評(píng)農(nóng)村土地三權(quán)分離學(xué)說(shuō)

李帆

摘 要：在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的需求下，經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離學(xué)說(shuō)。但是從民法理論的角度考察，該學(xué)說(shuō)混淆了物權(quán)權(quán)能與物權(quán)種類(lèi)，不符合他物權(quán)設(shè)立的基本原理，該學(xué)說(shuō)所設(shè)一定權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)容，在我國(guó)財(cái)產(chǎn)法物債二分的體系和物權(quán)法定原則下，無(wú)法找到適法的位置，也無(wú)法體現(xiàn)和說(shuō)明。經(jīng)總結(jié)認(rèn)為，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革的出路，在于承繼現(xiàn)行法土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的架構(gòu)，而對(duì)其中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制予以修正。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地改革；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；三權(quán)分離；農(nóng)地流轉(zhuǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）03-0029-02

一、農(nóng)村土地三權(quán)分離學(xué)說(shuō)的提出及其內(nèi)涵

隨著我國(guó)的城市化進(jìn)程，越來(lái)越多的農(nóng)民放棄耕種土地，到城市謀求發(fā)展，社會(huì)整體結(jié)構(gòu)的變動(dòng)潮流造成了客觀上對(duì)農(nóng)村土地放開(kāi)流轉(zhuǎn)的需求。同時(shí)，中央關(guān)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革的倡導(dǎo)，以及對(duì)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的鼓勵(lì)，使得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體多樣化成為發(fā)展方向。如果有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的新型主體能夠合法有效地接替想要離開(kāi)土地的農(nóng)民來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地，那么農(nóng)地的利用效率必將得到提高，促進(jìn)社會(huì)整體的發(fā)展。

現(xiàn)行法上，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)是在農(nóng)村土地所有權(quán)之上構(gòu)建的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)以及其他農(nóng)地利用權(quán)，每類(lèi)權(quán)利各有其不同的權(quán)利內(nèi)容（權(quán)能）。其中，涉及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系構(gòu)建的主要是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。物權(quán)法所規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，雖有占有、使用、收益等權(quán)能，但其處分頗受限制，農(nóng)地流轉(zhuǎn)幾乎限制在農(nóng)戶之間，尤其是本村集體的農(nóng)戶之間。這與上述實(shí)踐產(chǎn)生的提高農(nóng)地利用效率的需求是相沖突的。

為了解決這個(gè)實(shí)踐要求與制度規(guī)范的沖突問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出了土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離的學(xué)說(shuō)，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含“承包”和“經(jīng)營(yíng)”兩項(xiàng)要素，可以通過(guò)土地集體所有權(quán)不變，土地承包權(quán)仍由農(nóng)戶保留，而放開(kāi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，從而解決當(dāng)前改革中的主要障礙。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)上將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)如此分割，有一定經(jīng)濟(jì)生活上的意義，但是從法學(xué)的角度考察，缺乏相應(yīng)的法律和法理依據(jù)。

二、農(nóng)村土地三權(quán)分離學(xué)說(shuō)的民法批判

（一）以所有權(quán)權(quán)能分離支持三權(quán)分離學(xué)說(shuō)，混淆了物權(quán)權(quán)能與物權(quán)種類(lèi)，也不符合他物權(quán)設(shè)立的基本法理

權(quán)能并不等于權(quán)利。權(quán)利是法律關(guān)系的要素，權(quán)能是權(quán)利的要素。權(quán)能只是用來(lái)表述權(quán)利的具體作用或?qū)崿F(xiàn)方式。所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分等權(quán)能，并不等于所有權(quán)由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)組成。權(quán)利的體系是追求完善的，而權(quán)能的列舉并非全面，法律保護(hù)的對(duì)象是權(quán)利而不是權(quán)能，因此不能通過(guò)分離權(quán)利的權(quán)能來(lái)設(shè)定新的權(quán)利。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)物權(quán)法上規(guī)定的用益物權(quán)，有占有、使用、收益的權(quán)能，但這不是從土地所有權(quán)中分離出來(lái)的，而是其自身的權(quán)能。設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地所有人處分了對(duì)土地的占有、使用和部分收益，從而限制了其本身占有權(quán)能、使用權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。在體系上，土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是獨(dú)立的，各自有獨(dú)立的權(quán)能。

