人民調解制度的完善

王家榮

【摘要】人民調解價值多元，在全面依法治國的大環境下，化解民間糾紛和學法普法同為人民調解的重要任務。我國人民調解經過了現代人們調解制度的發展和對中國傳統民間糾紛化解機制的重要借鑒，在民間矛盾化解的各個方面總能發揮積極作用。人民調解理論必須立足于依法調解，理論創新和實踐探索一直都在路上。本文結合人民調解制度的歷史根源、相關法律、法規及近年來的實踐，從人民調解制度的理論根源和實質意義出發，總結以往工作中的優秀經驗，反省所存在的問題。分析人民調解制度內涵和發展前景，探討切實可行的改革方案。

【關鍵詞】本質；演進；問題；實踐；完善

人民調解工作是我國政法工作的第一道防線，其精神淵源為中國自古以來“以和為貴”的優秀傳統。調解工作化解民間糾紛、進行普法教育，使問題在人民內部解決，對防止矛盾激化，減少訴訟，預防犯罪起到了重要作用。發展人民調解必須扎根中國的基本國情和司法實踐，才能發揮人民調解的特殊優勢，既靈活、普遍、成本低。同時必須以符合中國民眾普世價值的調解模式為發展方向，兼顧不同地區的善良風俗，構建科學的人民調解機制。

一、調解工作的理論淵源

完善人民調解制度首先要抓住調解的核心任務是化解矛盾，達到“案了事了”、“定分止爭”的效果。展開來講，人民調解的理論淵源十分深厚。

1、人民調解的價值

人民調解制度的價值是多元的，包括秩序、自由、平等、正義等。其最核心的價值是社會秩序價值。秩序價值是其他價值的基礎，沒有了秩序價值，其他價值無從保障。社會關系之間矛盾是社會的固有屬性，不可避免。整個社會就像一棵樹，既要保證其生機勃勃，又要避免其局部病變。人民調解制度就是這顆社會樹的第一層免疫系統。良好的調解機制需要準確把握矛盾的發展規律，抓住矛盾的源頭，將矛盾化解在基層，從根本上消除紛爭。人民調解的宗旨就是將矛盾化解在民間，矛盾雙方不需要走訴訟程序。發生矛盾后，社區、居委會、村委會的人民調解員便會依法進行調解，調解地點可以是任何地方，并且不用支付任何費用，方便群眾，更“接地氣”。多數民眾不好對薄公堂，認為訴訟有傷“和氣”，但是大多數矛盾并不能自然消解，而對矛盾置之不理只會使矛盾不斷醞釀升級。同時，小微民事糾紛的性質決定其本就不需要提高到訴訟的高度，走司法程序反而會激化矛盾。此外，人民調解有著比法院調解和行政調解更廣泛的民間性，更多的減少了政府的介入，工作阻力小，效率比后兩者更高。

習近平總書記指出：“加強和創新社會管理，要同做好群眾工作緊密結合起來，深入研究形勢和任務的發展變化對群眾工作提出的新要求，積極探索加強和改進群眾工作的新途徑新辦法，把群眾工作貫穿到社會管理各個方面、各個環節。”這段話為人民調解制度的完善提出了發展的方向。習總書記強調：“隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，群眾工作對象更加多樣化，群眾工作內容更加豐富，群眾工作環境越來越復雜，群眾工作組織網絡需要進一步健全。這就要求我們把做好新形勢下群眾工作擺在更加突出的位置。”這體現出，在改革進入深水區的同時，各種社會矛盾越發的復雜和尖銳，必須更加重視人民調解工作，將建立科學調解機制推上日程。

2、人民調解的演進和傳統調解理念

調解解決糾紛，自古便是中華民族解決糾紛最推崇的方式，古代歷朝都比較重視社會基層矛盾的處理。中國傳統司法理念講究“恭行天理，執法原情”，以道德理想主義為基礎，強調宗法等級名分。希望通過“禮教”教化國民，使人民自覺自愿守法，并盡量通過調解方式結案，借助社會救濟解決社會糾紛，力求消滅爭訟，使糾紛從根源上徹底消失。

