土地整治項目實施中存在的問題與對策探討

張梁　馮燕

摘要：土地整治包括建設用地和農用地整治，建設用地整治不改變建設用地性質，通過城中村改造、棚戶區改造、舊城改造等，歸并零散、低效利用的建設用地，達到提高集約節約用地程度的目的；農用地整治旨在增加農用地面積或提高田間設施配套率，達到提高耕地質量和數量的目的。我國農用地整治項目實施已逾10年，文章從土地整治項目實施過程中遇到和存在的問題出發，通過分析問題，提出對策建議。

關鍵詞：土地整治；存在問題；對策建議

隨著經濟社會的發展，結合新農村建設，我國的土地整治正在逐步從單一類型的農用地整治過渡到對田、水、路、林、村的綜合整治。

一、土地整治的發展歷程

從1988年至今，我國的土地整治發展經歷了四個階段。第一個階段是起步階段，從1988年至1997年，該階段以1988年《土地復墾規定》出臺為標志，主要內涵是通過對廢棄工礦的復墾和未利用地的開發，達到增加耕地面積的目的。第二個階段是發展壯大階段，從1997年至2008年，該階段以1997年中共中央、國務院《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號）為標志，土地整理的概念第一次出現并明確了土地整理的內涵，這一時期的土地整治主要以增加耕地面積和提高耕地質量為主，土地整治逐步由無序、自發、無章可循過渡到有序、有組織、有規范。第三個階段是綜合整治階段，從2008年至2011年，該階段以十七屆三中全會提出“大規模實施土地整治，搞好規劃、統籌安排、連片推進，加快中低產田改造”為標志，此階段主要是集中連片推進，通過綜合整治，達到提高農用地質量和數量，同時改善農村生產、生活環境的目的。第四個階段是2011年至今，以國務院國務院第164次常務會議上，溫家寶總理提出要“力爭在‘十二五期間再建成4億畝旱澇保收的高標準基本農田”為標志，此階段主要是農業、水利和國土協調共建，力爭完成再建4億畝高標準基本農田為目的。

二、土地整治項目類型

土地整治可分為建設用地整治和農用地整治，建設用地整治不改變建設用地性質，主要整治手段是城中村改造、棚戶區改造、舊城改造等，通過歸并零散、低效利用的城市建設用地，達到提高土地利用效率，集約節約用地的目的。本文主要討論的是農用地的整治，根據地類不同，主要采取整理、復墾和開發等手段，旨在增加耕地面積、增加田間基礎設施配套、提高耕地產出率和農用地的利用效率，根據整治的地類不同，可分為土地整理、土地復墾和土地開發三大類。土地整理、土地復墾和土地開發分別對應農用地、建設用地和未利用地，按照具體對象可分為6小類，具體類型如下：

1. 基本農田整理。主要通過增加基本農田基礎設施配套，達到提高耕地產出率、提高農田質量等級的目的。包括平整土地、新建或改造田間灌排設施和田間道路、新建農田防護林等，以期達到田、水、路、林的綜合整治。資金主要來源于新增建設用地土地有償使用費。

2. 農用地整理。目的是提高耕地質量，包括改造鹽堿地和中低產田、坡地改梯田、提高土壤肥力、提高農田抵御自然災害的能力等。主要通過整理項目實現，資金主要來源于新增建設用地土地有償使用費。

3. 地塊調整。重點是對零散破碎的地塊的調整、整合和歸并，以便于規模化、機械化生產經營，目前一般通過嵌套在整理項目內完成。

4. 城鎮建設用地的復墾。主要是指廢棄工礦用地的復墾，如廢棄的磚瓦窯、采沙場等。此類項目主要采用復墾的手段，通過工程措施，達到有效增加耕地面積，保障占卜平衡的目的，資金主要來源于耕地開墾費。

5. 未利用地開發。根據對宜農未利用地的土地適宜性評價，確定宜農未利用地的分布與數量，通過工程措施增加耕地面積。主要是通過開發利用灘涂、水域、荒草地等，此類項目主要采用開發的手段，通過工程措施，達到有效增加耕地面積，保障占卜平衡的目的，資金主要來源于耕地開墾費。

6. 村莊的治理。主要指治理“空心村”、因地質災害搬遷或出于生態保護、環境保護需要進行移民等農村居民點的治理。目前此項工作主要通過城鄉建設用地增減掛鉤和新農村建設實現。

三、實施過程中存在的問題

由于土地整治項目涉及面廣、具體實施過程中環節多、協調量大，項目實施仍然存在部分問題凾待解決。

1. 重數量，輕質量。首先在項目申報時，審查注重的是項目的規模、面積、項目數量等，常常忽視項目的位置、基礎設施條件等，導致高投入低回報，項目實施后效果難以達到預期。其次對項目實施后的面積要求較高，在項目竣工驗收時，要求對新增耕地的面積進行復測，新增耕地數量不得小于項目申報的面積，卻沒有明確耕地質量衡量標準，片面追求新增耕地的數量，忽視了耕地質量這一影響耕地產出的重要因素，導致了新增耕地雖然從數量上達到了標準，質量卻參差不齊。

2. 重實施，輕管理。不論是從工程體系或是法律、法規、規范的要求均日漸完善，項目從立項、可行性研究、設計預算到施工再到竣工驗收等各環節均有章可循，而項目竣工后除有檢查要求的項目外，工程設施的后期管理和管護無人問津，導致出現新增的田間基礎設施被破壞、新增耕地二次荒蕪的情況。

