“精準扶貧”的現存困境與機制創新研究

摘 要：精準扶貧是為了抵消經濟減貧效應的下降而必需采取的措施，這也會成為以后中國扶貧的重要方式。本文以“甘肅楊改蘭殺人案”為例，主要分析了政府在精準扶貧方面如何有效精準考核、識別和扶持的問題。扶貧宏觀下的實際問題得到了解決，也存在著一些問題，精準扶貧要不斷完善法律機制、加強監管職能、動員扶貧主體，才能有效地解決貧困問題。本文通過“甘肅楊改蘭殺人案”探索和建立貧困戶的受益機制，以保證精準扶貧工作的實際成效。

關鍵詞：精準；動員；監管

一、研究背景以及問題的提出

貧困是人類社會發展過程中一個不可回避的難題。由于中國城鄉“二元”分割的發展格局，資源集中于城市，導致農村的發展遠遠滯后于城市，加上農村社會保障體系的長期缺失使得中國貧困人口主要集中在農村，中國的貧困問題主要表現為農村的貧困問題。改革開放三十多年來，伴隨中國經濟的高速增長，在政府主導以區域為瞄準對象的扶貧開發政策努力下，中國貧困率大幅度下降，農村絕對貧困問題得以根本性改善。

當前精準扶貧已經成為國家戰略。習近平總書記2013年11月在湘西考察時提出了“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”[1]國家在全國推行精準扶貧工作。在中央政府的大力推動和地方政府的努力下，精準扶貧取得了顯著的進展。但從一年多的實施情況看，也存在一些影響精準扶貧效果的突出問題，需要進一步通過機制創新加以解決。

精準扶貧對未來農村減貧意義重大，但它是一項復雜的系統工程。要做好精準扶貧工作需要理解精準扶貧的難點并尋求有效的解決方式。目前在精準扶貧方面的困難主要體現在精準識別、精準管理和與之相關的精準考核這三個方面。況且在一些偏遠、少數民族地區貧困凸顯，這部分貧困人口很難通過支持手段脫貧，在最低生活保障制度缺失，民政救濟覆蓋面小，公共衛生服務體系不健全的情況下，這部分人口的貧困狀況很難改變。

本文具體到“甘肅楊改蘭殺人案”事件，是因為這在中國不是個案，甚至大面積地存在。我們知道發展不平等問題自80年代中期以來一直引起學術界廣泛討論，是中國社會轉軌時期焦點問題之一。有大量文獻對轉軌時期中國社會發展，作出不同意義上的“兩極分化”事實判斷、不平衡程度的討論。人們認為在經濟轉軌之前，中國的社會發展在中央計劃體制下取得了一些重大成就，如衛生保健狀況和人均壽命提高、文化知識傳播、婦女狀況取得進展。但是改革以來，區域間和群體間的發展不平衡、區域性不平等狀況自80年代中期起日益擴大。地區間、人際間、城鄉間的差距相互重疊又相互關聯，使當今的中國成為建國以來整體收入分配最不平等的時期。90年代時，中國收入分配的不平等已超過了多數過渡經濟國家和西方發達國家。直到現在依舊有大量的數據顯示了社會發展指數的地區差別的復雜性。因此，我希望通過案例的分析，國家精準扶貧能真正達到扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準和脫貧成效精準的六點要求。

二、文獻綜述

貧困研究通常從貧困定義開始，貧困現象以其豐富的社會含義，引起社會學、人類學、經濟學、政治學、生態學的注目，人們從各自角度出發界定貧困，現有文獻中關于貧困的定義非常多。新階段我國農村貧困分布的廣泛性、貧困表現的多維性和致貧原因的差異性決定了必須提高扶貧精準度，快速減少直至消除貧困。Rowntree在1901年對貧困的定義為“總收入水平不足以獲得僅僅維持身體正常功能所需的最低生活必需品”。隨著對貧困的廣泛理解，阿瑪蒂亞·森是明確提出從多維角度認識貧困和發展問題的學者，擴展了貧困的概念和研究領域。他提出能力貧困的概念，認為貧困是對人的基本可行能力的剝奪。作為社會人，其基本可行能力包括公平地獲得教育、健康、飲用水、住房、衛生設施、市場準入等多個方面的內容。世界銀行在1990年將貧困定義為貧困不僅指物質的匱乏，而且還包括低水平的教育和健康。

