城鎮化條件下城鄉空間結構規劃與發展芻議

付躍超

摘要：伴隨著經濟社會的發展，我國經濟社會已進入實現經濟轉型，完成產業結構升級的關鍵時期，十八大提出的五大建設一體化的理念要求我國必須走新型的城鎮化發展道路，但在城鎮化進程中，城市的發展往往被過多地強調，而忽視了對農村的建設。因政府的行政管理職能不完善，政府城鄉規劃實施手段不明確，城鄉空間規劃實施過程中公眾參與意識淡薄，城鄉空間規劃缺乏前瞻性，導致城鄉空間結構規劃不夠科學，資源配置不夠合理，生態環境嚴重破壞。因此，為了促進城鄉的和諧發展，城鄉空間結構規劃要堅持以人為本，轉變以城市為主導的傳統規劃觀念，要以區域發展戰略取代過去單純的城市發展戰略，要強化城鄉空間結構規劃的嚴肅性，高度重視規劃對環境和資源的保護，要統籌區域經濟社會發展，促進城鄉建設要素的合理流動，促進經濟效益與社會效益、環境效益之間的協調發展。

關鍵詞：城鄉空間結構規劃；現狀；舉措

一、城鄉空間結構規劃的內涵

所謂城鄉空間結構規劃是指在城鄉一定的空間范圍之內，通過政府有關部門的政策導向和相關法律、法規、條例一定程度的制約，對城鄉的多種資源進行科學、合理的配置，以達到促進城鄉社會經濟一體化的發展和城鄉居民生活水平不斷提升的目標，它是通過市場調配城鄉資源與政府參與城鄉資源調控有機結合的一種有效的可持續增長的方式。城鄉空間結構規劃的基本內容主要表現在以下三個層面：

1.城鄉資源科學的、合理的配置。在世界經濟一體化和經濟全球化的影響下，我國市場經濟的發展偏重于大、中城市的商業、金融業、服務業等現代行業，在這樣的背景條件下，鄉鎮企業經濟的發展得不到應有的重視，政府及相關職能部門沒有從政策、規劃等方面注重鄉鎮企業經濟的發展，而是僅僅片面地依靠市場對城鄉資源進行自發性的調節，這必然會導致優質的城鄉資源流向經濟發展基礎好、基礎設施配套佳的大、中城市，從而使鄉鎮企業經濟發展所需資源嚴重不足，很大程度上阻礙鄉鎮經濟的正常發展，進而在整體上影響我國城鄉一體化的建設與發展，而由政府參與制定城鄉空間結構規劃方案，既可有效地避免單純市場調節的盲目性、滯后性問題，又能提高城鄉資源的利用率，為縮小城鄉經濟差距提供了有力的保障。

2.建立實現按照生產要素的貢獻進行合理的利益分配機制。政府要建立完善、配套、科學的城鄉空間規劃體系，從而在一定的范圍內達到實現利益合理分配的目標。城鄉空間結構規劃和城鄉各項經濟建設，都應以一定的利益分配作為前提和基礎，市場經濟建設、發展前期單純依靠市場自發調節，必然導致利益分配經常出現不公的現象，這嚴重制約了鄉鎮經濟發展的活力。科學的城鄉空間規劃方案，不僅應該充分考慮到影響城鄉利益分配和城鄉資源配置的各種因素，還應重點考慮到市場的千變萬化和市場調節的自發性所帶來的風險性。

3.政府要完成的宏觀政策目標和有針對性、目的性的環境建設工程。在城鄉經濟一體化發展的進程中，因經驗不足、認識不到位等原因，政府及相關部門片面注重經濟效益而忽視了社會效益和生態效益，造成了對大氣、水、林地、土壤的嚴重污染和破壞，影響了我國城鄉經濟的可持續發展。政府通過制定科學的城鄉空間規劃方案，有效地加強對城鄉發展過程中的自發經濟行為進行一定程度的干預，及時制止城鄉經濟建設中對環境的破壞行為，科學引導城鄉建設實現經濟效益、社會效益與生態效益的高度統一。

