產(chǎn)生了輻射帶動(dòng)作用。

重慶試驗(yàn)中的“地票”是指《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》中規(guī)定“指標(biāo)的表現(xiàn)形式”，是根據(jù)非農(nóng)建設(shè)占用耕地“占一補(bǔ)一”的要求，立足于耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，將農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施、農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地和部分荒地，經(jīng)過復(fù)墾和扣除拆遷安置占地，并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)[71]。“地票”的出現(xiàn)，使得農(nóng)村建設(shè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地有了“掛鉤”之處，而“地票”交易市場(chǎng)的建立，更為“攜地入市”提供了現(xiàn)實(shí)可能性。農(nóng)村多余的建設(shè)用地可以通過復(fù)墾形成指標(biāo)，進(jìn)而成為可以入場(chǎng)交易的“地票”[72]。重慶“地票”的運(yùn)作主要是建設(shè)用地需求主體(城市)和供給主體(農(nóng)村)之間對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行交易的一種票證化過程。其運(yùn)作程序主要包括申請(qǐng)復(fù)墾、整理驗(yàn)收、市場(chǎng)交易以及“地票”使用四大環(huán)節(jié)。重慶市農(nóng)村土地交易所自2008年12月4日成立以來，率先創(chuàng)建了“地票”制度安排，以規(guī)范地開展實(shí)物交易和指標(biāo)交易。截至到2015年2月，累計(jì)交易地票15.19萬畝，交易額306.42億元，成交均價(jià)穩(wěn)定在20萬元/畝左右。重慶市“地票”交易在創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換模式、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)、顯化農(nóng)村土地價(jià)值、拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益渠道及優(yōu)化國土空間開發(fā)格局等方面，都產(chǎn)生了明顯效果。

這些地方性改革，對(duì)解決耕地保護(hù)和建設(shè)用地需求之間的矛盾，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，優(yōu)化土地分區(qū)管制，提高集約節(jié)約用地，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展發(fā)揮了積極作用。近幾年，折抵指標(biāo)有償調(diào)劑、異地占補(bǔ)有償平衡、基本農(nóng)田易地有償代保等，在沿海地區(qū)已經(jīng)越來越普遍，并向中西部擴(kuò)展。盡管這些地方性制度創(chuàng)新是在計(jì)劃管理體制大框架下進(jìn)行的，但地方政府對(duì)土地指標(biāo)交易的改革，在具體制度設(shè)計(jì)上還存在一些問題，主要有：一是沒有打破行政手段配置土地資源的舊格局。由于農(nóng)村建設(shè)用地的復(fù)墾由區(qū)縣政府的土地整理公司全面運(yùn)作，土地整理公司從農(nóng)村集體組織取得土地，支付相應(yīng)補(bǔ)償費(fèi)；然后整理復(fù)墾取得一定的指標(biāo)或地票，并在交易所出賣。整個(gè)過程仍然在政府的控制和壟斷下進(jìn)行，全程均由政府兜底。二是集體建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)值沒有顯現(xiàn)出來。在折抵指標(biāo)調(diào)劑過程中政府的行政干預(yù)不斷增加，調(diào)劑指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)值未充分體現(xiàn)，政府調(diào)劑價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格相差較大。同時(shí)，土地“雙軌制”使得利用計(jì)劃指標(biāo)免費(fèi)，而通過交易所取得土地需要費(fèi)用，抑制了土地需求者通過交易取得土地的積極性。三是農(nóng)民集體建設(shè)用地的權(quán)能及其利益沒有得到完全承認(rèn)。政府的土地整理公司取得非農(nóng)集體建設(shè)用地，農(nóng)民和集體組織得到的只是相當(dāng)于征地補(bǔ)償?shù)睦妫]有直接進(jìn)入市場(chǎng)，也沒有獲得相應(yīng)的交易利益。而政府的土地整理公司通過指標(biāo)交易而獲得的收入也往往沒有再分配給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民，仍然具有城鄉(xiāng)土地價(jià)值“剪刀差”的現(xiàn)象，抑制了農(nóng)民和集體組織的整理和交易的積極性。四是現(xiàn)有的計(jì)劃控制下，每年可增加的建設(shè)用地很有限，但由于農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)值沒有完全顯現(xiàn)出來，建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)交易的積極性不高。雖然以上地方政府在土地指標(biāo)交易方面的探索遇到了各種問題，但同時(shí)也證明了市場(chǎng)機(jī)制在土地計(jì)劃指標(biāo)配置中可以發(fā)揮更有效率的作用。