20世紀90年代，貧困人口呈現空間聚集的客觀現實引起學者們對貧困與空間關系的關注。空間貧困理論以空間經濟學為基礎，重點研究貧困與空間地理因素之間的關系。現有研究成果認為空間貧困表現為位置劣勢、生態劣勢、經濟劣勢、政治劣勢等四大基本特征，[2]為此應從經濟、社會、環境的角度進行空間扶持，消除貧困區域的偏遠與隔離、脆弱的經濟整合、缺乏政治性優惠和惡劣的農業生態與氣候條件等阻礙發展的因素，減緩乃至消除貧困。治理理論發源于公共管理領域。貧困是一種復雜的社會現象，消除或減輕貧困的過程是國家實現經濟發展、減輕貧困雙重目標的過程，也是一個國家治理的過程。治理能力是反貧困過程中的關鍵因素。治理理論中的多中心治理理論認為社會公共事務的管理過程中，并非只有政府一個主體，還包括非政府組織、私人機構、公民個人等多元決策中心。在貧困治理理論中，研究者也強調政府、社會、市場、社區、個人不同主體在反貧困過程中的協同作用。

我國學者依據中國貧困問題的特點對貧困的概念不斷深化和完善。葉普萬將貧困總結為缺乏說、社會排斥說、能力說和權利說，郭熙保將貧困歸結為收入貧困、能力貧困和權力貧困，在以上貧困的基本概念理論基礎上，相關機構和學者提出了一些新的貧困概念，如“人文貧困”、“知識貧困”。但其內涵均包含在上述幾種基本的貧困概念中。李實將我國城鎮貧困分為持久性貧困、暫時性貧困和選擇性貧困，類似的還有學者提出了慢性貧困和暫時性貧困，將時間維度納入到貧困的度量中，從動態或風險的視角來研究貧困。雖然對貧困內涵的總結不盡相同，但均反映了對貧困理解的不斷深化和完善的過程。

20世紀前期擴大了貧困的概念，認為貧困還包括風險和面臨風險時的脆弱性，以及不能表達自身的需求和缺乏影響力。樊明麗等認為貧困的脆弱性是前瞻性的度量，是測度家庭暴露于未來風險、沖擊而給家庭成員發展能力帶來約束的一種事前估計。其他學者對脆弱性做了概念解釋及測量，但大部分學者將脆弱性視為貧困群體缺乏權利的一種表現，沒有突出風險在貧困內涵中的重要性，尤其是沒有涉及機會把握對反貧困的重要性。筆者認為，應明確將風險與機會納入到貧困的概念中，使貧困的定義更加完善。貧困的本質應是缺乏應對風險沖擊的能力及沒有把握獲得更好生活的機會。風險包括兩個方面，一是靜態風險，如人們面臨的氣候變化、經濟危機、疾病、自然災害、社會的動蕩與沖突、家庭成員疾病、死亡和作物、家畜的病害等所有能夠為貧困群體帶來沖擊和影響的因素。二是動態風險，指原有富裕的群體在遭遇風險后陷入貧困的可能性。機會不僅僅簡單指由外部介入提供給貧困群體的諸如政策、教育、就業及補貼的可能性，更為重要的指貧困人口能夠主動進行改變，把握能夠改善目前生活狀態的行為。如貧困農戶較早采用新技術、外出打工、提高自身能力等，雖然這些行為不能完全保證使其脫離貧困，但大量事實證明，只要貧困人口能夠主動把握一切可能的機會進行改變，他們的生存狀態是在逐步改善的。

20世紀50年代以來發展經濟學的壯大，開拓了貧困研究新的理論視野。大多數發展經濟學家從資本角度分析，普遍認為資本投入不足是造成貧困的重要原因。比較典型的理論有“貧困惡性循環陷阱”、“低水平均衡陷阱”、“臨界最小努力”理論、“循環積累因果關系”等。舒爾茨提出了貧困人口人力資本的缺乏是造成貧困的主要因素；Naschold提出了“家庭資產貧困陷阱”理論，認為擁有穩定資產、大面積土地并且受到良好教育的家庭貧困的機率會小很多。Christiaensen依據人力資本論，認為農戶通過生產的兼業化、獲得更多的生計資本，在一定程度上能夠減輕貧困。