3. 如何協調群眾，調動群眾積極性。群眾受思想意識的限制，通常情況下是“事不關己，高高掛起”，一旦涉及自身利益，在缺少補償的情況下往往難以溝通。經常出現過因灌溉設施、道路林網或電線桿、變壓器占地，群眾索要補償的問題，造成工期拖后，嚴重阻礙了項目實施的進度。

4. 土地整治規劃滯后，缺乏統籌性，且約束性不強。一是缺乏前瞻性，開展土地整治工作前，應以現有的土地整治規劃作為參考依據，從而引導土地整治規模化、集中化發展。由于編制的規劃缺少前瞻性，與實際發展大相徑庭，從而導致開展土地整治項目時規劃缺乏指導性，項目的開展主要取決于上級下達的任務，并不是按需、按序進行，造成項目區東一片、西一片，呈現雜亂無序的分布。二是缺乏統籌性，比如2010年下達的新增費項目實施過程中發現部分項目區配套已由水利或農業部門完成，為避免重復投資，需要大范圍修改方案，導致項目建設退后，嚴重影響了項目的實施推進。三是缺乏約束性，土地整治規劃沒有實際的約束條件，造成不管是否符合規劃，項目均可以立項、實施，導致項目沒有按照規劃有序開展，這也是項目分布雜亂無序的原因之一。

5. 涉及部門多，資源配置分散，合力不足。土地整治涉及多個部門，要靠政府主導，統籌各部門資源，才能共同推進。但在實施過程中，地方政府的主導作用沒有發揮出來，僅靠國土資源部門一家之力，不能有效整合各方資源。加之土地整治項目綜合性、系統性、政策性較強，涉及面廣，各部門管理職責不明，資金渠道分散，導致投入資金利用率降低，項目實施效果不理想。

6. 政策配套不到位。土地整治涉及的利益主體和敏感問題較多，由于相關政策標準配套不到位，在實施過程中涉及到的諸如青苗補償、占地和權屬糾紛等問題不能及時有效的解決，從而阻礙了土地整治工作的進展。

7. 對土地整治相關政策和內容的研究不足。對于傳統的基礎設施配套而言，技術成熟，有章可循。就當前推進城鎮化建設的形勢而言，農村新社區是城鎮化進程中的一種全新的社會管理形態，如何將土地整治和新農村、新社區建設有機的結合，如何完善農村新社區的治理模式，使農民盡快融入城市社區；農村新社區建成后如何保障群眾安置、使群眾生活方便、生產方便，如何解決農民的就業等一系列問題尚需作更深入系統的研究。

四、對策建議

針對土地整治項目實施過程中存在的問題，提出以下對策建議。

1. 完善體系，重視管理。一是進一步完善土地整治項目的工程體系和規范標準，明確通過項目實施，新增耕地或項目區耕地所要達到的要求和標準，可結合農用地分等定級成果，對質進行量化衡量，評定是否達到標準。二是提出后期管護和管理的原則，盡可能將管護責任落實到人，通過定期巡查，加大對管護和管理責任的落實力度。可參照水利行業的一些經驗和做法，比如在項目實施過程中，通過收取少量費用，將機井管理權進行出讓，或者通過少量增加電費或水費的方法，余留部分費用作為新增田間基礎配套設施的維護費，調動管護人的積極性，達到提高后期管護效果的目的。

2. 科學規劃，注重實效。土地整治規劃作為土地利用總體規劃的專項課題，應具有前瞻性，編制時除與土地利用總體規劃銜接外，還應注意與水利、農業、交通等相關規劃的銜接，同時統籌考慮城鎮化發展的需求。按照“因地制宜、田塊適中、地力保護、設施配套和質量第一”五個原則，切實可行地編制土地整治規劃，按照工程難易程度對規劃的整治項目進行時序安排，同時提高土地整治規劃的約束力，對不符合當地土地整治規劃的項目不予立項，保證土地整治項目合理有序開展。

3. 落實資金，嚴格監管。設立土地整治專項賬戶，整合耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費和土地出讓金用于農業土地開發的部分，保障項目建設的資金投入。同時，嚴格落實資金管理辦法，加強項目資金的監管和審計，確保資金落到實處，堅決做到專款專用。

4. 整合資源，整村推進。本著“資金來源不變，使用用途不變，整合集中投放”的原則，在農業區盡量按照整鄉鎮、整村推進和安排項目，統籌農業、水利、公路、扶貧、地質環境治理及新農村建設政策、項目和資金，堅持政府主導、國土搭臺、部門參與，各炒一盤菜，共辦一桌席。合理有序的開展田、水、路、林、村綜合整治。

5. 尊重民意，維護權益。在實施土地整治時，從項目區選擇、規劃設計的編制到建設方案的實施，均尊重民意，做到以規范為引導、以實際需要為根本出發點，“缺什么補什么”。積極發揮村兩委和村民代表的作用，盡可能創造條件讓他們參與到項目中，提高群眾的積極性和主觀能動性，切實維護農民合法權益。

參考文獻：

鄖文聚.土地整治規劃概論，2011.

（作者單位：張梁，陜西華地勘察設計咨詢有限公司；馮燕，陜西省環境監測中心站）