四、建設(shè)用地指標(biāo)空間配置機(jī)制重構(gòu)

我國人口多、耕地少的基本國情，決定了建設(shè)用地總量控制的必要性。但地區(qū)差異性決定了建設(shè)用地指標(biāo)在省市區(qū)之間的分配必須兼顧公平和效率。同時(shí)，如前文所述，計(jì)劃管理存在信息不對(duì)稱等方面的局限性。克服計(jì)劃管理局限性的途徑是引入市場(chǎng)機(jī)制，讓計(jì)劃和市場(chǎng)在建設(shè)用地空間配置中發(fā)揮各自的作用。

我國建設(shè)用地指標(biāo)的市場(chǎng)化改革，不僅是必要的，也是可行的。首先，建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化改革符合黨和國家的政策取向。2003年十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“深化行政審批制度改革，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”，“加快發(fā)展土地、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素市場(chǎng)”，“要依法保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)，健全產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則和監(jiān)管制度，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，保障所有市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。”2012年黨的十八大報(bào)告指出：“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。”2013年十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”土地是基本生產(chǎn)要素，建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)作為“競(jìng)爭(zhēng)性、有限性、壟斷性”的公共資源，本質(zhì)上也是一種產(chǎn)權(quán)。減少行政審批和行政手段配置生產(chǎn)要素，推動(dòng)土地要素市場(chǎng)化配置和建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化改革，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本要求，也是土地制度改革的發(fā)展方向。

其次，在建設(shè)用地總量和耕地面積動(dòng)態(tài)平衡控制的前提下，讓市場(chǎng)機(jī)制在建設(shè)用地空間配置中發(fā)揮效率激勵(lì)作用。通過指標(biāo)交易，在建設(shè)用地產(chǎn)出生產(chǎn)率高的區(qū)域，通過指標(biāo)交易獲得更多的建設(shè)用地，產(chǎn)出生產(chǎn)率低的區(qū)域通過出讓指標(biāo)獲得一定的補(bǔ)償，促進(jìn)建設(shè)用地跨區(qū)域優(yōu)化配置。

再次，若僅依靠行政手段保護(hù)基本農(nóng)田和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，往往事倍功半。如果在合理確定指標(biāo)的基礎(chǔ)上，允許欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，讓發(fā)達(dá)地區(qū)的增資發(fā)展有更多的用地空間，而基本農(nóng)田和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)不招商引資也有來自發(fā)達(dá)地區(qū)的一份較好的收益，做到互利雙贏。

中央政府根據(jù)建設(shè)用地總量和耕地面積動(dòng)態(tài)平衡控制任務(wù)，把指標(biāo)分解到各個(gè)省市區(qū)，各個(gè)省級(jí)政府再把指標(biāo)層層分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這是政府計(jì)劃管理過程，也是指標(biāo)的初始分配。除了公共建設(shè)用地，各市場(chǎng)主體通過交易取得建設(shè)用地指標(biāo)，然后向政府職能部門取得實(shí)際的土地開發(fā)權(quán)。這是市場(chǎng)機(jī)制配置指標(biāo)的過程，也是指標(biāo)的再分配。通過建設(shè)用地指標(biāo)交易，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地在空間上的合理配置。