國內學者認為人力資本缺乏，基礎設施的投資不足，家庭資產，特別是土地的擁有情況等資本缺乏導致了農村貧困。胡鞍鋼于本世紀初提出了知識貧困，認為知識貧困將成為中國臨的最嚴峻挑戰之一。另外，很多學者認為農村貧困家庭具有明顯的代際傳遞現象；程明望等認為健康與教育所體現的人力資本是影響農戶收入水平的顯著因素，對農村減貧具有顯著作用王春超等從收入和教育角度考察了我國農民工的多維貧困狀況；薛美霞、鐘甫寧探討了勞動力轉移與農村貧困狀態的關系。這些觀點形成了資本缺乏論。但也有學者的研究表明不同資本對減緩貧困作用不顯著甚至為負。如教育質量對貧困的影響不顯著，教育數量惡化了貧困狀態；農村金融規模有利于減緩貧困，但農村金融效率對緩解貧困有負向影響，在一定程度上有悖于資本缺乏論的思想。

根據資本缺乏論，向貧困地區投入大量的資本會減緩貧困，但從實踐和相關研究來看，我國長期以來向貧困地區投入了大量的人力、物力、教育等資本，但所起的減貧效果并不理想，并產生了一些負面影響，如我國政府扶貧投入逐年增加，引發地方政府公共支出決策的扭曲、資金的低效使用甚至揮霍等。另外，資本主導型的扶貧效率不高，如政府主導型的投資傾向，尋租現象比較嚴重，同時難以調動起窮人的積極性。

基于以上不同的貧困理論分析以及學者們對貧困形成的原因分析，本文將以空間貧困、能力貧困等理論為依據，以楊改蘭事件為例，來研究農村貧困的空間差異、貧困原因及貧困性質。最后，為有效解決農村貧困構建新型扶貧模式。

三、精準扶貧的困境：“甘肅楊改蘭殺人案”為例

我們通過官方數據可以了解到，8月26日20時30分，甘肅康樂縣景古鎮阿姑山村派出所接到群眾的電話，是一件關于甘肅康樂縣景古鎮阿姑山村老爺灣社楊改蘭一家六口死亡的慘案。楊改蘭親手殺死自己的四個孩子后喝農藥自殺，其中有一對龍鳳胎和兩個女兒，大女兒和小女兒當場死亡，兒子在送往醫院的途中死亡，其他的搶救無效也死亡。當地的干部以及領導組織本村群眾幫助李克英安葬了死者，8天后，公安機關又發現楊改蘭丈夫李克英的尸體，檢驗結果為服毒身亡。一家六口8天內死亡，中秋佳節本來是個團聚快樂的日子，但是楊改蘭一家卻在節前以血腥、殘忍的方式離開了這個世界，離開了這個充滿矛盾和憤懣的家庭。

通過查閱官方信息我們可以了解到，楊改蘭之所以自殺，有這兩方面的原因：①物質上的極端貧困。住了58年的危房，很難想象家中的小孩和老人在這樣的房子下是如何生活的，且最值錢的就是三頭牛。②社會排斥。丈夫是一個倒插門的女婿且經常被奶奶看不起，還有過用鞋墊打臉的經歷；在2013年村里定低保戶的時候，曾把楊家定為低保戶，但是到了2014年評定低保戶的政策發生了變化，需要大家投票、集體提名再上報審核確定名單，在這樣的機制下楊家的低保戶被取消了。因此，對于這一起特大殺人案，官方給出的回應就是：貧窮和家庭矛盾所致。

