湖北省推廣運用PPP模式遇到的難點及對策

胡川　林嬋娟　車怡然

摘要：湖北省作為中部崛起的戰略支點，正在積極推廣運用政府與社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）。但是，在推廣運用PPP模式的過程中存在不少的難點需要克服。文章列舉了湖北省當前在法規政策、實施經驗、金融服務、政府態度、政府能力、項目自身等方面存在的難點，并從制度建設、政府建設、項目建設三個角度提出了對策建議。

關鍵詞：湖北省；PPP模式； 推廣

一、湖北省推廣運用PPP模式遇到的難點

（一）相關法規政策不全，尚未形成有效體系

相關的法規框架尚未完成。目前國內并沒有專門法律，主要依靠多部門出臺文件規范PPP，且醫療等領域中涉及PPP的法規尚未補充或調整。雖然湖北省出臺了《關于在公共服務領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》、《省發展改革委關于開展PPP園區試點工作的通知》等文件，但還不足以形成地方層面法規支撐體系。

（二）相關實施經驗缺乏，正在摸著石頭過河

省內PPP項目建設起步晚、示范少，而且各個參與方都缺乏有經驗的專業人才，還需積累相關經驗。其他省也多處在起始階段，可供借鑒經驗并不多。同時，省政府人員多未參與過PPP項目，且省內真正參與過PPP項目的公司也稀少，導致市場上相關人才供不應求。

（三）金融機構多在觀望，相關服務尚未成熟

2015年湖北銀行與天風證券合作，采取PPP模式契約型基金融資方式成功實施“隨州市殯儀館及萬安公墓工程”融資業務，開湖北省銀政、銀企PPP合作先河。然而，總體而言，PPP 項目具有期限長、風險大等特點，且其需要的往往是低融資成本的資金，融資難度大。同時，省內金融機構也存在自身短板，其信貸政策與PPP項目的要求之間存在差距。加之，部分金融機構尚未完全走出近些年不良貸款爆增的陰影。在相關金融制度未明確且自身從事PPP項目經驗不足的情況下，多數金融機構仍在觀望。

（四）理性對待并不容易，地方政府尺度難控

地方政府易在PPP項目實施中“越位”和“缺位”。“越位”是由于習慣大包大攬等原因而運用行政權力在本應由私人部門負責之處過度干預。“缺位”則是由于急于融資、多方兼管等原因而將重點放在引資等方面，忽視了市場監管等職責。

地方政府易將PPP模式作為融資渠道和融資工具。地方政府債務規模增長而融資模式受限，為了擴大投資，各地紛紛加入PPP熱潮，在推廣的浪潮中難免有了誤解，認為PPP模式的作用只是緩解地方債務壓力。

（五）地方政府任重道遠，工作能力受到考驗

統籌協調機制尚未健全。湖北省目前暫未有專門機構統籌PPP項目，而是由省發改委和財政部門肩挑重任，然而雙方并沒有清晰劃分職責界限，存在職能重疊、缺失等問題。而且尚未有統一方案來劃分和銜接涉及的各行業主管部門的職責。

財政管理能力經受考驗。PPP項目涉及的預算管理、政府采購、政府性債務管理、財政支出績效評價等財政管理模塊尚未完全適應新要求。而且，部分地方政府財政承受能力堪憂，容易導致違規操作。

政府信用建設仍待加強。社會資本方對地方政府的信譽問題心存疑慮。湖北省曾有地方政府通過簽訂脫離實際的合同以吸引投資，而后政府由于履約意愿或能力等原因違約，致使企業受損。

（六）規劃實施步步不易，優質項目難以打造

識別篩選機制尚未形成。物有所值評價、財政承受能力論證是其中的關鍵程序。前者沒有統一的操作指引，且案例經驗稀少，目前省內僅實施過香溪長江公路大橋項目的物有所值評價。后者雖有PPP項目的《財政承受能力論證指引》，但相關數據難以獲得，實際操作的不確定性較大。

特許經營合同性質不明。PPP模式中多含有特許經營協議，在《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》中被定為民事合同，而在2014年修訂的《行政訴訟法》中卻是行政協議，這無疑為社會資本方法律維權蒙上陰影。

合作伙伴選擇機制缺乏。沒有統一標準來從公開招標、競爭性磋商等5種法定方式中確定選擇伙伴的方式。選定方式后，如何開展也無規范，比如如何確定伙伴的資本結構、信用情況等指標的重要性比例。

風險分擔模式仍需優化。既要避免地方政府作出過多承諾，比如由財政來兜底市場風險，也要保障社會資本不會擔負過多風險，比如道路周邊土地拍賣返款風險不應轉移給社會資本方。

利益分配方案存在爭議。利益分配的核心在于定價機制，但沒有明確標準來規范怎樣選擇定價方式以及如何執行。定價機制多與績效評價掛鉤，但相關理論不成熟，實際操作經驗又少。