為此，本文提出對(duì)我國非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化改革的基本框架：在現(xiàn)有國家法規(guī)框架下形成的各類建設(shè)用地指標(biāo)，包括國土資源部下達(dá)的年度占用耕地指標(biāo)(簡稱為“農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)”)、通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制轉(zhuǎn)換的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)(簡稱為“增減掛鉤指標(biāo)”)，除去因公共設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目需要的用地指標(biāo)以外，一并通過市場(chǎng)招標(biāo)、掛牌、拍賣等方式，有償?shù)貙⑵渑渲玫浇ㄔO(shè)用地項(xiàng)目需求者手中。其中，計(jì)劃指標(biāo)拍賣收入用于建立新農(nóng)村建設(shè)基金，專項(xiàng)用于生態(tài)用地、耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和新農(nóng)村建設(shè)投入。

(一)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤指標(biāo)”交易機(jī)制

集體建設(shè)用地增減指標(biāo)指將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，經(jīng)由土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，由國土資源行政管理部門發(fā)給等面積建設(shè)用地指標(biāo)。總結(jié)地方改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減指標(biāo)交易機(jī)制。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易是當(dāng)前集體建設(shè)用地改革的起點(diǎn)和核心內(nèi)容，其機(jī)制包括農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾與增減掛鉤指標(biāo)交易。

圖1　建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化配置模式框架圖

1.農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減指標(biāo)交易的前提是農(nóng)村集體土地復(fù)墾。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減指標(biāo)交易必須滿足兩個(gè)前提條件：一是凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)耕地復(fù)墾，必須經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益受到損害。二是凡農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地復(fù)墾，必須有其它穩(wěn)定居所，有穩(wěn)定生活來源，而且有所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意復(fù)墾的書面材料，避免宅基地復(fù)墾交易后出現(xiàn)農(nóng)民生活困難、居住困難問題。

土地復(fù)墾的關(guān)鍵是充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，主體是農(nóng)民和村集體組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織和服務(wù)，區(qū)縣政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、政策制定、審批和監(jiān)督。村集體組織可以聘請(qǐng)專業(yè)的機(jī)構(gòu)對(duì)復(fù)墾土地進(jìn)行具體設(shè)計(jì)和實(shí)施。

土地復(fù)墾以后，經(jīng)過區(qū)縣土地管理部門驗(yàn)收以后，上報(bào)市土地管理部門申請(qǐng)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)。村集體組織獲得指標(biāo)以后，可以通過市場(chǎng)進(jìn)行交易。

2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易

農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾以后，市土地行政管理部門按照復(fù)墾面積授予農(nóng)村集體組織等面積的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)村集體組織可以出售該指標(biāo)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減指標(biāo)的取得和交易，必須在政府管理和指導(dǎo)下進(jìn)行。首先，國土資源行政主管部門依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。其次，由農(nóng)村土地權(quán)利人向區(qū)縣國土資源行政主管部門提出土地復(fù)墾立項(xiàng)申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后復(fù)墾所立項(xiàng)的土地。第三，在土地復(fù)墾完畢后，復(fù)墾方向區(qū)縣國土資源行政主管部門提出農(nóng)村土地復(fù)墾質(zhì)量驗(yàn)收申請(qǐng)。第四，區(qū)縣國土資源行政主管部門按規(guī)定組織驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后，按照土地復(fù)墾有關(guān)規(guī)定，向國土資源行政主管部門申請(qǐng)確認(rèn)，并由其核發(fā)指標(biāo)交易憑證。第五，指標(biāo)在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)使用時(shí)，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并在落地時(shí)沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)，但要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減指標(biāo)交易可以很好地彌補(bǔ)了一些地區(qū)“增減掛鉤”試點(diǎn)存在的一些問題：一是形成了“先復(fù)墾、后用地”的流程，解決了復(fù)墾不到位的問題。一般來說，先勞動(dòng)再付報(bào)酬，比先付報(bào)酬再勞動(dòng)，能獲得更好的勞動(dòng)效果；二是指標(biāo)競(jìng)價(jià)方式，把只發(fā)生在建新地塊的市場(chǎng)定價(jià)形成溢價(jià)方式，部分轉(zhuǎn)移到復(fù)墾地塊上，復(fù)墾地塊所在的集體或農(nóng)戶能分配到更多收益；三是指標(biāo)大范圍可用性，使得土地資源的優(yōu)化使用可具靈活性。