新聞報告之后，轟動了整個中國互聯網。很多人同情她和這個不幸的家庭，也有很多人譴責她，同時譴責為楊改蘭開脫并制造煽情輿論的那些人，互聯網輿論場又一次“很標準地”分裂了。西部商報描述事件悲劇的原因是貧困或者是“群眾評議未通過低保”；澎湃新聞網調查顯示，楊改蘭的悲劇是困于人言，她自殺前說過“整個村莊的人都在告我”。人們通過各種途徑和方式，試圖探尋事件的根源。兩天之后一篇《盛世中的螻蟻》文章，點擊率超過10+萬，引發大量人的關注。大意是說底層人的生命就如同螻蟻，他們因愚昧的生育文化而陷入自身的貧困中。就在當天，新聞的更新量超過5000條，總信息更新量已經超過8000余條，論壇、貼吧、微博話題轉載量也突破新高。從這些文章的轉載率就可以看出大家對生命的“輕賤”，它將悲劇歸結為精英社會對弱勢群體的漠視以及各種社會政策的失敗，并且提出改造社會階層流動機制，將更多的社會資源從社會大型項目轉用到扶助貧困階層。應當說，在出了如此震動的基層悲劇后有這樣較為沖動、煽情的文章流傳開來，是正常的。它符合遠在都市的人們對農村貧困的想象，為他們提供了一個情緒出口，它的詰問和呼聲也剛好夠滿足一些普通人的正義感。很多人并不了解情況，但事件如此悲傷，而且一定有某個環節出錯了，人們的復雜情感需要釋放。

事發后，政府也馬上做出了處理，認為“楊改蘭特大故意殺人案”造成了惡劣的社會影響，相關方面人員負有不可推卸的責任，給予康樂縣政府副縣長馬永忠黨內警告處分，給予景古鎮黨委書記白仲明、鎮長呂強黨內嚴重警告處分，給予景古鎮副鎮長陳廣健留黨察看一年處分，建議行政撤職；給予阿姑山村支書李進軍及村主任魏公輝留黨察看一年處分，撤銷或建議罷免各自職務。

上述案例，得出的相關啟示：

1.精準識別的農戶參與度不足

扶貧識別是精準扶貧的基礎工作，其目的是把貧困的對象找出來，避免扶貧資源投放打偏跑漏，使真正符合幫扶政策的個體得到有效扶持。從康樂縣調查顯示，在曾參加過某項扶貧活動的農戶中，89%的農戶了解在農村開展的扶貧項目，但深入分析發現有31%的農戶能夠自主選擇扶貧項目。在扶貧項目內容或對象確定前，73%農戶沒有機會參與討論、提出意見或建議。這樣我們可以發現，近九成農戶對扶貧項目有一定了解，三成農戶能夠自主選擇扶貧項目，但多數農戶沒有機會參與扶貧項目內容和對象確定的討論，不能參與扶貧項目組織實施方式的討論和制定。這是精準扶貧遭遇的第一個情況，真正貧困的農戶對公共事務相對冷漠，有些人因家庭困難，他們要么是外出打工，要么是身體殘疾或疾病纏身無心過問。當問到楊改蘭家庭是否會與村委會溝通時，村支書回應根本不會，所以精準識別的工作只能做個大概。

在國家政治架構中，農民缺少利益代表，缺乏應有的話語權，在政策上市被動的接受者，在行政上是被管束、被管理者，始終處于被動接受分配結果而不能參與和影響分配的決策和弱勢的失語地位。這種政治權利得不到法律保護的狀況，導致農民與政府的正式對話渠道有限而且不暢，或者說農民的利益表達機制沒有得到很好的完善。受到這種情況的影響，對農民不公平、不合理的種種社會排斥才會被人們默認、接受并長期存在。

2.精準扶貧資金有限以及瞄準不足

來自國務院扶貧辦的數據顯示，近年來我國扶貧自己投入在增長速度和投入規模上均達到歷史最高水平。但需扶貧的對象多，新形勢下的減貧任務繁重，扶貧力度扔顯不足。在2013年村里定低保戶的時候，曾把楊家定為低保戶，但是到了2014年評定低保戶的政策發生了變化，需要大家投票、集體提名再上報審核確定名單，在這樣的機制下楊家的低保戶被取消了。扶貧資金的有限是制約精準扶貧工作的重要因素，對于廣大中西部地區來講，地方財政相當困難，他們無力從自身財政收入中籌集資金用于扶貧，因此上級撥付扶貧資金的數量將直接影響精準扶貧的效果。這里提及的扶貧資金額度的問題，如何讓扶貧資金發揮最大的效用或是解決貧困戶最急迫的需求，也同樣值得我們深思。