西周時期，官府中設置“調人”，專責調解。秦漢時期，調解制度發展為“鄉官治事”的調解機制。唐朝鄉里訟事先由“里正”、“坊正”調解，調解不成再訴至官府。明清沿襲了歷代優秀的調解制度，并將民間調解上升為法律規范，從立法上肯定了調解的作用。可以看出，人民調解制度是具有深厚中華法系特色的法律制度。

調解制度被古代司法工作重視與傳統法系“厭訟”的理念息息相關。儒家思想認為，社會的自然和諧是統治階級治理國家的終極目標。希望社會基礎關系和諧，作到世家萬物循規蹈矩就是最佳治理方法。在這樣的歷史環境下，調解就成了解決糾紛的主要途徑。中國古代的調解思想為當代中國多元糾紛解決機制提供了一定的優秀借鑒。現代人民調解制度萌生于第一次國內革命戰爭時期，周恩來曾指示“一方面應盡量采取群眾調解的辦法以減少人民訟爭，另一方面司法機關在工作中應力求貫徹群眾路線。”中央人民政府政務院于1954年3月22日頒布了《人民調解委員會暫行組織通則》。1982年3月頒布的《民事訴訟法（試行）》進一步肯定了調解工作的法律地位。同年《憲法》把人民調解工作寫進了國家根本大法。2011年1月1日，《人民調解法》頒布實施，對人民調解制度從立法度予以了進一步細化和規范。人民調解制度被譽為“東方經驗”、“東方法治之花”。是中國司法制度的一個優秀創造，也是中華民族對全世界法治發展的貢獻。人民調解制度的演進和傳統調解理念為人民調解制度的完善提供了重要借鑒。

3、人民調解的理論出發點

人民調解在實際工作中調解手段紛繁不一，這一現象源于人民調解制度本身的性質。人民調解制度要發揮調解員的主觀能動性盡可能通過各種方法化解糾紛，這本身就與法治理念和程序法定主義有著一些區別。所以，運用正確的調解手段就顯得非常重要。社會矛盾不可能僅僅通過訴訟解決，除訴訟外的其他糾紛解決方式合稱ADR（多元替代糾紛解決機制），構筑成多方位立體化的糾紛解決機制。在訴訟之外的社會救濟如調解、仲裁，私力救濟如協商和解都是訴訟的重要補充。相對于單一的訴訟機制，效率更高，在節約司法資源的同時，效益更高。ADR使得更多的案件在訴訟外解決，本質上增強了司法權威，維護了法律的威嚴。

人民調解員生活在群眾中間，他們人熟、情況熟，信息靈，能及時發現糾紛，調解糾紛。并在調解的過程中宣傳法律、法規、政策和社會主義思想道德，幫助當事人分清是非，明確責任，促使當事人自愿達成和解協議。調解員調解解決糾紛更有利于團結，消除隔閡。

人民調解總能發揮一定的積極作用。人民調解制度最根本的理論出發點是“息事寧人”，最好是使當事人雙方在調解員的引導下主動尋求相互妥協，對調解結果心服口服。當然社會沖突糾紛很難解決一好百好，皆大歡喜，能引導各方向解決矛盾的方向發展就是到達目的，調解的作用也在于此。調解并不一定要求調解成功、調解結案，它作為爭訟外地緩沖帶，能夠很好的緩解矛盾雙方的情緒，使糾紛比訴訟更溫和的解決，更具人情味。