(二)“農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)”交易機(jī)制

農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)交易是指國土資源管理部門將擬下達(dá)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，按照一定的比例均攤至每畝耕地，在形成各地區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的基礎(chǔ)上，經(jīng)供需雙方自行協(xié)商和有權(quán)機(jī)關(guān)審批后，進(jìn)行指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓。在建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)中，農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)是單列的指令性指標(biāo)，也是建設(shè)用地計(jì)劃管理的重點(diǎn)。

農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)交易機(jī)制包括：

1.每年年初國土資源管理部門根據(jù)國家下達(dá)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，將擬下達(dá)的指標(biāo)均攤至每畝耕地，形成各區(qū)縣的年度農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。由此的結(jié)果是：耕地多的地區(qū)指標(biāo)多，耕地少的地區(qū)指標(biāo)少，中心城區(qū)沒有土地就沒有指標(biāo)，有助于調(diào)動(dòng)各地保護(hù)耕地、節(jié)約用地的積極性。

2.各地區(qū)自下而上，逐級(jí)在轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的市場(chǎng)化調(diào)劑。由省級(jí)國土資源部門將各市縣擬增加農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的數(shù)量或擬出讓農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的數(shù)量和出讓底價(jià)在交易所公開，經(jīng)各地自行協(xié)商后，由各級(jí)國土資源部門自下而上，逐級(jí)綜合擬出讓或購買農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的數(shù)量，報(bào)省級(jí)國土資源管理部門和交易所對(duì)各地的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的調(diào)整進(jìn)行審批。

3.國土資源管理部門在審批農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的調(diào)整前應(yīng)將有關(guān)地區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的出讓價(jià)格在交易所公告，采取掛牌或拍賣等形式出讓。

4.在國土資源部門確認(rèn)或?qū)徟螅鲎尯褪茏屴r(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的雙方應(yīng)簽訂農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)轉(zhuǎn)讓合同，受讓方按合同約定一次性或分期將指標(biāo)價(jià)款匯往農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)出讓方。對(duì)未按合同約定付款的受讓方，由確認(rèn)或?qū)徟鷻C(jī)關(guān)取消或從次年核減其受讓的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。

5.在農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)全面調(diào)整后，受讓指標(biāo)方憑批準(zhǔn)文件和農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)轉(zhuǎn)讓合同，按法定程序辦理用地相關(guān)手續(xù)，對(duì)出讓方則由確認(rèn)或?qū)徟膰临Y源部門按批準(zhǔn)文件相應(yīng)核減其農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，出讓指標(biāo)的耕地占補(bǔ)平衡工作仍由出讓方負(fù)責(zé)。

6.交通、水利、礦山等重點(diǎn)項(xiàng)目及軍事設(shè)施建設(shè)所需的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，由市政府單列，另行下達(dá)；其他建設(shè)需要的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)均不得以各種理由追加，以確保農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的正常進(jìn)行。

建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)交易機(jī)制本質(zhì)上是跨區(qū)域配置新增的建設(shè)用地。同時(shí)農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)交易也實(shí)現(xiàn)另外一種效果：讓基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的農(nóng)民分享城市土地資產(chǎn)增值，共享改革發(fā)展紅利，這樣既可以為基本農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)保護(hù)提供長效的激勵(lì)機(jī)制及資金來源，也促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

