事業單位預算管理的困境及對策探討

王穎

摘要：隨著財政體制改革不斷深入，預算管理從簡單的年度預算申報向中期財政規劃的轉型，事業單位預算管理的各個環節也面臨著諸多的挑戰，同時也暴露出來許多問題。文章對項目庫整合、預算申報、批復、執行、績效評價等預算管理的全過程存在的問題進行梳理，提出了加強財務人員政策和理論學習、提前做好預算編制的各項基礎工作、及時落實預算批復明確各方責任、動態監控預算執行、加強對科研項目協作單位的監管、科學合理設置項目績效目標、完善基層單位績效自評價管理機制等一系列解決措施。

關鍵詞：事業單位；預算管理；預算編制；預算執行；預算批復；績效考評

改革開放以來，特別是1995年預算法及預算法實施條例施行以來，我國財政制度改革取得顯著成效，預算管理制度不斷完善，“凡事預則立，不預則廢”這句話正體現了預算管理的重要性。預算管理是財務管理的開端，也是核心所在。深化預算管理制度改革，完善預算管理制度，創新管理方式，提高管理績效，對防范財政風險，提高資金的使用效益，促進行政事業單位的健康發展發揮了重要作用，也為逐步建立與實現現代化相適應的現代財政制度起著至關重要的作用。

然而，隨著財政制度改革的不斷深入，事業單位預算管理也暴露出一些問題。

一、事業單位部門預算管理存在的問題

（一）部門預算編制環節存在的問題

1. 中期財政規劃的編制處于探索階段

中期財政規劃是按照三年滾動方式編制，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應的年度預算。年度預算執行結束后，對后兩年規劃及時進行調整，再添加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃。由于實行中期財政規劃管理，改變了以往只編制年度財政預算的模式，打破了我們十幾年來編制年度預算慣用的思維模式。在時間緊任務重的情況下怎樣編制好三年的預算和中期財政規劃，怎樣將宏觀經濟政策理解好把握好，并融入到日常編制預算的工作環節當中去，這些問題的解決就顯得尤為迫切和必要。

2. 部門預算項目庫創新整合操作難度大

2015年是全面實行中期財政規劃管理的開局之年，各基層事業單位在研究未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項的基礎上測算收支數額，同時編制部門三年滾動財政規劃。為了進一步完善中央財政部門項目庫管理，強化項目庫建設，各中央部門對現有的預算項目進行全面清理，根據工作職責、國家戰略發展、宏觀調控政策、聚焦重大改革等設置各部門一級項目，一級項目下設立若干二級項目，各基層預算單位根據自身工作職能特點重新設立二級項目。各單位從原來申報預算時的幾十個上百個項目整合成為十幾個項目甚至幾個項目，如果沒有站在較高的層次上動態考慮單位的職能和發展戰略的話，就會使得現有項目名稱不能與事業發展相匹配，造成不能通過項目入庫前的評審環節而不得申報項目年度預算和中期財政規劃等情況。

3. 預算執行與批復存在時間差異

根據預算法的規定，各級預算要經本級人民代表大會批準。每年3月份召開人民代表大會并批復預算后，各級政府財政部門在20日內向本級各部門批復預算，各部門在接到本級政府財政部門批復的本部門預算后十五日內向所屬各單位批復預算，按照這樣的程序，在基層預算單位接到預算批復時已經在4月中旬左右，而基層單位上報下一年度預算時是在當年的12月底以前完成，滯后于編制預算時間4個多月，造成每年近三分之一的時間實際上無預算或者沒有經法定程序批復的預算，同時，下一年度的財政支出上半年的用款計劃是在當年的12月份報出的，完全是在沒有預算批復的情況下上報。

（二）部門預算執行環節存在的問題

1. 年度預算執行前期的準備工作不到位

年度預算執行前期的準備工作不到位，造成預算執行不力?；鶎邮聵I單位的項目支出預算一般包括日常工作性項目經費、設備購置類項目經費、基本建設類項目經費和公益性行業科研項目經費。例如設備購置類項目經費，在項目資金支付前，還需要履行一系列的政府采購手續。項目資金達到規定數額標準以上的，還需要采用公開招標的政府采購方式，如果在招投標之前沒有做好相關的準備工作，招標過程中出現因購置設備的技術參數沒有做好前期的市場調研等情況造成廢標，勢必會造成預算執行進度達不到財政部門要求的情況。

2. 預算執行過程中調整預算沒有履行規定的報批程序

預算執行中存在沒有嚴格按照批復的預算執行的現象，在執行中隨意調整預算、無預算隨意支出，基本支出預算和項目支出預算混用，造成預算執行缺乏科學性和嚴肅性，批復的預算不能有效實施。

3. 對科研項目協作單位的管理不嚴

公益性行業科研項目往往由一個牽頭單位作為項目的承擔單位，由多個其他單位作為該項目的協作單位，承擔項目的部分工作。根據科研項目任務書的要求，課題承擔單位要撥付協作單位科研協作費。為了完成財政部門的項目執行進度的考核，加快項目執行進度，將科研協作費全部一次性撥付協作單位，很難保證課題實施質量，在研究項目結題時，同樣很難保證協作單位資金使用的合法合規性，造成對協作單位的監管不嚴，資金使用效率不高。

