關于加強鐵路基本建設項目資金管理的思考

何穎

摘要：隨著時代的發展和社會的進步，我國鐵路基本建設面臨著更多的機遇和挑戰，高速鐵路的發展，帶動一系列鐵路基本建設項目的啟動。鐵路投資項目資金來源廣泛，投資數額巨大，為更好地完成鐵路大規模的建設任務，鐵路資金管理即成為重中之重。文章依據當前鐵路基本建設項目的狀況，首先闡述了鐵路基建項目資金的來源以及鐵路資金管理的必要性，明確指出鐵路資金管理在整個基建項目中的重要作用；其次，面對資金管理在鐵路基建項目管理中的重要作用，文章對鐵路基建項目資金管理存在的問題進行了深入的思考，并從基建項目的前期、實施、竣工等階段淺析了目前鐵路基建項目資金管理中存在的不足；最后，對于鐵路基建項目存在的問題，如何解決，如何保證資金安全，提高資金使用效率，是當前急需解決的任務。文章從七個方面論述了加強鐵路基建項目資金管理的措施。基建項目資金管理貫穿于項目始終，對基建項目資金管理的思考，是建設管理者長期的工作任務。

關鍵詞：鐵路基本建設項目；資金管理；全面預算

近年來，國家對鐵路投資的力度逐步加大，高速鐵路的線路工程和與之相配套的大型基建項目相應展開，鐵路的基建項目正源源不斷的新建、進行和交付中。在鐵路基建項目過程中，涉及的環節眾多，但最突出表現就是投資金額巨大，有的幾十億甚至上百億，面對這樣一個龐大系統的民生項目，資金的管理尤為重要，既要把大額資金全部投入到基建項目中去，又要使得每筆資金用好，用到位，降低資金的使用風險，這對于鐵路建設項目管理者來說，是一個非常重要且長期的任務。

一、鐵路基本建設項目資金來源

鐵路基本建設資金來源渠道分政府來源資金、自有專項資金、社會籌集資金三方面，政府來源資金是納入中央預算內安排，并列入年度基本建設投資計劃的財政預算投資；自有專項資金是鐵路企業出資，包括資產變現資金和鐵路建設專項資金；社會籌集資金指除政府和自有資金以外，從社會籌集的資金，包括鐵路發展基金、鐵路建設債券、地方或企業貨幣出資、銀行貸款、外資借款等。

二、鐵路基本建設資金管理現狀及存在的不足

（一）鐵路基本建設資金管理現狀

鐵路資金的來源是多渠道的，而建設資金的投放和使用卻主要是實施鐵路基本建設項目管理的建設單位，鐵路建設單位是建設項目的直接實施者和責任人。建設單位對資金的管理是貫穿于整個基建項目始終的，主要體現在預算、申請和使用等方面。

1. 定期預算管理

鐵路實施全面預算管理，對于基建項目的預算管理主要是根據建設項目當年基本建設投資計劃、施工組織方案中確定的年度工程進度和預計投資完成額等，本著“先權益性，后債務性”資金的原則，編制當年分款源資金預算，作為年度資金申請額度。

2. 階段計劃申請

在全年預算定額的基礎上，按月度提交相關資料和當月工程進度，結合參建單位資金申請計劃綜合分析后編制月度資金申請，批復后以此作為月度資金使用限額的依據。

3. 資金投放使用

建設管理單位依據參建單位提供的資金申請計劃撥付基建項目所需資金。

（二）鐵路基本建設資金管理存在的不足

近年，隨著鐵路系統政企分開，效益掛鉤等一系列的改革，鐵路基建項目資金管理呈現出較好的局面，資金管理越來越受到管理者的重視，但是，由于體制的轉型較晚，人員的素質參差不齊，加之對參建單位的管理不全面等原因，鐵路基建項目資金管理方面也存在諸多不足之處。

1. 建設項目方案設計不合理，設計變更頻繁出現

項目可行性研究決策后，項目方案的設計是重要的一環，設計的合理與否，直接關系到基建項目是否能順利進行。項目設計不合理，導致施工過程中頻繁出現設計變更，從而造成資金的重復投資和不必要浪費。

2. 建設程序監管不力

部分基建項目由于受到特點環境和因素的影響，在前期項目審批手續上，未達到可以實施建設的要求，為了搶工期抓任務，在缺少必要許可證件的情況下，搶先開工，導致后期竣工驗收，交付使用，竣工決算上的被動，勢必影響工程項目的資產移交和管理工作的開展。在施工過程中，有些項目參加單位善自變更設計方案，擴大建設規模，不僅造成設計與施工同時進行，還有超標準、超概算的現象出現。