而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上只是權(quán)能，不能設(shè)立為獨(dú)立的民事權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)能背后的基礎(chǔ)，可以來(lái)自所有權(quán)、用益物權(quán)、租賃權(quán)等。如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定成獨(dú)立的權(quán)利，那么這項(xiàng)權(quán)利只要成立就會(huì)同時(shí)成立其他權(quán)利與之產(chǎn)生競(jìng)合，這會(huì)使權(quán)利體系混亂。而且，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)涵蓋，沒(méi)有突破法之安定性而重新設(shè)立的必要。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容，在物權(quán)法定原則和物債二分的財(cái)產(chǎn)權(quán)體系下，難以找到適法的位置和規(guī)范的價(jià)值

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)要在法律上找到其適法的位置，首先應(yīng)界定其是物權(quán)性還是債權(quán)性的利用權(quán)。物權(quán)性的土地利用權(quán)即用益物權(quán)，債權(quán)性的土地利用權(quán)即借用權(quán)或租賃權(quán)（依借用合同或租賃合同取得），兩種定性具有本質(zhì)上的差異。若是物權(quán)性的土地利用權(quán)，則須依據(jù)物權(quán)法的基本原則，即物權(quán)法定原則和物權(quán)公示原則，其權(quán)利的種類(lèi)和內(nèi)容要由法律規(guī)定，并進(jìn)行權(quán)屬登記，當(dāng)事人不能任意創(chuàng)設(shè)。若是債權(quán)性的土地利用權(quán)，則依據(jù)契約自由原則，只要不違反強(qiáng)制性規(guī)定，當(dāng)事人可自由約定權(quán)利的內(nèi)容。

按照我國(guó)現(xiàn)行法律和物權(quán)法定原則，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只能是債權(quán)，不進(jìn)行權(quán)屬登記。那么，作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要方面的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，實(shí)質(zhì)上就是債權(quán)質(zhì)押，即不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)質(zhì)押，而這樣的擔(dān)保具有較大的不確定性，也不能符合制度設(shè)計(jì)的初衷。

（三）三權(quán)分離后無(wú)法說(shuō)明和體現(xiàn)土地承包權(quán)的內(nèi)容

土地承包權(quán)在三權(quán)分離學(xué)說(shuō)中，被解釋為帶有身份性質(zhì)或成員權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，也就是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得享有，無(wú)論怎么流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶均保有土地承包權(quán)。但是實(shí)際上，在物權(quán)法下，真正帶有身份性或成員權(quán)性質(zhì)的，是集體土地所有權(quán)。

《物權(quán)法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”每個(gè)集體成員作為集體的一員平等地享有集體土地的所有權(quán)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)村土地之上所設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)，并不必然由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得。而且，物權(quán)法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利主體的表述，采用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”的概念，而非“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，實(shí)際上已經(jīng)給未來(lái)的變化預(yù)留了空間，可以包容現(xiàn)在的本集體土地發(fā)包給非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的情況。同時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，雖喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但其集體成員身份并不改變，仍可據(jù)此對(duì)集體所有的財(cái)產(chǎn)享有成員權(quán)，也即享有對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。

可見(jiàn)，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的框架是可以通過(guò)進(jìn)一步的法律解釋?zhuān)鞔_土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的含義來(lái)解決流轉(zhuǎn)限制問(wèn)題，而且基于集體土地所有權(quán)的應(yīng)有之意這并不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的保障，而三權(quán)分離后土地承包權(quán)的內(nèi)容實(shí)則與集體土地所有權(quán)的應(yīng)有之意沖突，難以說(shuō)明和體現(xiàn)。

