中國與東南亞國家糧食安全合作的困境與對策

胡瑩

摘 要：目前，中國與東南亞國家構建了一系列多邊與雙邊糧食安全合作的機制與框架，在生產性合作、貿易性合作與危機干預合作等議程方面都取得了積極成就。但作為中國與東盟合作的優先議題之一，雙方在糧食安全合作方面的進展并不盡如人意。想要突破困境，中國必須提升對于糧食安全合作的戰略認知，進一步增強提供區域內公共物品的戰略意愿。在具體合作戰略選擇上，中國可以利用自身龐大的大米生產與庫存容量，成為穩定大米價格的減壓閥與緩沖器。

關鍵詞：中國；東盟；糧食安全；合作

中圖分類號：F74 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）19-0164-03

一、中國與東南亞國家糧食安全合作的現狀

1.中國與東南亞國家糧食安全合作的機制。1999年7月，中國與菲律賓簽署關于加強兩國農業合作意向書以及向菲律賓提供商業雜交水稻良種諒解備忘錄，開啟了中國與東南亞國家糧食及農業合作的歷史進程。進入21世紀后，以《中國—東盟農業合作諒解備忘錄》的簽訂為標志，中國與東盟國家的糧農合作進入到全新發展階段。從多邊合作看，當前中國與東南亞國家的糧食合作的多邊合作主要圍繞著三個框架依次展開。一是東盟與中日韓“10+3”合作；二是中國與東盟“10+1”合作；三是大湄公河次區域（GMS）合作。從雙邊合作看，中國與東南亞國家的糧食領域合作機的雙邊機制主要是中國與東南亞各國在糧食和農業領域建立的雙方聯系。截至2008年底，中國與柬埔寨、菲律賓、老撾、馬來西亞、緬甸、泰國、越南、印度尼西亞等8個東盟國家簽署了 14個雙邊農業或漁業合作協議或諒解備忘錄，建立了11個雙邊農業或漁業合作聯委會（工作組）[1]。

2.中國與東南亞國家糧食安全合作的內容。中國與東南亞國家的糧食安全合作，從內容上看主要圍繞著糧食生產合作、糧食貿易合作、糧食危機干預合作這幾個議程展開。第一，生產性合作。中國與東南亞國家糧食安全生產性合作是指雙方為促進糧食生產而進行的合作與互助，其中主要包括：雜交水稻的交流與推廣、糧食生產技術示范區的建設、人力資源開發、土地租賃等。第二，貿易性合作。中國與東盟在糧食產品方面各有優勢，具有互補性。根據聯合國COMTRADE的數據，1990—2011年，除個別年份外，中國從東南亞國家進口稻米的數量占中國進口稻米總量都在95%以上，2012年中國從東南亞國家進口稻米568 208噸，達到1 771 150噸，比2011年增長211%（據聯合國COMTRADE的統計數據）。從進口國家看，主要有泰國、越南、老撾、緬甸等國，其中泰國2008年、2009年向中國出口稻米量占中國進口總量的96%和94%，越南2012年出口量占中國進口總量的65%。第三，危機干預性合作。中國與東南亞國家糧食安全危機干預性合作屬于危機緊急救助項目，是區域內預防糧食危機的直接多邊機制，這主要包括大米緊急儲備庫、大米緊急儲備基金、糧食安全信息系統及預警系統。

二、中國與東南亞國家糧食安全合作的困境

2008年糧食危機以后，糧食安全合作已經成為中國與東盟區域合作的優先議題之一，在合作的機制及議程方面都取得了巨大進展，但2011年東南亞洪災給東南亞各國大米價格造成的沖擊說明東盟各國在糧食安全方面相互支持與救助的能力仍十分有限。目前中國與東南亞糧食安全合作面臨的主要困境表現在：

1.缺乏切實有效的日常合作機制。中國與東南亞國家在糧食領域構建了多層次的區域合作機制，但這些機制基本上是各自為戰，機制之間沒有明顯的等級與分工，更缺乏一個切實有效的日常合作機制居間進行溝通與協調。目前中國正努力將“10+3”糧食安全合作圓桌會議建設成為區域內糧食安全日常合作機制，迄今為止已經成功召開了五屆，但該機制仍然務虛色彩濃厚，因為會議還是停留在對話交流平臺水平上，并未設立固定的機制和機構并開展穩定的項目合作[2]。