二、人民調解的現狀及存在的問題

事物都是矛盾的對立統一，人民調解工作也是如此。人民調解制度在發展過程中難免出現一些問題。

1、人民調解員法律水平較低

普法教育是人民調解最重要的任務之一，人民調解必須依法進行。而現在，有些地區的調解員法律素質低下，脫離法律進行調解，與人民調解的普法任務相背離。社會發展產生了一系列新的社會矛盾，調解所要解決的糾紛已不限于經常接觸到的如婚姻家庭糾紛、遺產繼承糾紛、醫患糾紛、相鄰權糾紛等。人民調解的客體已經擴大到了更多法律性強的方面，如土地承包和宅基地糾紛、征收征用、環境保護、合伙協議糾紛、交通事故糾紛、工傷和勞務糾紛等。此類糾紛的調解對法律素質的要求較高，而以往的人民調解員大多是從威望較高的群眾中選出，這些人在日常生產生活中積累了豐富的閱歷，能夠很好的處理一般糾紛。但遇到專業性較強的法律糾紛時很容易以老觀念解讀法律問題，造成錯誤調解。

2、專業化糾紛難以應對

改革開放以來，經濟結構改革促進的行業細化，社會矛盾呈現專業性不斷加強的趨向。人民調解員在面對專業化糾紛時，自己都不清楚狀況，不明白原委，很難作到客觀公正的調解，更使當事人難以信服。這就要求人民調解委員會必須加強專業化建設，引導更為廣泛的社會科學技術資源向人民調解流動。此類人民調解委員會具有更為專業的技能和中立的立場，能夠以專業的視角看待實際問題，在工作中不至于被矛盾雙方錯誤引導，才能夠確保矛盾的客觀公正化解。

3、調解機制尚存不科學之處

自由靈活的調解模式與普通法系國家一直倡導的程序法定并不沖突，在法律的框架下調解可以充分發揮調解員的各方面優勢。這是人民調解的優勢所在。在民間糾紛的解決過程中，為調解規定一套“走程序”有時并不能很好的解決瞬間暴發的情緒性矛盾糾紛。這也是西方國家從上世紀五十年代開始引進調解機制的原因。但是，人民調解工作不能沒有章法，隨意調解容易造成重復工作導致調解效率低下。此外，我國的三種調解方式各自獨立進行，沒有形成統一的優勢互補，在很多情況下，讓當事人根本分不清調出哪門，使調解的職責劃分效果明顯降低。人民調解、法院調解、行政調解都屬調解范疇。三種調解理論上具有同源性。調解是一種很注重人的內在道德強制力的活動，在具體實施調解的過程中大多以法律和道德相結合的方式進行。所以人民調解實施主體所具有的身份也是糾紛雙方當事人著重考慮的因素，三種調解方式代表了三種方調解實施主體，三方調解實施主體各有自己的社會形象。

4、人民調解員工作積極性低

現階段人民調解機制所面臨的最主要的問題就是調解員積極性不強。調解是基礎而復雜的工作，需要調解員耗費很大的精力進行協調。雖然多數地區的調解員都盡職盡責，但畢竟人民調解員多為基層組織的工作人員兼職，他們在處理完本職工作后并沒有多少精力進行調解工作。很多情況下，人民調解員只是單純的被任為人民調解員稱號，沒有任何公職身份和補貼，很難使人民調解員充分履行調解職能。有些地區為拓寬基層群眾參與社會公共管理，聘請專門人民調解員，給予其參公身份、雖然初衷是好的，但聘請的人民調解員很難符合調解工作得前述內在要求，同時聘請來的調解員本就是社會上沒有工作的無業游民，讓此類社會人員參與調解并不能很好地做到調解化解民間糾紛的本質要求。更多的參公調解員建設淪為門面工程，浪費了司法資源。

三、人民調解實踐的研究及完善

各地司法行政機關不斷探索人民調解工作的新方法和新機制，摸索因地制宜的人民調解模式，涌現出了一系列具有參考價值的優秀經驗。

1、人民調解隊伍依法進行調解工作

在調解的過程中做好法律教育，法律宣傳是人民調解最重要的任務。人民調解員在調解工作中如果不應用法律，完全依靠情理進行調解，辦事依情不依法，甚至會對法治造成一定的消極影響。從長遠角度來看，隨著人民調解制度的不斷發展，工作的的落實和深化，必然出現法理與情理的碰撞，在這一個過程中，人民調解員必須把握法律原則不動搖，嚴格依法進行調解。