扶貧資金的使用中，如果管理不嚴，非常容易使之流向非貧困鄉村和非貧困人口，使本來應該救助的對象得不到救助。所以，應改變國家扶貧資金的瞄準機制，可結合全國貧困戶建檔立卡工作，制定切實可行的針對貧困戶尤其是絕對貧困戶的具體措施，使扶貧資金直接到戶。其次，改革扶貧資金管理機制。一是需要中央政府加強對扶貧資金的監督和管理，保證各類扶貧資金投放在目標區，堅決杜絕擠占、挪用扶貧資金現象的發生；二是嚴格項目申報條件和審批程序，確保扶貧資金流向貧困地區；三是加強事前事后的扶貧工作管理，監督扶貧投資的投放，評價扶貧項目的效果；四是鼓勵貧困人口參與項目的規劃和管理，進一步提高扶貧資金使用效益。

3.精準扶貧政策死板以及操作簡單化

在調查中，不少扶貧工作機構的干部和人員都對現行的精準扶貧政策提出了質疑。現有的精準扶貧政策卡的太死，只能將扶貧資金用于建檔立卡戶。對于扶貧資金的使用不能集中，不能重點加強和完善基礎設施建設和基礎產業，比如說農村的溝、渠、路、水等生產生活設施，比如說與農民肉牛育肥密切相關的基礎母畜以及養殖園區，或是產業化經營組織，讓大家從中都受益，有利于所有人的發展，也可以減少矛盾。還有就是重點支持在農牧產業有發展致富欲望的，有一技之長、有干勁的，他做大了也可以帶動一部分人干，也可以吸納農民當地就業增加收入。現在確定的貧困戶中有相當一部分是有勞動能力而缺乏發展欲望和動力，比較懶散，按現在的方式，實際上還是撒了胡椒面，沒有什么意義。資金不能投資基礎設施和一些大家都能受益的項目。精準扶貧靈活性的缺失，在本質上是“不少地方在精準扶貧的實施過程中，存在突擊式短期行為，重輸血輕造血比較普遍。

特別是基層在貧困戶識別和退出過程中有簡單化操作的問題，僅用收入作為衡量標準、用村民投票方式決定是否享受低保，沒有綜合考慮楊家的實際情況，方法簡單粗糙，缺少對楊家有針對性的幫扶措施。用村民投票的方式決定該誰享受低保，表面看似乎是公平的，實則是村干部沒有擔當、不負責任的工作方式。因為誰都懂得群眾投票首先看人緣，善于交往者自然得票多，如果用在干部選拔上，群眾投票多說明這個干部群眾路線走得好，能與人民群眾打成一片，贏得了人民群眾的認可。可是，用在低保金該給誰、不給誰，就很容易出現偏差。因為老百姓投票往往講情面，平時走動不多的鄰居，因為家庭困難與左鄰右舍交往差了。作為農村扶貧的一項評選制度——村民評議，對于改善村民自治、促進公平公正無疑大有補益，但楊改蘭悲劇也突顯了其亟待完善之處：那就是在村民思想認識還有所局限、有待提高之時，村民評議的結果難免會有所偏差，淪為村民謀其私利、攀龍附鳳、拉幫結派的工具。

四、精準扶貧實踐困境的原因闡釋

1.精準扶貧的內在悖論

精準扶貧要求扶貧工作者要針對貧困戶的具體情況制定具體的扶貧措施和手段，但是因致貧原因的差異性也必然會導致扶貧成本的差異，而現實情況則是無論是什么原因導致的貧困，在扶貧方面都是給予一定的資金或是項目補助。在精準扶貧工作中，政策要求方面的重視個體性和特殊性與扶貧措施中的普遍性和統一性是一對矛盾。這對矛盾的存在使得精準扶貧關于一戶一策與一村一策的要求變成了難以實行的政策口號。一戶一策與一村一策的扶貧理念是很有價值的，但是現實層面看，扶貧工作者難以做到這些，根本沒有這樣的人力、物力和財力，所以這樣的理念只能束之高閣。

