農村精準扶貧實施機制解析

梁瑞順　周玉璽

摘 要：在中國已經成為第二大經濟體時，仍有7 000多萬貧困民眾基本生活難以保障，改革開放30多年來，中國取得舉世矚目的減貧成就，近2.4億貧困人口和5億以上生活在1天1美元以下的貧困人口在這一時期擺脫了貧困，大規模減貧為全球的減貧和聯合國千年發展目標的實現做出了突出的貢獻。但目前隨著扶貧工作的不斷深入，扶貧工作出現扶貧對象不清晰、措施針對性不強等問題，新形勢新背景下，習近平總書記提出了“精準扶貧”的戰略指導思想，靶向治療，真扶貧，扶真貧。文章以貧困經濟學、發展經濟學、福利經濟學作為理論支撐對精準扶貧進行了討論，為國家全面實現小康社會獻計獻策。

關鍵詞：精準扶貧；農村貧困；實施機制

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）06-0012-03

2016年新年伊始，習近平總書記在新年賀詞中又一次把扶貧工作提上了議程，在中國成為世界第二大經濟體時，仍然有7 000多萬貧困民眾基本生活難以保障，他們的脫貧夢是40多年來讓總書記花費精力最多的事情，他曾表示：“他們的生活存在困難，我感到揪心。他們的生活每好一點，我都感到高興。”對于這個全面建成小康社會的短板，習近平總書記在2016年的新春賀詞里念念不忘：“讓幾千萬農村貧困人口生活好起來，是我心中的牽掛。”我國扶貧開發工作始于20世紀80年代中期，通過近30年的不懈努力，取得了舉世矚目的輝煌成就，但長期以來貧困人口底數不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準的問題較為突出，具體工作中存在“誰是貧困人口”“貧困原因是什么”“怎樣進行幫扶”“幫扶效果怎么樣”等不確定性問題，因此新時期新形勢下習近平總書記提出了“精準扶貧”思想。這將是今后國家關于貧困幫扶治理工作的指導思想，對我國扶貧任務的順利完成起到決定性作用。

一、準確理解精準扶貧的基本內涵

我國在十八屆五中全會定下目標，到2020年全面建成小康社會，讓貧困人口全脫貧，貧困縣全脫帽。為確保這一目標的順利實現，2013年11月習近平總書記于湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”。他強調“扶貧要實事求是，因地制宜，要精準扶貧，切忌喊口號，也不要好高騖遠的目標”[1]。隨后，中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，《意見》指出，建立精準扶貧機制，并由國家制定統一的扶貧對象識別辦法，對每個貧困戶建檔立卡，建設全國扶貧信息網絡系統，實現扶貧開發與最低生活保障制度的有效銜接，專項扶貧措施與貧困識別有效銜接，從而深入了解致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，確保規定時間內達到穩定脫貧目標[2]。2015年6月18日上午，習近平總書記在貴州省召開涉及武陵山、烏蒙山、滇桂黔集中連片特困地區扶貧攻堅座談會時強調：扶貧開發工作要做到扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準。（因村派人）第一書記精準、脫貧成效精準，要因地制宜研究實施扶貧生產和就業發展一批、移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫療救助扶持一批的“四個一批”扶貧攻堅行動計劃[3]。

我國的攻堅扶貧計劃已走過近30年的歷程，但總體來看，我國的扶貧工作重在區域瞄準，沒有具體到真正的貧困戶，在20世紀80年代，我國是以國家或省確立下來的貧困縣來進行扶貧開發，21世紀初，具體細化了貧困區域，轉向了15個貧困村，在2011年我國又選定了14個連片特困區[4]。由此我們可以看出，國家的扶貧工作重點是區域扶貧，而非精準到戶、精準治療。其中也暴露了許多問題，主要表現在現有的扶貧機制設計存在缺陷、許多扶貧項目指向出現偏差、貧困人口識別不明確，在扶貧過程中與其說“扶貧”更應該說是“扶農”，有些是在扶中高等收入的農戶，而非最貧困的農戶[5]。在扶貧過程中難以扶真貧。因此在新形勢下，必須要改變原來的大水漫灌式扶貧而要轉向靶項治療，精準扶貧。