3. 超概算現象時有發生

超概算的現象存在的原因是多方面的，建設管理單位經驗不足，對項目設計預算把握不準確，考慮問題不夠全面，造成概算編制的科學性和準確性較低，使得基建項目投資彈性加大；參建單位隨意變更設計方案，加大了建設成本的支出；由于外界因素影響，基建項目工期過長，使得建管費超標等。這些問題直接導致建設成本加大，超概算現象出現，從而影響了基建項目的投資效果。

4. 資金計劃執行力度低

除全年資金預算外，鐵路基建項目按月報送資金申請計劃，但部門項目資金計劃的執行力度差，資金使用與計劃偏差甚至查出60%以上，資金使用與計劃的嚴重脫節，造成資金合理調配上的難度，勢必造成資金使用不足或資金過于閑置的現象，不利于工程開展。

5. 資金違規使用情況仍然存在

基建項目資金的使用原則是專款專用，鐵路基建項目資金被挪用、擠占的情況屢有發生，如參建單位同時承建多個項目的施工任務，其中專項工程資金臨時被調劑、串換使用到其他工程上；工程成本隨意列支，施工方的建管費列支非專項工程人員費用任意增加；利用建設資金從事與建設無關的生產經營活動；通過高估、虛驗工程進度來套取資金等，資金的違規使用，必將使建設資金的缺口越來越大。

6. 建設資金撥付手續不完備

建設資金的撥付應做到每筆有依可付，但部分基建工程的資金撥付項目手續不完備，沒有達到資料合規就盲目付款，從而造成后續竣工，審計程序的被動。如征地拆遷的五方聯簽手續，明顯滯后于拆遷款的支付。

7. 工程合同執行不嚴謹

部分基建工程在合同執行過程中，對資金支付、結算條款沒有嚴格執行，資金支付比率不符合合同規定限額。如預付工程款不按合同比例超額支付，且驗工計價后不予沖回，導致資金超額支付；預留的工程質保金低于合同規定限額，且未到合同規定期限提前支付等，諸如此類合同執行不力的現象，都會嚴重影響工程資金使用，給工程管理帶來弊端。

8. 竣工決算資金不及時

竣工決算資金滯后，嚴重影響了資產交付工作的進展，使國有資產不能及時交付使用，資產監管不到位，同時，竣工決算資金的遲緩，使基建工程收尾工作拖至，無形中也加大了管理成本，嚴重的將會影響竣工決算數據的超支。

9. 財務人員經驗能力有待提高

鐵路下設單位機構較多，人員流動性大，工作缺少相對的穩定性和連續性，在一定程度上影響了基建資金管理職能的發揮；人員的流動使得有些財務人員從未接觸過基建工程財務管理工作，憑借著以往的經驗來核算基建工程，見票付款記賬，不考慮和業務相輔助的其他環節，使得財務與工程相脫節，沒有實質性的起到資金管理、財務管理的作用。

三、加強鐵路基本建設項目資金管理的有效措施

1. 做好投資計劃下達工作，審核基建工程前期各項審批內容

鐵路歸口部門應嚴格對基建項目提報的可行性研究認真考察、審核，在投資方面重點研究工程范圍、項目建設年限、資金籌措方案、項目效益評價等，優化方案核定項目投資估算；待可研批復后，項目建設單位應組織專業技術人員對初步設計文件進行初審，提出合理意見，因重大方案變化，基建項目初設總概算超出項目批復可行性研究投資估算時，應詳細分析原因，報送歸口部門審核，當超出比例過高，需重新審定項目投資方案，以便從源頭杜絕資金重復投資。

2. 加強實施全面預算資金管理，嚴格預算資金審批聯簽制度

基建工程預算資金管理，是控制投資、編制定期計劃、工程招投標限額、對工程進度全面經濟分析的重要依據，預算資金的管理和各主要工作環節的工作都有著密切的聯系。全面預算資金管理既要體現全面，凡是涉及建設工程的資金都要納入預算管理范疇；也應體現平衡，預算資金在考慮投資計劃、工程進度、資金款源的同時，既要滿足工程需要，又要降低籌資成本，通過資金預算實現資金需求與籌集、存量與增量、來源與運用的有序銜接，保證資金需求，降低資金成本。建設資金的預算編制要統一組織、協調，與各個業務部門溝通，綜合編制，才能更好的為基建項目服務。