精準扶貧的內在悖論之二則是整體與個體的辯證關系。在精準扶貧的要求中，扶貧資金是針對貧困戶個體設置的，這類資金主要用于個體層面的經濟行動與項目推動，但事實上，貧困戶所在村的基礎設施等整體性貧困問題卻并沒有得到足夠的重視。所以在調查中，一些扶貧干部希望能夠將精準扶貧資源用于基礎設施等關涉村莊整體的事務上。過分強調對個體的扶持，實際上會弱化村級組織統籌發展村莊經濟的能力，小農經濟即使能夠獲得發展，也會因為道路、水利和技術等整體性問題而無法實現經濟價值。為了解決這個問題，一些地方探索的經驗表明：“在資金安排方面，重點探索點面結合、特惠與普惠相結合的資金分配式。”這樣的探索對我們很有啟發。

作為中國貧困問題最為嚴峻的省份之一，甘肅農村貧困范圍之廣、程度之深，在全國范圍內具有較強的代表性，而引發甘肅農村貧困的因素除以上共性外，還有其自身的特殊性。無論是學術界還是政府職能部門，抑或大眾百姓，都普遍認為是由其惡劣的自然條件，脆弱的生態環境以及嚴酷的生存環境引起。康樂縣位于甘肅的西南部，隸屬甘肅省臨夏回族自治州。由于地形復雜、峽谷幽深、耕地稀少、種植條件較差、自然災害高發、生態環境惡劣，該地區農產品種植品種較少，農民收人渠道單一，而農業生產又是農民收入主要來源，因此缺乏改善生產和生活方式的必要條件。另外，這一地區也是甘肅少數民族聚屠區域，經濟社會發展滯后，扶貧任務艱巨，同時觀念和文化差異產生的貧困也是該地區貧困的一個重要特點。

2.農民相對剝奪感加強

楊改蘭最后說了一句：“我要帶走我的孩子。”這也許是她唯一的抗爭，雖然很血腥、殘忍，但我們卻無力去譴責這一事實，這恰恰是都市人要思考的道德困境。因為比起農村的被剝奪，城市人一直在享受著“身份福利”，這也是城鄉“二元制”帶來的結構上的矛盾，這種因“戶籍”帶來的身份、地域歧視自然會扭曲人的心靈。

像楊改蘭這樣家庭的人們是屬于弱勢群體，在經濟權利方面，他的丈夫在鎮里打工不能同市民獲得同等的就業權利，穩定性差，工作環境惡劣，工資水平低，并且時常被拖欠；在社會權利方面，他們常常享受不到社會提供的公共服務，無法解決住房問題，居住條件惡劣，業余生活更是貧乏單調。這種造成最為嚴重的危害，就是造成社會各個群體、階層之間處于疏離狀態，相互交流甚少。并且，由于各個群體、各個階層之間界限分明，強弱對比懸殊，處在相對優勢地位的群體和階層不斷設置障礙，阻止處于相對劣勢地位的群體或階層向自己邁進，從而導致整個社會群體分化呈現出固定化趨勢。

弱勢群體由于處于經濟上的弱勢地位，會導致社會地位較低，經濟利益無法滿足，并且會感到壓抑、自卑、無助、受挫、孤立。該群體中的一些人會將自己的弱勢地位，歸因于社會分配制度的不公以及強勢群體的存在，并由此不相信甚至排斥現有的社會規則和制度，實施一些反社會的行為，從而加劇了社會的矛盾和沖突，破壞了社會的良性運轉。這樣的社會隔離以及群體分化的固化，使處于相對劣勢地位的弱勢群體擁有的社會資源較少，他們的不滿足感和被剝奪感是十分強烈的，并且由此形成了強烈的逆反心理。為了排解內心的無力感，他們想要通過“攻擊”的方式來報復這種排斥。當這種情緒累積到一定程度，一旦出現任何“導火索”，潛在的不良心理很可能就轉化為犯罪的動機，從而刺激弱勢群體中的一些人實施犯罪。

3.農民利益表達機制的缺失

從事件中我們可以發現，農民們是很弱的，因為他們的權益表達渠道是不暢通或者根本沒有利益表達可言。就取消楊改蘭家庭低保戶而言，他們沒能據理力爭，最終也只好消極抵抗。當自己切身利益沒有得到保護的時候，老百姓大多時候不會選擇去尋求正式的組織渠道解決問題。況且，地方尤其是鄉鎮人員對法律與政策的理解往往有偏差，加上存在包庇袒護問題，這樣一來，當事人的權益根本無法得到保障。另外也有農民的法律意識淡薄，加上官員的腐敗現象，兩種因素導致了農民對政府、法律不信任，消弱了政府、法律的權威。因此，農民大多數時候不會選擇去尋求正式的組織渠道解決問題，制度框架內的利益表達機制不健全，往往催生了體制外的利益表達機制。

