非稅收入與經營服務性收入比較研究

陳奕晶

摘要：隨著我國財政體制改革的深入，非稅收入管理逐漸步入規范化軌道。在實際管理工作中，由于部分事業單位的收費包含行政事業性收費和經營性服務性收費兩種，許多行政事業單位對收費項目是否納入非稅收入管理，是否實行“收支兩條線”管理概念不明確，常成為爭議的焦點。本文通過非稅收入和經營服務性收入的比較，并針對目前非稅收入征收管理中凸顯的問題，為規范非稅收入管理提供有益的思路。

關鍵詞：非稅收入；經營服務性收費；比較

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）03-0000-01

隨著我國財政體制改革的深入，預算外資金收入改為非稅收入繳入國庫，成為國家財政收入的重要組成部分，非稅收入規模不斷擴大，非稅收入管理步入規范化軌道。但在實際管理工作中，由于部分事業單位的收費包含行政事業性收費和經營性服務性收費兩種，許多行政事業單位對收費項目是否納入非稅收入管理，是否實行“收支兩條線”管理概念不明確，常成為爭議的焦點。也有個別單位有意對行政性收費項目按照經營性收費項目收取，企圖逃避財政調控。要實現非稅收入規范化、科學化的管理要求，就應將符合非稅收入范圍的資金切實納入管理，同時對一部分已不再具有政府公共管理和公共服務性質的收費項目進行清理。本文通過非稅收入和經營服務性收入的比較，并針對目前非稅收入征收管理中凸顯的問題，為規范非稅收入管理提供有益的思路。

一、非稅收入與經營服務性收入的比較

雖然我國非稅收入的形式早己存在，但提出非稅收入概念卻是在20世紀后。隨著國家對預算外資金管理力度的加大， 2001年在正式文件中提出非稅收入的概念， 2004年，財政部頒布了《關于加強非稅收入管理的通知》對非稅收入的范圍予以明確。

經營服務性收入是事業單位、社會團體和其他組織等以營利為目的，按照市場要求并根據自愿有償原則提供場所、設施、技術、信息、中介、勞務等所取得收費，大多數服務價格實行市場調節價，極少數商品和服務價格實行政府指導價或者政府定價。

二者的不同點在于：

第一，征收主體不同：經營服務性收入體現出廣泛性。非稅收入的征收主體是各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織。而經營服務性收費的主體是提供有償服務的事業單位、社會團體和其他組織、法人、其他組織和個人，對于行政單位，根據《關于治理規范經營服務性收入的通知》（發改價格[2010]877號）的規定，行政機關以經營服務性收費名義收取費用應予以堅決取締。

第二，征收依據不同：經營服務性收入體現出非政策性。非稅收入的征收是依靠公權力、提供社會公共服務和財產（資產）所有權及國家信譽。從征收依據來看，非稅收入的征收帶有很強的政策性，必須以國家在一定時期內的政治、經濟、技術、文化教育政策為依據。而經營服務性收入則是以提供經營性服務來實現等價交換，經營者自主制定價格，其中并不體現出國家意志，所以相較于非稅收入而言，體現出非政策性。

第三，征收目的不同：經營服務性收入體現出營利性。非稅收入征收目的是為了實現公共利益、促進社會公平與合理負擔，其資金使用具有一般用途。非稅收入的使用與其收入來源聯系緊密，如行政事業性收費收入常應用于補償使用 政府提供的公共服務成本，環境保護費收入往往用于補償環境外部負效應等。而經營服務性收費主要是單位為了獲取利潤，籌集經費。

二、管理上存在的問題

（一）概念劃分不明確。

非稅收入的部分范圍與經營服務性收入由于法律上的謹慎闡述和實踐上的原因，在概念上存在模糊。例如對非稅收入范疇內的行政事業性收費，是以區別于商品價格而提出的概念。而什么是“特定”服務，什么是履行“政府職能”的服務，在實踐上則沒有明確界定。正是這種模糊的界定給實際操作中判別收費項目屬于行政事業性收費還是經營服務性收費制造了障礙。

（二）權責不明晰存在交叉。

管理職能的交叉人為地設置了非稅收入管理的障礙。《中華人民共和國價格法》中規定，各類有償服務的收費屬于價格范疇，由各級價格主管部門負責管理，縣級以上各級政府其他有關部門在各自的職責范圍內，負責有關的價格工作。而非稅收入監管牽涉財政、價格、稅務、審計、監察等多個部門。例如：行政事業性收費由財政、價格部門共同審批管理，而在在實踐中，經營服務收費由價格部門單獨審批管理，將行政事業性收費標準當成價格，規避了財政監管，造成了財政收入的流失。

（三）缺乏完備的管理運行機制。

目前非稅收入管理運行機制尚不完善：一是在非稅收入的政策制訂、預算的編制執行等方面，還存在制度不明、政出多門、體制失衡等的問題；在非稅收入的管理范圍上還存在真空地帶；在非稅收入的征收行為上，有的部門擅自自立收費項目、提高收費標準。二是承擔政府非稅收入監督和管理的部門之間缺乏明確分工和溝通協調，日常監督和管理以及專項檢查制度缺乏剛性，普遍存在“缺位”與“越位”現象。

（四）制度建設滯后。

一方面，目前僅有國務院在1996年出臺了《關于加強預算外資金管理的決定》，其余基本是規范性文件；盡管全國已有多個省區出臺了地方性法規，但在全國范圍內尚未形成一套完整的法律體系。非稅收入管理理論研究相對滯后，直接導致非稅收入管理實踐的盲目。另一方面，非稅收入稽查法規滯后。

三、建立科學規范的非稅收入管理體系

（一）界定法律范疇，確保非稅收入應收盡收。

對非稅收入和經營服務性收入的概念，應由法律予以明確，進行具有實踐性和可操作性的劃分，防止非稅收入和經營服務性收入在概念上混淆。實行“費”改“稅”，將部分具有準稅收性質的行政事業性收費、政府性基金項目改為稅收項目，實行依法征稅。將部分不體現政府職能的行政事業性收費，轉為由市場運作的經營服務性收費。對現有確需保留的非稅收入項目，實行非稅收入目錄管理和公示制度，接受社會監督，做到應收盡收，防止非稅收入的流失。

（二）建立共享機制，明晰非稅收入管理權責。

為建立規范的非稅收入管理體制，必須聯合分管國有資產的單位和價格部門、監察部門等部門，建立聯網共享機制，搭建信息資源共享平臺，對非稅收入有關信息全盤把握。明確各部門職責范圍，依靠牽頭部門，進行責權的合理分配，消弭部門間的分歧。

（三）整合管理職能，完善非稅收入監管體系。

一是非稅收入征管要嚴格按照法律條例征收，依托法律，確保依法征收，應收盡收。進行經營服務性收入和行政事業性收入的清理，對政策規定取消的收費項目堅決取消，對收費標準調整的堅決按照新標準調整。二是通過非稅收入稽查查漏補缺，堅持對行政事業單位使用財政票據收取經營服務型收費、門面租金等情況開展專項稽查，對少數單位收入不入賬或轉移的現象，按照規定給予處罰，有效規范非稅收入管理。