2.生產性合作中綜合效益不突出。從中國方面看，中國與東盟糧食與農業合作涉及多個職能部門，如農業部、外交部、商務部及廣西、云南、湖南等地方省份，開展合作的主體包括各地方、各部門、各單位和企業。由于缺乏一個統一的戰略規劃，“多頭管理+多主體參與”的格局不可避免地造成以下兩個結果：一是投資分散化。與中國進行糧農合作的一些東南亞國家自身經濟發展程度并不高，合作資金基本上是由中國提供。而國內合作主體的分散導致資金的分散，使項目無法形成規模效益，有關學者2009年時統計平均每個項目投資額僅有43萬元[1]。農業投資特點在于前期成本投入大，回收期長，小型項目往往因為資金短缺而失去可持續發展能力。二是容易造成重復投資。多個政府職能部門管理容易造成合作項目和活動重復設置，造成資源浪費，如農業部、商務部、科技部都與菲律賓合作開展了水稻領域的技術合作，但由于事前缺乏聯系與溝通，這些合作存在重復設置的問題。從東盟方面看，各國對于中國主導的糧食生產與農業合作一般缺乏主動性，在已經完成或正在執行的項目中，極少主動提出合作項目，對于執行中的項目也很少給予配套資金的支持[3]。

3.貿易性合作存在瓶頸。由于糧食產品自身的特殊敏感性，各國傾向于推行農產品貿易保護主義政策，通過關稅、補貼等一系列政策和手段，干預大米的生產和貿易。中國—東盟自由貿易區雖然已經運行，但大米的關稅依然高企，中國、馬來西亞、菲律賓、印度尼西亞等國都將大米等糧食產品放入敏感產品清單甚至高度敏感產品清單中。此外，非關稅壁壘削減的進程也十分緩慢，有關非關稅壁壘削減協議落實的情況并不樂觀。

4.危機干預性合作能力不足。根據東盟“10+3”大米緊急儲備協議，用于緊急援助的大米儲備是78.7萬噸大米。東南亞地區2001—2009年期間年均稻米消費量為9 771萬噸（依據美國農業部的數據（USDA）整理），相當于日平均消費26.8萬噸，78.7萬噸大米儲備不足東南亞國家三天的消費量，可謂杯水車薪。目前，東南亞各國的糧食儲備率僅有16.2%，不但低于世界水平，也略低于FAO所建議17%～18%的最低儲備率。

造成上述困境的因素是多方面的，從戰略層面上看，中國與東南亞國家糧食安全合作困境主要源于兩大因素：第一，在東盟區域合作中糧食安全合作仍屬于低級政治，容易受到高級政治的干擾與影響。從國家安全層面看，糧食安全屬于非傳統安全，在許多東南亞國家的議事日程中其重要性與優先性往往受到傳統安全因素的影響。毋庸諱言，東南亞地區領土主權爭端和傳統安全問題依然存在，而且近年來有進一步激化的趨勢，這勢必影響區域合作的氛圍。同時，中國整體實力的提升引發了一些東南亞國家的疑慮與擔心，這種顧慮也影響到糧食安全合作進程。如一些國家在引進中國的雜交水稻時，因擔心自己的水稻品種最后受制于中國而在合作過程中設置一些政策障礙。從國內政治層面看，中國與東南亞國家糧食安全合作易受制于國內政治。由于保障本國大米的供應安全對各執政黨能否保住執政地位十分關鍵，這導致各國在糧食生產與貿易問題上采取保護主義政策，不愿在有關糧食生產、價格、儲備等敏感數據資料問題上進行合作與交流，其結果是東南亞國家在糧食貿易時仍無可靠的信息做基礎。而一些國家執政黨的變更或者領導人的輪換，也會影響糧食安全合作進程。如近期泰國政局的動蕩導致英拉政府與中國簽訂的大米換高鐵的項目受阻。第二，中國作為區域內大國提供公共物品的戰略意愿不足。在中國—東盟糧食安全合作中，中國作為區域大國起著主導作性用，在有關農業生產技術的交流推廣及糧食應急機制建立等方面是積極的主導力量。在中國的大力主導下，在十幾年間，中國與東南亞國家已經建立“全方位、寬領域、多層次”的糧食安全與農業合作格局，為維護東南亞地區糧食安全和促進農業可持續發展做出了重要貢獻。但是應該看到，長期以來，中國一直以“發展中國家”自居，執行著低調而謹慎、以內部發展為關注重心的“韜光養晦”外交戰略。這種身份定位和外交戰略導致中國在與東盟國家糧農合作過程中提供糧食安全公共物品的戰略意愿與美日等全球或區域大國相比存在一定差距[2]。中國戰略意愿的不足主要表現在：缺乏有關合作的總體布局與規劃；在建立緊急糧食儲備庫等危機干預合作方面慎重而遲緩；用于支持合作項目的資金有限；在推進合作時尊重協商一致的“東盟方式”，不愿對東南亞國家在項目的配套與接受程度上做硬性要求；支持中國企業“走出去”在東南亞各國租田種糧的政策力度有限等。