二、城鄉空間結構規劃的作用

黨的十八大提出“五位一體”的五大建設，結合當前我國市場經濟體制的不斷完善，運用可持續發展的戰略思想理念來進行城鄉空間規劃，對改善城鄉發展中的不均衡，縮小城鄉差別，解決市場運行過程中出現的不公正現象有著重要的作用。城鄉空間規劃對城鄉經濟社會發展的主導作用表現在：

1.從宏觀和微觀兩方面看城鄉空間規劃不可或缺。科學的城鄉空間規劃是保證城鄉建設項目順利實施的前提，在設計城鄉空間規劃的過程中，首先要明確城鄉發展的方向、目標和道路，這是保證城鄉建設可持續發展的必由之路。城鄉空間結構規劃有宏觀和微觀兩個層面，分別由為計劃、組織、協調、控制四個步驟構成。從宏觀方面看，城鄉空間規劃有城鄉的性質、發展方向和在區域經濟中的定位。具體包涵城市、村鎮功能分區，人口數量分布，交通樞紐建設，城市防洪減災工程和公共綠化地的多少和布局。從微觀層面來看有建筑間距密度，道路建筑紅線，日照標準、城市容積率，間距比等指標。

2.城鄉空間規劃是生態文明建設的必然要求。經濟的發展，社會的進步，人們日常生活和工作中所需的基礎設施、設備也日益改善。日益完善的設備設施給我們的工作、生活帶來了便利，但同時也帶來了一系列環境問題。由于部分人和一些企業，只注重自身企業的經濟利益，而忽視了生態效益和社會效益，從而引起了大氣和水資源的嚴重污染、城鄉綠地面積減少，土地荒漠化日增，極端惡劣天氣出現頻率提高，嚴重地影響了人民正常的工作和生活。因此，在城鄉空間規劃中，我們應該將生態文明建設作為重中之重。

3.科學的城鄉空間規劃是社會經濟效益提高的重要基礎。在城鄉空間規劃中，要提高城鄉土地利用率，為城鄉的土地開發提供了穩定的、競爭有序的市場，大力促進城鄉綠地、人行道和車道的合理劃分，提高土地利用的社會效益。從市場運行方面來看，合理的城鄉空間規劃可以克服土地開發中的市場調節失靈的弊端，使得城市土地開發競爭的成本降低，提高市場經濟效益。當前我國生產力總體水平與發達國家仍有較大差距，城鄉發展一體化還有很多阻礙因素，如工農業發展不均衡，工農產品價格差別，城鄉人口素質的差距，同時城鎮化發展，導致大量農村人口涌入城市，給我國大、中城市發展的帶來了一系列問題。因此，我們要用科學發展的視角、可持續發展的理念對城鄉空間結構進行合理規劃，保護耕地，合理用地，平衡工農業發展，有序推進城鎮化建設進程。

三、城鄉空間結構規劃的現狀

因政府對于市場經濟下的城鄉空間結構規劃經驗不足，導致規劃不夠科學和合理。具體表現為：

1.政府的行政管理職能不完善，政府城鄉規劃實施手段不明確。由于建國后相當長一段時期我國實行高度集中統一的行政管理體制和計劃經濟模式，系統的城鄉空間結構規劃管理理論進入我國較晚，因而政府與科學的城鄉空間規劃體系要求的較高行政管理能力和水平有一定距離，以致我國目前尚未形成科學、有效的城鄉空間規劃體系。城鎮化的飛速發展，使鄉鎮經濟成為國民經濟的重要部分，但同時也使政府面臨較重的行政管理壓力，政府沒有設立相應的監督機構和實施機，更沒有行之有效的手段來加以實施。

2.我國城鄉空間規劃實施過程中沒有健全的公眾參與機制，公眾主動參與意識不夠。一是公眾參與城鄉空間規劃的法律地位沒有保障。目前，我國公眾參與城鄉空間規劃的法律地位模糊，城鄉空間規劃中的劃許可公眾參與程度比較大，而規范執法因沒有相關制度作保障公眾參與程度比較低，規劃評估起步較晚，公眾參與的程度更低；二是公眾參與城鄉空間規劃實施機制不完善。目前，我國城鄉空間規劃實施中公眾參與的機制主要表現在規劃中公眾參與的主體、方式、過程等缺乏一定的內在聯系，每個層次、每個階段參與的主體，方式由規劃單位或部門自行決定，這無法切實有效的保障公眾的知情權、聽證權、監督權；三是公眾主動參與意識淡薄。我國公眾主動參與城鄉空間規劃實施的目的比較狹隘，因而導致參與方式也存在較大的局限性，公眾參與只有在政府組織下才能進行，政府在很大程度上決定了公眾參與的方式，這在一定度上限制了公眾充分行使參與權。

