精準扶貧：現狀、問題與路徑選擇

夏夢凡

摘 要：精準扶貧是新形勢下政府扶貧的新舉措，旨在采取差別化的扶貧政策，整合扶貧資源，創新扶貧思路，對貧困人口精準識別、精準幫扶、精準管理。然而，目前扶貧存在很多困境：政府主導扶貧模式，扶貧目標偏離與轉換；扶貧項目開發整合力量不足，扶貧政策過于僵化；扶貧資金渠道來源單一，社會參與不足。因此，基于增權理論的視角，探索農村精準扶貧路徑選擇。

關鍵詞：精準扶貧；路徑；增權

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0003-02

引言

貧困一直是中國主要社會問題。扶貧目標偏移、政府主導扶貧工作、社會參與不足、扶貧考核機制欠缺等問題嚴重制約扶貧的效果。精準扶貧是政府應對扶貧新形勢的新舉措，旨在結合貧困特區的特殊情況，建立精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核的扶貧模式。當前，我國扶貧特征由絕對貧困轉變為相對性貧困[1]，貧困的區域性特征明顯，主要分布在革命老區、西部少數民族地區、邊疆地區等地方[2]。集中連片特困特區成為新一輪扶貧的主戰場，扶貧模式轉變為以點為主、點面結合的方式。黃岡地處湖北省東部、大別山南麓，是著名的革命老區。2014年國家貧困縣名單中，黃岡11個縣市區有5個位列其中。革命老區為中國革命的勝利做出了巨大的貢獻，黨中央、國務院一直十分重視大別山革命老區的發展。2015年6月，國務院批復同意《大別山革命老區振興發展規劃（2015—2020）》（以下簡稱《規劃》），規劃將黃岡全域納入，黃岡發展第一次上升為國家戰略。《規劃》對黃岡革命老區的發展指明了方向，黃岡迎來了重大戰略機遇，這對發揮大別山革命老區比較優勢，盡快改變貧困落后面貌，加快中部地區發展具有重要意義。本文以黃岡大別山革命老區蘄春縣、羅田縣、英山縣的5個村莊為研究樣本，對大別山連片特困地區的扶貧現狀、扶貧模式進行了分析，試圖探索農村精準扶貧模式的路徑。

一、黃岡大別山革命老區精準扶貧的案例分析

（一）黃岡概況

黃岡現轄七縣（黃梅、團風、蘄春、羅田、浠水、英山、紅安）、二市（武穴市、麻城市）、三區（黃州區、龍感湖管理區和黃岡經濟開發區），其中紅安縣、麻城市、蘄春縣、羅田縣、英山縣為國家2014年公布的貧困縣。黃岡總人口為750萬，版圖面積1.74萬平方公里。據統計調查，截至2014年底，黃岡市有貧困村892個，居全省第一；貧困人口102.8萬，居全省第二；貧困發生率17.7%，比全省平均水平高3.5個百分點。黃岡作為革命老區，貧困人口多，扶貧難度大，任務重，是大別山革命老區攻堅扶貧的主戰場。

（二）黃岡大別山革命老區精準扶貧模式

黃岡市委四屆十三次全體（擴大）會議提出，黃岡市精準扶貧的基本思路是按照“精準扶貧，不落一人”的總要求，實施精準扶貧“1234”行動計劃，即一個目標，內外兼修，精準扶貧與“雙強雙興”、美麗鄉村建設、農村精神文明建設三元融合，實施四雙（雙包：單位包村、干部包戶；雙建：建強農村基層組織、建好農村基礎設施；雙帶：市場帶動、金融帶動；雙促：促進群眾增收脫貧、促進干部作風轉變）舉措，爭取2018年，全市102.8萬建檔貧困人口全部脫貧銷號、892個貧困村全部脫貧出列、6個貧困縣全部脫貧摘帽。

1.搬遷扶貧模式。搬遷扶貧主要針對一些生態環境惡劣的貧困農戶，無法通過產業結構調整改善貧困地區發展，通過轉移居住地，完善安置區基礎設施建設，創新扶貧模式。蘄春縣橫路村利用搬遷扶貧貸款政策，通過政府撥付、財政預算、農戶自籌、村委補償的方式實施危房改造、無房戶安置工作。大同水庫庫區尾部的小竹沖村則利用國家庫區移民政策及扶貧資金，逐步讓山頂的農戶陸續集中搬遷，同時對塘堰進行整險和清淤，實現道路“通”、村莊“組組通”、安全用水“戶戶用”，建成美麗鄉村。

2.旅游扶貧模式。旅游扶貧是國家發展戰略。旅游扶貧的獨特之處在于利用當地天然資源，促進貧困村民的參與，帶動當地經濟發展。羅田縣利用天堂寨、薄刀峰、大別川百里生態畫廊、燕兒谷生態農莊、三里畈鎮溫泉等旅游資源的輻射作用，在羅九沿線栽種觀賞農作物，并將作物深加工為旅游商品，建立集餐飲、宿舍、娛樂、體驗的農莊，全面推進宜居村莊和生態文明灣落建設，探索“企業+基地+農戶+產業+旅游”的新樣板。

3.產業扶貧模式。精準扶貧根本出路是產業扶貧，讓實體經濟參與扶貧。各縣市按照市委辦、市政府的要求，力求建立健全政府引導、企業帶動、銀行支持、保險參與、農戶主體的“五位一體”產業精準扶貧機制。羅田縣利用大別山豐富的草場資源，發展黑山羊產業，大力實施33111工程。即計劃從2015年7月開始，利用三年時間，向養羊貧困戶提供3萬元的貼息貸款和1萬元扶貧資金，扶持1萬戶貧困戶養殖黑山羊，力爭實現貧困戶年人均收入超過1萬元。羅田縣李家坳村結合市場特征與地理特征，發展苗木花卉產業，改變過去輸血方式，直接將扶貧資金投入到村苗木花卉合作社，讓貧困戶成為股東，推行“合作社+貧困戶”模式。