二、實施精準扶貧的理論基礎

精準扶貧不是口號，而是在深入改革之時頂層設計的一種，精準扶貧是汲取了許多傳統理論又結合現實條件提出的新的舉措。從經濟學的角度來看，精準扶貧是實現經濟學原理所要求的最優資源配置，可以細化為兩個方面：一方面是投資決策的優化；另一方面是投資結果的優化。從發展的角度來看，一方面根據庫茲涅茨曲線，在發展的初期階段，不平等隨著收入的增長而被拉大，而我國正處于經濟發展的初期階段。另一方面，工業文明的推進過程造成了大量的環境污染，而外部環境也越來越成為阻礙經濟發展的重要因素之一。而目前的特困區、貧困區大都擁有良好的生態資源，這需要我們因地制宜，充分發揮地域優勢，脫貧致富。再者，習近平總書記提出的精準扶貧思想不是憑空而來的，而是具有深刻的理論淵源，體現在中國特色社會主義理論體系中：第一，社會主義的本質是實現全體人民的共同富裕。習近平曾指出：“消除貧困，改善民生，實現共同富裕是社會主義的本質要求。”扶貧開發工作是惠及民生的大事，有助于縮小地區間、人口間的貧富差距，改革開放成果由全體人民共享，最終實現共同富裕。第二，是實現全面建成小康社會的必然要求，中共十八大提出了到2020年全面建成小康社會的宏偉目標，就務必要解決當前經濟建設的短板問題，使目前7 000多萬貧困人口切實感受到“獲得感”。當前我國的扶貧工作已經進入到關鍵時期，要改變傳統的“大水漫灌式”“輸血式”扶貧，轉而以切實可行的精準化扶貧，重視真正的貧困人口，樹立以人為本的扶貧思想，凸顯社會主義社會的凝聚力與優越性。

三、精準扶貧工作中存在的難題

（一）貧困戶的精準識別存在困難

精準扶貧工作主要包括精準識別、精準幫扶和精準管理，要想切實實現對貧困戶的靶向治療，邁出的第一步在于是否對貧困戶進行了精準識別。目前我國的精準識別機制不健全，存在諸如貧困人口底數不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金不到位等問題。貧困戶難以在扶貧開發過程中真正受益。第一，目前我國的貧困戶確立辦法不是科學識別出來的而是省級扶貧部門自上而下分配而來的，再逐級向下分配名額，以行政村為單位分配到各鄉村，這就難免會出現有些貧困戶因名額限制而得不到資助，而有些地區較為富裕貧困戶名額不滿，這就造成扶貧資金的使用不當。第二，目前的貧困戶篩選制度大都是經過個人申請，村民小組討論，村民代表大會投票表決；鄉鎮政府表決，鄉鎮政府公示，縣級部門批準并建檔立卡。這種做法能夠有效地將大部分貧困戶篩選出來，但與精準扶貧的目標還有一定的差距。其原因有：個別不符合條件的農戶因人際關系較好而被推選出來，有個別農戶因自身原因無法提出個人申請通過這些法定的程序，上級領導部門對基層貧困戶摸排不清造成已脫貧的農戶還享受扶貧政策，因病因災新增貧困人口無法及時享受幫扶政策。

（二）人力資源稀缺、技術落后等非收入性問題突出

第一，目前一些貧困地區因基礎設施落后、交通閉塞，大部分年輕村民外出打工。本地優質的人力資源外移，而外來人員又不肯遷入。長此以往，地區內均為老幼病殘鰥寡人員，脫貧難度較大；在貧困戶中因病致貧長期無法脫貧的大有人在；且部分貧困戶中形成了一種依賴心理，有脫貧能力的農戶不愿脫貧，存在嚴重的“坐”“等”“靠”心理，懶惰成性，得過且過，造成極度的精神空虛，精神貧困。第二，人力資本水平的提高有限，因大部分貧困戶受教育程度較低甚至是文盲，因此教育培訓的手段實施困難。第三，領導干部沒有發揮應有的模范帶頭作用。為解決貧困落后問題，我國實施了“三支一扶”政策，落實駐村干部幫扶機制，雖然有的駐村干部已經深入貧困村，但時效性有待觀察，且后續的管理與監督機制沒有跟上。目前很多駐村干部均為大學畢業生，經驗匱乏。有的從小就沒有生活在農村，對農村的了解甚少，鍛煉的機會少之又少，因而很難形成切實有效的幫扶機制，導致駐村干部只做表面文章，注重形象工程，應付了事，夸夸其談，而真正需要幫扶的貧困戶大都是難啃的骨頭，付出大但收效小，大都互相推諉，這樣真正有效的扶貧工作就很難開展起來。