為增強人民調解員依法進行調解工作的基礎，可以選任具有一定的法律知識水平人民調解員。鼓勵法學專業人事參與到人民調解工作中去。對人民調解員進行簡單的法律知識培訓，這一點可以借鑒英美法系國家對陪審團的法律知識集中培訓，提高其依法調解的能力，并且盡量不耽誤日常工作。

2、建立專業的人民調解隊伍，探索雙軌制調解方案

可以為專業人民調解委員會設置相對獨立的機構場所，考慮到人民調解節約司法資源的本質要求，專業性較強的人民調解委員會可以下設在相應行政機關和社會組織中。人民調解委員會設立獨立的辦公室，同時要保證人民調解的非官方性。

此外，人民調解員的選任必須結合當地情況，人民調解員在當地具有一定的社會信任度由為重要，這種群眾認可并不是來自外部的權力授予，而是在日常工作生活中通過做人做事潛移默化的產生的。

做到又“又信任又專業”并不容易。現階段各地普遍采用的辦法就是培訓，但是一味的對人民調解員進行有方向性的培訓不僅成本高，而且效果不明顯。倒不如建立雙軌制的調解辦法，當基層群眾自治組織中的人民調解委員會進行調解時，如果遇到專業性較強難以解決的辦法，可以要求相應專業的人民調解委員會派調解員參與調解。這樣既保證了專業性要求，又能使矛盾方更加信服。

3、建立靈活的調解模式

在充分發揮調解能動性的同時還應注意以下幾點：

（1）人民調解貼合群眾，能第一時間發現民間糾紛。與司法訴訟的被動性不同，人民調解可以充分發揮主動性，人民調解員時刻保持警惕，發生問題可以主動出擊，第一時間解決問題。對于不應該調解員過多干預的家庭糾紛，人民調解員本著促進居民鄰里和諧的出發點，運用正確的方法予以調解。

（2）人民調解員充分重視法律文書的寫作，對當事人雙方提出制作人民調解協議的，能夠做到格式基本準確，內容明晰。當事人不要求制作調解協議的，不為當事人制作調解協議，以免產生負面效果。此外，盡量對調解現場進行簡單的記錄，方便查詢使用。

（3）發揮調解員的主動性要求調解員在法律授權的情況下行使權力，人民調解員并不是審判人員，無權處分當事人雙方的人身、財產權利。人民調解員只是化解矛盾的工作人員，其任務也僅限于引導雙方當事人達成和解，至于調解協議內容，完全由當事人雙方最終決定。

4、建立三位一體化的調解機制

建立一體化的調解機制并不是合并三種調解，而是摸索三種調節的方式的聯動機制。部分地區在實際工作中進行了如下探索：

（1）探索人民調解和法院調解的優勢互補。將訴前調節的選擇權交給當事人，立案登記后，當事人可以選擇在法院進行法院調解，也可以由當事人選擇將案件交給駐法院的人民調解室進行調解，調解不成的可以再轉為法院調解。這種方式旨在消除當事人對法院調解的抵觸情緒，讓人民調解員以一個非法官的第三方的身份出現，可以在更好的促進司法公正，減少前理解對判決的影響。

法院在根據當事人的意愿制作調解書的過程中應該準確完整的反映調解協議的全部內容，不能斷章取義，抵消人民調解的效能。當事人對調解書提出異議的，異議成立，法院以裁定的方式予以補正。

（2）探索人民調解和行政調解的優勢互補。為行政裁決機關指定人民調解員，要求公安機關、派出所等行政機關所在地社區、居委會、村委會人民調解委員會指定相應人民調解員參與行政調解。對不能當場解決的行政調解交由專業性/民間性更強的人民調解委員會進行調解，調解不成再進行行政調解。與法院調解和人民調解的聯動機制同理，這種調解模式同樣避開了行政機關的權力指向，更多的將化解糾紛的手段交予社會自身，既實現了簡政放權、合法行政的要求、又提升了服務民生、客觀公正的行政形象。