3.城鄉空間規劃缺乏前瞻性，導致生態環境嚴重破壞。評價一個城市、城鎮是否宜居，主要看城市、城鎮的布局是否科學、合理，是否保持了良好的、有益健康的生態環境，其規劃是以人為本，其規劃是否具備符合可持續發展的要求，但目前我國城鄉空間規劃缺乏前瞻性，引起城區中公共設施缺乏，道路擁擠，戶外活到空間狹小，對生態環境造破壞嚴重，在很大程度上影響了城鄉居民的生活質量。

四、科學的、合理的城鄉空間結構規劃舉措

城鄉空間結構規劃對于城市的發展起著重要的作用，為此，我們應該高度重視城鄉空間規劃，采取以下措施進行城鄉空間結構規劃：

1.城鄉空間結構規劃要堅持以人為本。人民是城市、城鎮大家庭中的主體，進行城鄉空間結構規劃要以人為核心和導向，理解和尊重人民的利益，切實從人民群眾的需求出發，結合當地城鄉空間規劃建設的實際，制訂行之有效的方案、政策，提高公眾參與城鄉空間規劃建設實施的積極性、主動性，健全公眾參與機制，促進人與人之間，城鄉之間的和諧發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質和文化生活的需要。

2.轉變以城市為主導的傳統規劃觀念，以區域發展戰略取代過去單純的城市發展戰略。一方面傳統的城鄉空間結構中，由于片面地重視城市經濟發展，只重視城市的空間規劃，農村的空間規劃被忽略，造成城鄉發展的不平衡性加劇。為了推進新型城鎮化的健康發展，建設好社會主義新農村，必須更多地考慮廣大農村區域的建設和發展，從而實現城市反哺農村，促進農村區域交通體系的逐步完善，大力整合城鄉資源優勢，合理規劃城鄉空間結構，實現城鄉間的功能互補，提高區域經濟水平的提高。另一方面，在城鄉空間結構安排上，應站在有利于整個區域發展的高度上，打破城鄉、大、中、小城市的等級結構規劃的桎梏，實現資源利益的有效分配，應體現城鎮區域聚居點的梯度性，營造城鄉全面發展的良好環境。

3.強化城鄉空間結構規劃的嚴肅性，高度重視規劃對環境和資源的保護。在城鄉空間結構規劃中，要逐步強化和完善相關的法律、法規，保證法律、法規對城鄉空間結構規劃在規劃階段和實施階段的強制規范作用，提高規范的嚴肅性。工業化和城鎮化導致環境問題日益加重，并在相當程度上影響了人們的健康，因此，在城鄉空間結構規劃中，政府及有關部門要特別關注保護生態環境，關、停、并、轉有嚴重污染的企業，大力發展環保型、能源節約型企業，運用立法的形式加強對環境的保護，促進城鄉資源科學、合理地利用。

4.城鄉空間結構規劃統籌區域經濟社會發展，促進城鄉建設要素的合理流動。在城鄉空間結構規劃中，要遵循和諧社會、可持續發展的科學發展觀，統籌兼顧，全面安排好城鄉基礎設施建設、城鄉居民生活與、經濟社會發展與城鄉發展協同化，整合、優化城鄉資源配置， 科學、合理布局城鎮的建設，規劃好公共基礎設施建設，提高城鄉各行業的服務水平 ，做到以城帶鄉，促進農村的建設，從而加快城鎮化進程。優化城鄉空間結構，促進城鄉各項建設要素的合理調配，實現城鄉建設要素的合理流動和平衡，實現城市對農村區域發展的有力支持。

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（作者單位：重慶社會科學院）