（三）扶貧資金不到位，缺口較大

目前國內形勢復雜，全球經濟放緩。經濟新常態下，我國面臨著經濟下行的壓力，財政收入增長放緩，而我國又到了扶貧攻堅的新階段，資金需求量大，我國可能面臨資金供應不足的問題。再者，資金的缺口較大，多年來根據整村改進推進政策，每個貧困村的資金投入規模為100萬元人民幣，投資規模不變，這必然引起資金缺口較大的問題。其原因有二：第一，目前扶貧開發工作剩下的都是硬骨頭，脫貧難度較大，要想實現由“輸血式”向“造血式”扶貧的轉變，必然要推動產業扶貧的發展。根據“大推進”理論，越是貧困地區就越是需要基礎設施的投資建設，以突破“穩態點”實現跨越式發展。目前國家的100萬元的資金投入是遠遠不夠的。第二，我國目前面臨通貨膨脹的壓力和物價上漲的經濟問題，貨幣的實際購買能力下降，100萬元資金的有效性與實用性將降低。

（四）產業扶貧動力不足，帶動作用微弱

要想實現“造血式”扶貧，最重要的是實現區域內產業的發展，向貧困戶提供就業崗位，提高其收入水平。但這其中存在諸多困難：第一，外部環境。貧困地區大都交通閉塞，生產力不足，地區消費市場狹小，增長潛力不大。因此企業不愿落戶辦廠。第二，農民自身的局限性。農民對市場經濟了解不清，對市場運行機制了解較少，信息的獲取能力較差；與企業之間的溝通渠道不暢，造成農副產品的剩余積壓。第三，我國缺乏產業化經驗，農民的市場意識薄弱，服務意識不強，造成我國對農業資源的利用率較低，綜合開發能力較弱，這些都嚴重制約我國扶貧產業的整體發展。

（五）扶貧工作自上而下，弱化了縣級政府的扶貧積極性

我國在2014年對扶貧工作有了一定的改革，增大了縣級的自主權。但真正的領導與決定權還是要通過省級領導部門的審核批示，導致縣級部門只能根據上級文件指示按部就班，缺乏自主性。而按照省級部門的統一標準進行扶貧開發工作，既忽略了當地的實際情況，沒有做到因地制宜，又造成統一標準下考核難度大，難以突出成績，縣級部門對扶貧工作的壓力較小，熱忱度不高，從而降低地方政府的扶貧積極性。

四、踐行精準扶貧，實現全面小康的路徑選擇

（一）建立瞄準機制，實現精準扶貧的第一步

1.轉變貧困戶的確認方向。目前貧困戶的確認是由上級領導部門主導、推行的自上而下式的貧困群體識別方法，對于實現精準扶貧目標我們可嘗試推行自下而上式的貧困戶識別方法，讓村民代表推薦，貧困戶自發申請，縣級部門摸底考察，同時聘請第三方服務機構如科研機構、地方高校進行監督評估，保證貧困戶的確定過程公開透明。

2.擴大貧困戶的范圍，進行二次篩選。目前的貧困戶都登記在冊，但國家應適當擴大貧困戶的選擇范圍，在這些已確立的貧困戶中再進行二次篩選，準確識別扶貧對象，明確貧困戶的認定程序，重視建檔立卡與信息化建設。

3.合理分類，分批扶持。要想實現真正的精準扶貧，要花大力氣進行國家級和省級的貧困普查工作。對于喪失勞動能力的貧困戶，國家要投入專項資金將他們納入低保保護政策之內，國家予以兜底保護，保障其基本生活；對于因病致貧、因病返貧的貧困人口，國家要將其納入大病醫療保險體系之中，并且要精簡辦事程序，操作辦法簡單易行；對于因學致貧、家庭勞動力較少的情況，要減輕孩子的上學負擔，進行職業技能培訓，使其學有所長，徹底阻斷貧困的代際傳遞，使之真正擺脫貧困；“扶貧先扶志”，對于具備勞動能力但脫貧積極性不高、得過且過的貧困戶要加強思想教育，輔之以必要的獎懲措施；對于那些生態環境惡劣，積極改造極其困難的地區，國家應統一組織整體搬遷工程，輔之以資金配套設施，防止出現“搬富不搬貧”現象的出現。

（二）加大“三支一扶”力度，加強人力資本投資建設

“要想火車跑得快，還得車頭帶”。加大“三支一扶”政策的實施，提高“三支一扶”人員的福利水平和工資保障，鼓勵更多優秀的人加入到扶貧攻堅戰中。并且在“三支一扶”人員的選拔任用上，應適當考慮有貧困地區經歷的人員，增強“三支一扶”人員對貧困地區的了解程度，這樣更有利于開展扶貧工作；加強對駐村干部的激勵考核制度建設，強化“第一書記”職責，對扶貧工作的開展實施有效評估，獎懲分明；加強對貧困地區貧困戶的人力資本投資，提高他們的文化素質，增強脫貧致富能力；積極開展扶貧教育活動，扶貧先扶志，使人民擁有良好的精神風貌，積極上進。