貧困階層利益表達渠道的不暢與缺失，在很大程度上導致了貧困的農民的處境更加艱險。這種利益表達機制的有無以及表達渠道的暢通與否是否解決這一問題的關鍵所在。因為一方面民眾利益的表達是執政黨和政府制定政策、解決問題的前提；另一方面暢通的利益表達渠道本身也是社會必要的安全閥，是一種下層不滿情緒和社會能量的“泄洪裝置”。但是，目前體制內的農民利益表達渠道很不完善，也很少被利用，即使一些被利用的渠道對貧困群體而言只能起到微弱的實際作用和效果。這樣農民生存空間被壓縮到別無出路之時，各種極端行為也就發生了，這樣進一步加劇了農村尤其是貧困農村地區的貧困程度和反貧困難度。

4.精準扶貧面臨結構性貧困的挑戰

結構主義是貧困研究的傳統之一，其認為“社會結構不平等與制度排斥性是貧困生產的動因，強調公民權利建設以及國家福利制度的完善。”在長期的過程中，村莊內的人口已經有了結構性的分化，這種分化就產生了貧困人口和非貧困人口。這樣主導群體在社會意識和政策法規等不同層面上對邊緣化的貧困人口產生社會排斥，他們因為民族、等級地位、地理位置、性別以及無能力等緣故而遭到排斥。尤為嚴重的是，在影響他們命運的決策之處，根本聽不到這些群體的聲音。排斥的結果就是劣勢群體進一步陷入貧困、機會不足和權利缺乏的境地。而導致政策向強勢群體傾斜的動機在于，一些地方政府利益和政府某些部門利益的急劇擴張。不光是政治、經濟層面的貧困，教育、健康層面也嚴重不足。從知識結構上看，貧困戶沒有培養出受過較高教育的家庭成員，他們的知識積累與社會資本非常有限。也就是說，貧困人口在經濟結構、知識結構和政治結構上都處于不利的狀態，所以僅僅通過給予一定的資金是很難將他們從貧困的深淵中拉出來的。因此，精準扶貧不應該僅僅是經濟層面的幫扶，而且要由教育、技能和思想觀念等方面的幫扶。

五、完善精準扶貧政策治理路徑

新階段根據我國農村貧困發展的新形式、新特征，應該對癥下藥不斷完善精準扶貧政策治理新路徑。我們要不斷提高扶貧精準度，快速減少直至消除貧困，要增加平等發展機會、權力，提高農民能力的高級目標。目前，我國的精準扶貧可以從以下方面繼續改進：

1.完善精準識別機制為基礎

在精準扶貧中，改革的總體趨勢是上調“貧困線”，使“扶貧”與“低保”鏈接，但無論如何在當下的現實情況中，這還是分屬兩個不同系統的責任事項。根據相關政策規定，貧困戶是指收入水平低于國家（或政府）規定的貧困線以下的居民家庭，由扶貧開發部門管理；低保戶是共同生活的家庭成員人均收入低于縣低保標準，且家庭財產、消費支出符合縣低保相關規定的家庭，由民政部門管理，這樣問責的落實也會出現問題。由于農戶的收入往往難以精確統計，這條“線”無論劃在哪里，總有人不滿意。在人際關系比較緊張的村里，駐村干部就可能背負相當的壓力，因為掌握著更高層次資源的城市精英們并沒有提供讓他們更為有效地開展工作的物質支持和制度空間。作為農村扶貧的一項評選制度——村民評議，對于改善村民自治、促進公平公正無疑大有補益，但楊改蘭的悲劇也凸顯了尤其亟待完善之處：那就是在村民思想認識還有所局限、有待提高之時，村民評議的結果難免會有偏差，淪為村民謀其私利、攀龍附鳳、拉幫結派的工具。