五、結(jié)論及建議

本文在反思現(xiàn)有的建設(shè)用地計(jì)劃配置機(jī)制基礎(chǔ)上，剖析了地方政府自發(fā)性的改革試驗(yàn)，認(rèn)為市場(chǎng)取向改革能夠改善建設(shè)用地空間配置效率。建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化配置方式是在土地利用總體規(guī)劃與年度計(jì)劃的實(shí)施機(jī)制層面進(jìn)行的制度創(chuàng)新，不是從根本上否定土地資源的計(jì)劃配置方式。本文建議，將各地區(qū)初始分配后農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)、占補(bǔ)平衡指標(biāo)等非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)，扣除公共建設(shè)用地后遵循市場(chǎng)化指標(biāo)交易機(jī)制，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等多種交易方式配置建設(shè)用地指標(biāo)。中央年度新增建設(shè)用地指標(biāo)一部分為不得參與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的指令性計(jì)劃指標(biāo)，另一部分為可連同增減掛鉤指標(biāo)參與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。由于建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化改革是一項(xiàng)極其復(fù)雜、艱巨的任務(wù)，難度大、涉及面廣、政策性強(qiáng)。為此，要做好改革的整體設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃、突出重點(diǎn)、規(guī)范推進(jìn)、整體配套。

(一)明確土地產(chǎn)權(quán)歸屬，做好產(chǎn)權(quán)登記

產(chǎn)權(quán)明晰是開展農(nóng)村集體建設(shè)用地整治復(fù)墾和農(nóng)用地整理的前提條件。農(nóng)村集體土地所有權(quán)要盡力下沉，能夠明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。

(二)把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地整治

圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，合理確定農(nóng)村建設(shè)用地整理、復(fù)墾規(guī)模。通過整理、復(fù)墾農(nóng)村廢棄、閑置、低效利用的建設(shè)用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局和城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，提高建設(shè)用地集約利用水平，提升農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾區(qū)的耕地質(zhì)量。

(三)成立建設(shè)用地指標(biāo)擔(dān)保公司，多渠道籌集社會(huì)資金

建設(shè)用地指標(biāo)擔(dān)保公司，開辟農(nóng)村集體建設(shè)用地整治復(fù)墾和農(nóng)用地整理的籌資渠道，吸引更多社會(huì)資金參與到農(nóng)村集體建設(shè)用地整治復(fù)墾和農(nóng)用地整理。

(四)建立健全非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)

無論是計(jì)劃指標(biāo)還是增減掛鉤指標(biāo)，統(tǒng)一在建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)上進(jìn)行交易。建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)以省和國家國土資源部門為載體建立，并不斷完善，逐步形成省級(jí)與國家兩級(jí)交易平臺(tái)。在省級(jí)交易平臺(tái)上，各縣級(jí)政府是市場(chǎng)準(zhǔn)入主體，通過建設(shè)用地指標(biāo)交易，實(shí)現(xiàn)本省域內(nèi)土地資源的統(tǒng)籌利用；在國家級(jí)交易平臺(tái)上，各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市是市場(chǎng)準(zhǔn)入主體，促進(jìn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)跨省域統(tǒng)籌利用土地資源，提高土地資源的配置效率。在指標(biāo)交易過程中，交易前的工作非常關(guān)鍵。農(nóng)村集體建設(shè)用地整治復(fù)墾和農(nóng)地整理關(guān)鍵是充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，作為主體的農(nóng)民和村集體組織，有權(quán)決定所屬建設(shè)用地、農(nóng)用地是否整理復(fù)墾、指標(biāo)是否出售。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織要發(fā)揮好整理復(fù)墾和指標(biāo)出售的組織和協(xié)調(diào)作用，各級(jí)規(guī)劃和國土資源管理部門負(fù)責(zé)集體建設(shè)用地整治復(fù)墾和農(nóng)地整理的規(guī)劃、審批、管理和監(jiān)督。指標(biāo)的交易堅(jiān)持依法、自愿、有償，公開、公平、公正原則。指標(biāo)交易過程中，各級(jí)規(guī)劃和國土資源管理部門要以市場(chǎng)管理者的身份，參與指標(biāo)交易的確認(rèn)、糾紛的調(diào)解和非法行為的處罰監(jiān)管等，并按照相關(guān)政策落實(shí)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地項(xiàng)目。切實(shí)保障指標(biāo)交易雙方的合法權(quán)益，真正形成由供求決定價(jià)格，價(jià)格引導(dǎo)供求的市場(chǎng)機(jī)制。