（3）人民調解可以作為法院調解和行政調解的兜底解決辦法，能夠將兩者合理的聯系起來。很多地區的法院和行政機關在處理民事糾紛的時候本著“能調則調”的原則，工作重心向調解偏移，有時甚至出現“討價還價”的可笑場景，對公正裁判和裁決產生了一定的負面影響。為應對這一情景，建立一套高度協同的人民調解機制，將司法和行政的程序性要求和調解的能動性要求緊密的結合起來，處理好二者的固有矛盾。做到判和調的分離，“調的人不判，判的人不調”，維護了法律尊嚴，增強了法院的公信力和政府的公定力。

5、探索人民調解的獎勵機制

如何激發群眾調解員的調解工作積極性是根本問題。各地在處理這一問題上做了如下積極探索：

（1）實行“以案定補”的獎勵辦法，為調解工作的火焰提供“利益的柴薪”。補貼的金額要與當地人均可支配收入相適應，同時兼顧道德指引，避免發生為了掙取補貼而故意制造糾紛的情況發生。所以補貼金額不宜過高，以每案10至50元為宜，領取補貼需要有相應的現場記錄。由于補貼較少，每年各地區發放的補貼額不會太高，而以此化解的社會矛盾糾紛所帶來的社會價值確實十分巨大的。這一補貼雖然只是象征性的，但將人民調解由義務勞動轉化為有償勞動，可以極大的提高人民調解員的調解積極性。上海市自實行以案定補以來，人民調調解員的工作積極性明顯提高，檔案文書制作也更加規范，并且吸引了更多社會專業人員加入調解員隊伍，提高了人民調解員的工作質量。

（2）健全人民調解工作評比機制，人民調解工作落到實處帶來的社會收益是巨大的。所以，在基層組織建立人民調解員的過程中，應該重視人民調解工作和基層工作的綜合評定。將調解工作的工作實效作為一項評定指標，讓人民調解工作成為基層群眾自治組織日常工作得一部分。

（3）對優秀的人民調解員進行嘉獎，使人民調解工作和獎勵機制掛鉤，對在人民調解工作中表現積極，群眾反映好的人民員進行公開嘉獎表揚。人民調解工作的核心就是促進社會和諧，這與社會主義榮辱觀相吻合，同時也是構建和諧社會的內在要求。在人民調解工作中表現良好就是促進社會和諧穩定，人民是認可的。而且人民調解的嘉獎機制可以增強人民調解員的榮譽感和歸屬感，可以進一步調動人民調解工作得積極性。

人民調解是效率價值和秩序價值的完美統一。三種調解對化解民間糾紛起到了至關重要的作用，既保障了當事人的意愿，又節省了司法資源，作到了案了事了。對樹立司法權威，促進全民守法，實現法的教育、指引作用有著重要的意義。在具體案件的處理中實現了法律效果和社會效果的積極結合。人民調解是依法治國與以德治國的具體體現，以調解先行的多元糾紛解決機制充分運用法律強制和道德強制化解社會矛盾，形成三調合理銜接的調解機制有助于司法、行政活動的順利進行。實現司法資源的合理分配，鼓勵發展社會救濟。法律是調解社會物質生活的主要手段，人民調解機制也同樣重視貫徹法律手段，在調解的過程中進行普法教育。

充分借鑒中國古代和外國司法實踐的優秀經驗，在人民調解員的選任上要兼顧專業性和調解員的個人道德品質，對人民調解員進行類似于陪審團的法律培訓，增強調解員的法律素質。建立長效獎勵機制，激發人民調解員的調解工作積極性。

人民調解制度的改革與發展方向必須緊貼中國法律發展情況。發揮人民調解非官方，靈活性強的優勢，避免調解機制僵化。走適合中國法治體系的人民調解健康持續發展道路。

本文指導老師：孟利民

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