二、當前精準扶貧存在的困境

（一）政府主導扶貧模式，扶貧目標偏離

當前扶貧模式政府主導，政策制定、項目設計、資金運作、工作實施由中央負責，地方政府部門具體實施。在扶貧工作中政府部門擁有更多的話語權，貧困人口被排斥，導致扶貧瞄準目標偏移，政策和項目的實施與預期存在較大差異。黃岡大別山革命老區的扶貧政策、項目制定與實施基本都是根據中央政府的政策及地方政府的調研工作制定，貧困戶參與不足，只是被動地接受，導致部分村民參與積極性不高。

（二）扶貧項目開發整合力量不足，扶貧政策過于僵化

第一，扶貧項目審批自上而下，開發程序復雜，項目分割實施，缺乏有效的資源整合機制，嚴重影響項目實施的進程與效率，扶貧格局不合理。第二，扶貧政策過于僵化，有針對性、可落實的政策較少，資金分塊使用，項目配套跟進不及時。例如，羅田發展旅游過程中，缺乏專項資金用于貧困戶技術培訓、導游培訓等，人社部門擁有較多的培訓項目，但在使用上難以調劑。土地政策、人才政策、項目政策無法形成合力。第三，貧困縣退出不暢。貧困縣在政府資金支持與投資貸款等方面有優惠政策，缺乏主動退出的內在動力，且尚未形成具體的、針對性的退出考核機制。

（三）扶貧資金渠道來源單一，社會參與不足

第一，扶貧資金主要來源是財政撥款，社會扶持不足，專項扶貧資金缺乏。貧困人口眾多，發放到每個建檔立卡戶資金非常少，對于改變貧困戶現狀意義不大。第二，駐村扶貧效果較差。駐村扶貧工作人員是從政府機關工作人員中臨時抽調參與精準扶貧，大部分干部仍然要參與本職工作，只是定時到扶貧村慰問，對所駐村的基本情況不了解，根本不能達到指導與幫扶的效果，更多的只是完成上級下達的扶貧任務。

三、農村貧困地區精準扶貧路徑：增權

實施精準扶貧目的是保證貧困人口在扶貧過程中的參與權與利益分享權，扶貧到戶，扶貧到人。結合上述精準扶貧存在的問題，主要是扶貧人口的失權。因此，精準扶貧的關鍵是增權。本文從制度、經濟、社區與教育四個方面增權，為精準扶貧提供了新路徑，對帶動貧困居民脫貧致富具有重要意義。

（一）制度增權：完善社會保障制度，構建扶貧新格局

第一，逐步提高農村五保低保和大病救助標準，推進農村低保線與扶貧標準線“兩線合一”，增加五保低保戶生活費用和減少醫療花費費用，政府兜底救助脫貧。第二，改變政府主導的單一扶貧機制，積極引導和鼓勵社會組織及熱心之士參與扶貧事業。充分考慮扶貧區域的整體性和系統性[3]。加強區域合作交流，建立扶貧信息網絡系統，改革貧困對象瞄準機制，建立扶貧動態管理機制與貧困人口退出機制，探索精準扶貧長效機制。

（二）經濟增權：鼓勵社會資本參與，增加資金支持

第一，繼續加大政府財政投入力度，探索結果導向的資金分配機制，發揮激勵作用，提高資金利用率。改革資金與項目管理機制，引入第三方績效評估機制，建立項目公示公告制度，改變目前只顧爭取資金而忽視項目建設問題。第二，增加小額補助貸款，建立貧困戶小額貸款擔?；鸷惋L險補償機制，對于貧困農戶貸款給予優惠利率放款、扶貧資金貼息、風險多方共擔的貸款支持。

（三）社區增權：提高居民參與度，加強社區基礎設施建設

第一，提高社區居民參與度。通過定期走訪，傾聽貧困人口的真實需求，因戶施策，按照社區居民參與意愿與貧困人口自身能力分類，提高扶貧開發的可實施性與針對性。推進扶貧項目到村到戶，實現由漫灌式向滴灌式扶貧轉變。第二，加強農村基層組織建設，搭建貧困人口互動交流平臺，分享致富經驗，促進能力強戶帶動其他人口共同脫貧。完善社區交通、衛生等基礎設施，保證扶貧項目配套設施的完善。

（四）教育增權：增加教育投入，加強貧困人口能力建設

第一，轉變扶貧人口思想觀念，加強對貧困農戶技術培訓，挖掘貧困人口潛能，提高其綜合素質。第二，整合教育資源，提高教學質量，全面落實鄉村教師的福利待遇。加大對貧困戶子女教育幫扶力度，保障貧困人口的受教育權，阻斷貧困代際傳遞。

參考文獻：

[1] 鄧玲，吳永超.論新時期我國扶貧開發工作的新變化及其路徑創新[J].理論探討，2014，（6）：81-84.

[2] 孫文中.創新中國農村扶貧模式的路徑選擇[J].廣東社會科學，2013，（6）：207-213.

[3] 黃承偉，蘇海，向德平.溝通理性與貧困農村參與式扶貧的完善路徑——基于武陵五縣參與式扶貧的案例分析[J].中共福建省委黨校學報，2015，（3）：29-37.

[責任編輯 劉嬌嬌]