(五)規(guī)范建設(shè)用地指標(biāo)交易，健全運(yùn)行機(jī)制

出臺(tái)有關(guān)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、增減掛鉤指標(biāo)交易的具體管理辦法，以及農(nóng)村集體建設(shè)用地整治復(fù)墾和農(nóng)用地整理的管理辦法，規(guī)范建設(shè)用地指標(biāo)交易過程。由于在土地資源配置和土地利益分配的問題上，地方政府有追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的傾向，這為公共權(quán)力的尋租提供了滋生條件。因而，必須進(jìn)行嚴(yán)格的土地監(jiān)察和制度監(jiān)督，提高權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)成本，對(duì)指標(biāo)交易過程進(jìn)行必要公示。同時(shí)，進(jìn)一步健全制度運(yùn)行機(jī)制，完善土地法令的實(shí)施條例，將土地的開發(fā)利用建立在科學(xué)、合理、健全的規(guī)章制度之上。

(六)建立新農(nóng)村建設(shè)基金，完善生態(tài)和耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

增減掛鉤指標(biāo)和轉(zhuǎn)用指標(biāo)拍賣后的收入，直接用于支付農(nóng)村建設(shè)用地整治復(fù)墾和農(nóng)地整理項(xiàng)目的成本，結(jié)余收入主要用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民社會(huì)保障等公共項(xiàng)目。農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)拍賣的收益人為各級(jí)政府，運(yùn)用這部分收入設(shè)立新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金的主要部分，用于規(guī)劃生態(tài)發(fā)展區(qū)和農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)內(nèi)履行耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民收入補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和村集體組織補(bǔ)貼，可以按照耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)面積及其責(zé)任大小進(jìn)行分配，部分資金可用于邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。

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(本文責(zé)編：王延芳)

How to Optimize the Spatial Allocation Efficiency of Construction Land in China:The Mechanism Reconstruction Based on the Experience from Local Governments

LIN Shan-lang, GUO Jian-feng, TAO Xiao-ma, SHI Jian-gang

(SchoolofEconomicsandManagement,TongjiUniversity,Shanghai200092,China)

Abstract：The basic conditions of more people but less cultivated field which determine that China must implement and adhere to the most stringent farmland protection regulations and the land conservation system. The whole results of the mechanism of land-use planning management in protecting limited farmland resources and making use of the construction land economically are unsatisfactory. Basing on the reflection the mechanism of the land-use planning management, this paper analysis the spontaneous reforms which from the different local governments, for example, the trans-regional trading of the quotas of the construction land in Zhejiang province, the trading of the turnover quotas of the construction land in Chengdu city and the land tickets of the quotas of construction land in Chongqing. The Market-oriented reform could make the efficiency of the construction land allocation more efficient, promoting the trans-region allocation of the construction land by introducing the market mechanism under the existing legal framework. This paper suggests gathering the quotas of the construction land, including the quotas which been from the non-agricultural cultivated land, the hook quotas of the urban construction land increase and rural residential land decrease. It would be achieved the cross-regional spatial allocation of the construction land quotas through the trading platform of the construction land. Then the value of the quotas could be manifested which from these cities in the less-developed regions, besides that those cities in the developed regions could obtain the quotas of the construction land. At last, the aim of the high efficiency in the spatial allocation of the construction land has been achieved through the specific projects.

Key words:the land system; the quotas of the construction land; market mechanism; spatial efficiency

中圖分類號(hào)：F119

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2016)04-0058-13

作者簡介：林善浪(1965-)，男，福建大田人，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。通訊作者：郭建鋒。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型視角下的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營問題研究”(編號(hào)：13BJY091)、上海市重大決策咨詢項(xiàng)目“上海農(nóng)村集體土地直接入市模式和機(jī)制研究”(編號(hào)：10JC003)。

收稿日期：2015-11-05修回日期：2016-01-31