（三）加大對產業扶貧的資金幫扶，建立健全貧困地區融資機制

“沒有投入就沒有產出”是經濟學的重要原理。精準扶貧工作的順利開展，產業扶貧的順利推進，必須以改革創新投融資體制為出發點[6]。加大對貧困地區的扶貧投入，協調好政府、企業、貧困戶三者之間的關系，努力做到銀行提供擔保資金，產業發展提供就業、促進貧困戶增收、政府財政補貼政策傾斜的三位一體的幫扶機制；建立公司與農戶共建的經營模式，使農戶的承包權變為股權，充分發揮農村資本潛能。

扶貧工作中，產業扶貧是造血式扶貧很好的方式[7]，但產業的培育難度大，貧困戶增收困難成為攔路虎。根據目前的扶貧統計，大部分貧困地區的扶貧資金用于產業發展的占財政資金15萬元的10%，比重較低。為此我們應努力做出調整。

第一，加大對產業投入資金的使用度，培育當地龍頭企業，嘗試探索出企業+農戶、企業+農村生產合作社+農戶、企業+政府+農戶等各類適合當地發展的模式。

第二，樹立市場觀念，以市場為導向，推動農業產業特色化、集約化、產業化經營，結合當地生態環境，充分發揮當地比較優勢，提高產品競爭力，發展特色產業，增加產品附加值，實現增收目標。

第三，積極推進農村地區的產權確認工作，使農民真正能夠行使支配土地的權利，使貧困戶的土地能夠流轉到企業，從而能夠獲得穩定的地租收入或者將貧困人口的土地作為原始資本投入，使其成為股東取得分紅收入。銀行金融部門要做好相應的改革，積極為農戶提供抵押貸款，解決農戶尤其是有能力脫貧的貧困戶的資金不足問題，降低貧困戶信貸成本和風險。

第四，設立專門的扶貧資金，統一管理，統一使用，省、市、縣要攜手并進，適度集中財力向貧困地區傾斜，適度加大對貧困地區的轉移支付力度，確保扶貧資金充足，解決扶貧動力不足問題。

（四）下放權力到縣，增強縣級部門的積極性

此前我國的扶貧開發工作都是由省級領導部門主導，弱化了縣級政府的能動性。健全精準扶貧資源配置機制，使扶貧工作落到實處，就必須重視縣級政府在扶貧開發建設中的作用。縣級部門與貧困戶的行政距離最近，相比較省級領導部門對基層貧困戶的致貧原因情況更明了，更有利于結合當地資源優勢因地制宜開展精準扶貧工作。下放扶貧項目審批權限，將財政扶貧專項資金下放到縣級管理，采取“項目、資金、任務、責任”下放到縣的辦法，落實好“誰審批，誰負責”的責任監督制度，省、市級領導做好評估、驗收和暗訪工作。此外，建立有效的評估機制，綜合考慮貧困地區人口、貧困人口收入、扶貧資金投入、脫貧率，建立以結果為導向的正向激勵機制；建立縣審批、市備案、省查備自下而上式的項目管理制度。最終目的是既要調動縣級政府扶貧工作的積極性，又要強調扶貧的效果和落實情況。

五、總結

減少貧困是大多數發展中國家共同的奮斗目標。改革開放以來，我國扶貧工作成就斐然。新時期扶貧的關鍵在于實現精準扶貧。扶貧目標要重數量更要重質量；扶貧對象要重區域更要重個體；扶貧方式要重物質更要加強人力資本的投資；要以政府為主導更要考慮市場和社會的參與度。只有這樣多角度全方位地有機結合起來，才能實現精準扶貧，使貧困戶從中受益，擺脫貧困，收獲“獲得感”，從而全面建成小康，實現中華民族偉大復興。

參考文獻：

[1]習近平赴湘西調研扶貧攻堅[EB/OL].新華網，（2013-11-

03）[2016-01-02].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-

11/03/c_117984236.htm.

[2]王國勇.我國精準扶貧工作機制問題探析[J].農村經濟，2015（9）.

[3]謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作 確保農村貧困人口到2020年如期脫貧[N].人民日報，2015-06-20.

[4]汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧[J].貴州社會科學，2015（5）.

[5]李春明.精準扶貧的經濟學思考[J].理論月刊，2015（11）.

[6]張笑蕓，唐燕.創新扶貧方式，實現精準扶貧[J].資源開發與市場，2014（9）.

[7]韓斌.推進集中連片特困地區精準扶貧初析——以滇黔桂石漠化區為例[J].學術探索，2015（6）.