三、農(nóng)村土地三權(quán)分離學(xué)說(shuō)所爭(zhēng)議問(wèn)題的解決

（一）問(wèn)題的定位

通過(guò)上一部分的論述可見(jiàn)，以三權(quán)分離學(xué)說(shuō)構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，難以在符合法理的基礎(chǔ)上通過(guò)法律得以表達(dá)，而現(xiàn)行法就農(nóng)地利用關(guān)系構(gòu)建的土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利框架，已經(jīng)可以涵攝三權(quán)分離學(xué)說(shuō)所欲解決的問(wèn)題——農(nóng)民有土地保障基礎(chǔ)上的土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，沒(méi)有必要借助于理論創(chuàng)新。實(shí)際上，三權(quán)分離學(xué)說(shuō)是曲解了穩(wěn)定土地承包關(guān)系與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系。穩(wěn)定土地承包關(guān)系在法律上的要求是賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以用益物權(quán)的屬性，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人處分其權(quán)利，在不違反法律規(guī)定的情形下，自應(yīng)允許。因此筆者認(rèn)為，我國(guó)實(shí)定法上對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處分的限制是否正當(dāng)、應(yīng)否修改，才是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的核心問(wèn)題。

（二）問(wèn)題的分析

我國(guó)實(shí)定法上就農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要規(guī)定于《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》及農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，其中對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是將農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式局限于“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓以及其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策的方式”，采取了“方式法定”的規(guī)制路徑；二是將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的條件限制為“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”。在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的背景下，上述農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制需重新考量。

第一，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式限制的分析。物權(quán)法定強(qiáng)調(diào)的是物權(quán)的種類(lèi)和內(nèi)容法定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人處分其權(quán)利的方式是否應(yīng)由法律強(qiáng)制規(guī)定，筆者認(rèn)為，這取決于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律效果。如果僅產(chǎn)生債法上的法律效果，則屬于私法自治的范疇，不宜采方式強(qiáng)制；如果產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的法律后果，則還需分情形看：若是轉(zhuǎn)讓、互換、出資入股等移轉(zhuǎn)物權(quán)的效果，那么在農(nóng)地市場(chǎng)化的政策引導(dǎo)下，隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員權(quán)性質(zhì)淡化，只要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者即可，權(quán)利人處分權(quán)利應(yīng)是相對(duì)自由的，受物權(quán)變動(dòng)公示原則的約束即可；若是設(shè)定抵押權(quán)或用益物權(quán)等創(chuàng)設(shè)物權(quán)的法律效果，則應(yīng)受物權(quán)法定主義的約束，方式強(qiáng)制。

第二，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)條件限制的分析。首先，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意，違背了物權(quán)變動(dòng)的基本規(guī)則。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行物權(quán)變動(dòng)模式，轉(zhuǎn)讓用益物權(quán)，只需用益物權(quán)人與受讓人簽訂用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，再踐行一定的公示手續(xù)即可，并不需要所有權(quán)人同意。這不同于債權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)則，由于債權(quán)相對(duì)性，合同權(quán)利義務(wù)概括移轉(zhuǎn)時(shí)需經(jīng)對(duì)方同意，債權(quán)人僅能對(duì)特定債務(wù)人主張請(qǐng)求權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)，是具有排他支配性的，物權(quán)人就特定物是有直接支配權(quán)的。其次，要求轉(zhuǎn)讓人有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來(lái)源，在實(shí)踐中難以操作，往往成為阻礙承包地轉(zhuǎn)讓的借口。再者，將受讓人限于其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，使得農(nóng)地資源的市場(chǎng)化配置無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)，不符合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)戶合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐發(fā)展要求。

（三）問(wèn)題的出路

綜上，既然法律將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)加以定性和確認(rèn)，權(quán)利人處分其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即應(yīng)是題中之義，現(xiàn)行法對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的諸多限制，既缺乏充分且正當(dāng)?shù)姆ɡ砘A(chǔ)，在土地改革發(fā)展的新情形下，也顯現(xiàn)出了其相對(duì)于實(shí)踐的滯后性和不協(xié)調(diào)性。因此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行法關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制予以修正。

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]