4. 單位內部各部門之間缺乏有效溝通造成項目執行緩慢

中央部門批復預算到達基層事業單位后，一般是由事業單位的紀要部門先得到預算批復，然后發送到財務部門，如果財務部門沒有及時通知到預算執行部門即業務部門的話，會造成業務部門不知道預算是否已經批復而耽誤預算執行進度。特別是有些設備采購項目，代理招標單位需要得到預算批復后才可以進行設備的招標采購工作，一旦預算批復延誤，就會造成預算執行緩慢，進而產生較大的結余結轉資金等一系列問題。

（三）部門預算績效考評環節存在的問題

1. 績效目標設置存在缺陷

項目績效目標設置不合理，不能清晰地反映預算資金的預期產出和效果，績效指標不細化、不能量化描述，甚至不可行。有些績效目標設置只體現出了短期目標，沒有設置長期目標。例如，設備購置類項目的績效目標僅僅反映了購置了多少臺設備，而對購置設備后產生的長期經濟和社會效益沒有明確闡述。

2. 基層預算單位績效自評價管理機制不健全

績效自評價是預算執行結束后，資金使用單位對照確定的績效目標開展績效自評，形成相應的自評結果。由于基層單位的管理水平和條件存在差異，自評結果各不相同。有些事業單位的績效自評工作委托會計師事務所等中介機構完成，有些是聘請社會上的專家對項目的執行情況進行評價，由于中介機構和社會上的專家水平良莠不齊，這種績效自評價的方式也往往流于形式，很難評價出項目管理的真實水平。

二、完善事業單位預算管理的對策建議

（一）做好部門預算的編制工作

1. 加強政策和理論學習，提高財務人員的業務水平

伴隨著深化預算管理制度改革的一系列舉措，國務院、財政部等部委先后出臺了一系列的政策法規，特別是新修訂的《預算法》以及實行中期財務規劃的若干管理意見等新制度新政策，需要財務人員認真學習，深刻領會、理解消化，貫徹落實中央文件精神，關心國家宏觀經濟政策，用前瞻性的經濟思維方式結合單位事業發展規劃，做好年度預算和中期財政規劃的銜接工作。

2. 做好部門預算編制前的各項基礎工作

首先對事業單位的存量資產進行全面檢查登記，可以通過開發和使用資產管理信息系統，實現對資產的動態監管，便于事業單位摸清家底，避免資產的重復購置，有效的節約資金，優化資源配置。其次，建立完善事業單位項目庫，實現對項目的動態監管。按照項目類別對項目進行管理，完善項目入庫前的可行性論證和專家評審機制，真正做到對項目立項、評審、入庫、預算申報、批復、執行和績效考評全過程的追蹤管理。

（二）做好部門預算的執行工作

1. 及時落實預算批復，分解任務明確責任

建立有效的預算管理工作機制，財務部門要將預算批復及時通知到各預算承擔部門，各預算承擔部門由項目負責人牽頭制定詳細的支出任務計劃，層層分解任務，明確職責、強化責任，確保預算執行各環節順利進行。項目負責人作為項目預算的執行主體，對預算執行進度負有直接責任，要根據項目的實際執行情況制定保障預算執行的具體措施。財務部門負責預算執行的組織、管理、協調和監督，不斷完善管理措施辦法，指導和督促各項目負責人合理合法合規并有效地執行預算。

2. 動態監控預算執行，加強監督管理

財務部門和科技管理部門定期監控預算執行情況，對預算執行不符合要求的項目進行定期通報，通過召開預算執行分析會、現場督導和約談等方式，及時溝通協調并解決預算執行方面的問題，有力推進預算資金使用進度，提高了資金使用效益。財務部門和科技管理部門嚴格控制預算調整，對于因特殊原因確需調整預算的項目，應嚴格履行報批備案手續，確保預算執行的嚴肅性，財政資金使用安全性。

3. 加強對科研項目協作單位的監管

實行“黑名單”制度，將協作單位中預算執行不力、不配合項目承擔單位財務檢查及驗收審計等工作的單位，列入“黑名單”，在規定年限內不得再與其進行科研合作。通過該制度的實行，大大提高了科研項目協作單位的預算執行力度，保證了預算資金使用的安全性、規范性和有效性。

（三）做好預算績效考評工作

1. 科學合理設置項目績效目標

首先對項目的功能進行梳理，包括資金性質、預期投入、支出范圍、實施內容等，明確項目的功能特性。其次確定項目所要實現的總體目標，并以定量和定性相結合的方式進行表述。再次，對項目支出總體目標進行細化分解，概況、提煉出最能反映總體目標預期實現程度的關鍵性指標作為績效指標。最后，收集相關基準數據，確定績效標準和績效指標的具體數值。

2. 完善基層單位績效自評價管理機制

通過由基層單位的主管部門建立績效評價專家庫，由基層單位根據自身的主要工作職能和項目特點在專家庫中抽取專家到本單位來進行績效自評價工作。主管部門負責對專家庫中的專家定期培訓，建立考核機制，對不稱職的專家可以采取淘汰制，確?；鶎宇A算單位績效自評價工作的公正、公平和有效實施。

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（作者單位：中國特種設備檢測研究院）