二、湖北省推廣運用PPP模式的對策建議

（一）完善制度建設

1. 促進法規政策與時俱進

湖北省一是應協助填補針對PPP模式的法律政策空白處，同時推動完善其他法規中涉及PPP卻有矛盾的地方，二是應因地制宜，出臺地方性政策文件，明確本省PPP項目的實施規則和操作流程等。

2. 建立現代財政管理制度

湖北省各級政府應促進跨年度預算平衡機制、中長期財政規劃的建立，規范各項涉及PPP的財政工作流程，逐步加大政府財務報告透明度，在財務報告中反映當地PPP項目運作的情況。

3. 建立有效全程監督機制

事前明晰監督職責，事中落實監督工作，事后總結監督效果。可在省內成立有權問責的、透明執行的監督機構，由政府牽頭，加入投資者、社會公眾、專家、媒體等多方力量，協同相關部門進行全程監督。

4. 提供更完善的金融制度

一是完善省內相關金融制度，融資對象多元化、融資渠道多樣化、融資方式靈活化。二是把握國內金融體系改革機遇，爭取更多金融資源。三是增加金融機構的參與程度，比如鼓勵金融機構全程參與PPP項目或建立金融機構的介入機制。四是加強金融監督，引導其正確識別、計量和控制風險。

（二）完善政府建設

1. 改變觀念，理性看待

應充分認識PPP模式的重要意義，將其作為一個長期的制度設計，同時清晰其局限性，不能將當地公共產品的供給任務全寄托于PPP。而且，應恰當定位政府自身在PPP模式中的角色，既不越權多加干涉，也不放手聽之任之。

2. 加強意識，履約踐諾

加強信用意識，可由省級政府逐步建立地方政府PPP項目信用評級制度，根據各市履約情況進行評價，并向省政府和社會公眾報告評級結果，對于其中存在的違約操作進行問責，督促各級政府遵守合約。

3. 確定主力，協調多方

省政府應確定政府主力軍，可設立省級及各市的PPP專門機構，該機構可以是實體的，也可以是虛擬的，例如荊門市建立了PPP中心來統籌全市PPP項目，老河口市設立PPP項目管理辦公室來指導全市PPP工作開展。若不建立專門機構，則必須確定各級政府的PPP項目主力部門，并建立多部門工作協調機制。

4. 重視人才，加強能力

省內政府人員應以自學和培訓相結合的方式，通過理論學習與項目實踐來提升業務水平。政府應鼓勵并支持省內企業、咨詢機構、事務所、高校等聯合培養PPP項目人才，同時注重相關人才的引進。

5. 公開信息，建立平臺

應構建湖北省PPP數據庫，建立信息發布機制，依托電子政務的公開平臺及時發布準確、一致的信息。信息平臺還應設定相關板塊以供外界提出意見及建議，同時可設立專員或者兼任人員保障后續答復和處理。

6. 積累經驗，取長補短

前事不忘后事之師，可由各級PPP統籌部門管理當地各部門的PPP項目進程記錄并定期撰寫總結報告，報告還需反饋給各部門以供學習。他山之石可以攻玉，可通過網絡、實地考察等方式向國內外經驗更豐富的地方學習。

（三）完善項目建設

1. 項目前期論證規范化

參考國內外案例，結合本省香溪長江公路大橋項目評價的實踐經驗，制定省PPP項目物有所值評價操作指引。根據PPP項目的《財政承受能力論證指引》，明確本省的論證細則并根據實踐持續修正。

2. 項目合同文本標準化

參考PPP項目的《通用合同指南》，結合本省實踐經驗和國內外優秀模板，借助專業咨詢機構等力量，完善合同文本要求，發布通用標準合同范本，逐步提供養老等不同領域內的具體示例范本。

3. 項目伙伴選擇科學化

一是同等對待各類所有制企業。二是建立匹配表，根據PPP項目的特點規定適宜采用的選擇方式。三是制定湖北省5種法定伙伴選擇方式的具體操作流程。四是增加評估透明度，適當公開參選企業的專業素質等評價。五是建立私人部門檔案，供后期決策參考。

4. 項目風險分擔合理化

首先按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則分配風險。其次全程動態管理PPP項目的風險分擔，根據環境變化及時重分配風險。最后，雙方就如何管理風險實時總結并互相學習幫助。

5. 項目利益分配平衡化

優化定價機制，推進相關公共服務領域的價格改革，規范定價和調價流程，完善價格決策聽證制度。將定價與績效評價相關聯，覆蓋項目全周期，在合同中明確績效評價方案，后續工作時定期改進。

參考文獻：

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[5]馬威.我國基礎設施采用PPP模式的研究與分析[D].財政部財政科學研究所，2014.

（作者單位：胡川，林嬋娟，中南財經政法大學工商管理學院；車怡然，武漢外國語學校武漢英中）