建立大額資金聯簽制度，對支付的超限額資金，均要按照內控程序實行聯簽，即每筆資金支付應有業務經辦人及負責人簽字，財務負責人、合同管理員、部門主管領導、單位負責人進行聯簽。聯簽人員對業務事項的真實性、合法性、合規性確認并負責，確保資金支付的多渠道、多方位監管。

3. 做好清理概算審核工作

清理概算工作是一項時間跨度大、涉及范圍廣、內容復雜的一項工程，鐵路基建工程清理概算工作涉及施工圖量差、材料價差調整、設計變更、新增工程等，每一項內容最終都反映在資金的結算上，因此必須以事實為依據，確保資料的完整可信，施工單位需配合建設單位和設計單位收集、整理和清概有關的各種原始資料，建設單位要嚴格對各項內容審核，明確支出的合理性，確定概算總額，真實反映基建項目概算變化情況，并指導工程竣工決算。

4. 加強財務重點環節管理，完善資金管理制度，提高資金使用效率

（1）開立專門的基建項目專管賬戶

鐵路建設資金在鐵道資金結算中心開設賬戶，用于建設項目實行分賬戶核算和管理，所有用于建設項目的資金都要通過專門賬戶核算，且劃撥款項應優先采用轉賬方式，避免大額現金的使用，防止利用現金轉移和挪用項目資金，為有效的資金管理，參加單位對應的項目資金賬戶也必須在一家銀行機構開設，且不能多賬戶開立。

（2）加強建設單位資金管理的內部控制制度

健全的內部控制制度是防范資金風險的重要環節。重點應從以下方面入手：事前控制，主要是內部機構的設置，權責分工明確；事中控制，建立規章制度，明確部門、人員崗位職責，將基建項目實施過程中的各項內容劃分到工作崗位中，把工作內容進行量化，將效益納入制度中加以規范，規范了基建項目的各項內容，與之體現的資金環節才能良性發展。

（3）加強資金管理情況分析

建設單位定期要對資金計劃、使用情況分析總結，對比計劃與支出情況，找出偏差的原因，重點強化資金使用效率，為基建項目以后階段更好地利用資金提供依據。

5. 加大第三方監管機制

基建項目引入銀行進行資金監管，建設單位和協議銀行點、面結合的管理資金，更能直接便捷的掌控資金流向，參加單位定期報送資金使用計劃，需要列明用途和金額，協議銀行依據建設單位批準的參加單位用款計劃，予以受理資金的支付，建設單位利用網上銀行查詢功能，對資金動態進行監管。基建項目引入第三方監管，提高了建設資金的使用效率，能有效防范資金風險，保證項目有序進行。

6. 建立跟蹤審計制度，切實防范風險

鐵路基建項目從立項、審批、開展、竣工等各環節都涉及到諸多利益，極易導致各種違規行為的發生，為防止不良現象的出現、杜絕萌芽狀態違規內容的擴大，保證工程順利的進行，定期的審計跟蹤是非常有必要的，基建項目定期審計，將項目資金風險隱患控制在事前、事中，保證基建項目資金安全有效使用。

7. 提高財務人員綜合素質

鐵路基建項目的資金管理對財務人員的要求是很高的，財務人員不僅要有會計核算、財務管理的能力，還需要對建設項目的專業知識有一定的了解，只有這樣才能掌握項目進展中各階段資金預計需求和未來資金需求量，同時財務人員要對工程進度、完工狀況有整體把握，和各職能部門要多溝通，了解項目資金的使用情況，要把項目情況與資金來源掛鉤，在合理滿足項目資金需求情況下，力求降低項目資金貸款利息成本，通過財務人員的綜合業務水平，來達到控制資金成本管理的作用。

鐵路基建項目的建設，既關系到經濟、民生的發展，社會進步的體現，也關系到鐵路自身發展的內在要求，對鐵路的長久發展起著重要的作用。基建項目的資金管理貫穿于整個項目的始終，是保證基建項目能否順利進行的關鍵環節，加強鐵路基建項目資金管理，是鐵路建設工作者必須加以重視的責任，鐵路基建項目資金的管理涉及小到項目的開展、工期、形象進度，大到項目的工程質量、社會任務、對經濟的作用等，無論從局部層面，還是從整體衡量，鐵路基建項目的資金管理將要作為長期工作的重點，建設管理者要在工作中不斷總結經驗和不足，充分提高鐵路基建項目資金管理的使用效率，為鐵路基建項目的順利完成提供有力保證。

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（作者單位：北京鐵路局豐臺樞紐改建工程建設指揮部）