因此，應放棄傳統以收入作為貧困人口識別標準的方法，建議采用多維貧困標準對貧困人口進行識別。在識別程序上，應建立“貧困戶申請、村委會或村民小組評議，按時將貧困對象識別信息進行公開公示，上級機構對識別結果進行抽檢核查以及最后將貧困人口信息錄入統一的扶貧信息系統”等。同時，考慮到部分特殊群體因各種原因存在難以被識別的情況，應明確特殊群體非常規識別程序銜接使用的原則和情況，將貧困戶和貧困村充分有效識別出來，確保識別結果真實、準確。精準扶貧識別信息應做到戶建卡、村造冊、鄉歸簿、縣歸檔。為切實提高地方統計數據信度，防止“規模排斥”情況的出現，應改革現有貧困指標自上而下分配機制，對地區貧困對象名額不設限制，根據地區實際，實事求是地開展貧困識別和上報工作。

2.加強精準考核監督問責為保障

政府如何履行貧困治理職能，既做到不越位，同時又不缺位，成為有效治理貧困的關鍵所在。首先，政府應對扶貧開發做好頂層設計。制定扶貧開發規劃，完善各項規章制度和法律法規，并對扶貧行為予以規范。其次，政府要發揮好調控、監督作用。政府要抓好扶貧政策執行，督和考核各扶貧主體的扶貧行為，及時反饋扶貧成效，調整、完善各項扶貧政策，避免出現“人情扶貧”、“關系扶貧”等現象。

建立一支強有力的扶貧核查隊伍，對扶貧對象進行全方位、全過程的監測和管理，實時反映幫扶績效。建立精準扶貧申訴機制，為貧困對象提供維權渠道，防止扶貧對象無故“被脫貧”現象的出現。在微觀舉措方面，注重建立農村扶貧對象退出機制，及時清退那些已經擺脫貧困的人群，防止他們擠占扶貧資源。開展脫貧對象跟蹤調查，及時了解和反饋脫貧對象脫貧后的生產、生活情況，防止返貧。對再次返貧的人群，及時給予貧困再識別和幫扶。

3.動員貧困戶主動參與為著力點

農民是新農村建設的主體，貧困人口是扶貧工作的主體。精準扶貧主體和客體于一身，是脫貧致富的關鍵切入點。農戶參與精準扶貧，其一，融入扶貧工作，提高脫貧致富的動力，變“要我脫貧”為“我要脫貧”；其二，發揮農戶的監督和反饋作用，促進精準扶貧政策調整，最終使農戶獲益；其三，農村社會是“熟人社會”，通過社區網絡形成較好的扶貧示范，既獲得自我認可，又營造積極向上的社區風氣。

政府主導自上而下的扶貧模式是中國農村擺脫貧困取得巨大成功的重要保障，“舉國體制”在政府強力介入和大量扶貧資金投入引導下保障了擺脫貧困各項政策措施順利有效的推行。但通過“楊改蘭事件”我們可以發現，在甘肅各個地方，大部分農民不了解國家扶貧政策，在不了解政策被動參與的情況下，無法保障農民積極性，這樣就更別提達到滿足并符合農民自身發展愿望的要求。農民才是農村反貧困的主體，只有符合農民愿望的反貧困措施才能最大效度地發揮農民積極主動性才能達到事半功倍的目的。政府要加大通過對農民賦予權力、創造機會，增強安全保障來進行精準扶貧。不斷完善參與式扶貧、合作式扶貧模式來提高農民在反貧困中的地位，尊重農民的發展意愿，按照農民的要求進行脫貧。但如何真正提高農民的參與度，加強社區、農民、政府合作還需要不斷摸索總結經驗。只有提高農民的地位，增強農民的話語權和決定權才能更好地自上而下推動、改變反貧困的進程。同樣一個貧困村中，富裕戶和貧困戶是有不同的需求的，而貧困戶是處于弱勢地位，他們的聲音有時容易忽視，因此，在扶貧規劃的制定和實施過程中，必須有貧困農戶為代表。

參考文獻：

[1]習近平赴湘西調研扶貧攻堅[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/03/c_117984236.htm.

[2]王金鳳.寧夏西吉縣空間貧困及其分異機制研究.[D].寧夏大學，2013.

作者簡介：

汪璐，女，華東政法大學政治學與公共管理學院公共安全管理專業碩士研究生。

（作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院）