三、加強中國與東南亞國家糧食安全合作的建議

鑒于中國與東南亞糧食安全合作困境成因的復雜性，突破困局需各方努力。從中國方面看，要突破這一困境中國首先必須提升對于糧食安全合作的戰略認知，進一步增強提供區域內公共物品的戰略意愿。大米是亞洲人口的主要糧食，對于大多數東南亞國家而言，低價格的大米作為低工資的條件，對國家工業化與政治穩定有著不可估量的作用，因而各國都把穩定大米價格，保障大米供應作為高度優先議題來處理。糧食安全使人免受饑餓的威脅，是保障“人的安全”的重要組成部分[4]。1999年，中菲糧農領域的合作成為化解兩國因領土爭端而引發的外交危機的契機的事例說明，糧食安全方面的合作因為惠及普通民眾可以成為增強民眾互信與友好的重要切入點。如果中國積極利用自身的農業優勢，強化對于糧食安全合作的投入，更多地承擔起為區域內的糧食安全提供公共產品服務的職責，對于化解由中國崛起而帶來的不信任與不理解、樹立中國負責任大國形象具有積極意義。而且由于糧食領域的合作是一種功能性合作，其務實性的特點使合作雙方更易達成共識，其外溢性的特點又使其“有可能外溢至基礎設施建設、貿易投資便利化及人員交流等其他相關領域，通過帶動其他領域的合作為整個地區進程的深化創造條件和基礎”[5]。

在具體合作戰略選擇上，中國可以利用自身龐大的大米生產與庫存容量，成為穩定大米價格的減壓閥與緩沖器。從以往的國際合作經驗看，要應對突發的區域糧食危機，可能的合作戰略包括由某一糧食生產大國建立緩沖庫存（buffer stock）、設立多邊的糧食保險、建立區域的糧食貯備庫、實現糧食市場區域一體化[6]。鑒于東南亞國家在區域一體化進程上的舉步維艱，要建立歐盟以共同的糧食生產政策和共同的糧食關稅政策為特征的糧食區域一體化合作仍需較長時日。中國作為世界第一糧食生產大國，國內的糧食生產能力僅夠自給自足，雖然無法為東南亞建立糧食緩沖庫存，但中國稻米產量約占世界產量的25%，大米的庫存容量約占世界庫存量40%，而國際大米市場的交易量僅占世界產量的5%～7%（根據FAO相關數據整理）。因此，中國龐大的糧食生產與庫存量對于穩定國際大米價格具有積極意義。中國應該利用相對先進的稻米生產能力與巨大的糧食庫存容量，在戰略上把中國建設成為東南亞國家糧食安全的減壓閥與緩沖器。具體來說包括：第一，充分利用中國相對先進的糧食生產技術，整合資源加大雜交水稻生產及加工技術的推廣力度，尤其是加大對于參與合作企業的鼓勵和扶持力度，使合作項目更具有可持續性。第二，應率先降低大米及稻谷的關稅及各種非關稅壁壘，促進中國與東盟間實現糧食貿易的自由化。當國際糧價低廉時應增加進口，吸收越南、泰國等大米出口國的剩余庫存；當糧價上漲時釋放庫存，緩解東南亞各國糧價上漲的壓力。第三，把握“10+3”緊急大米儲備庫運作機制建設的契機，爭取在APTERR中的主導權。目前，泰國提出在泰設立“10+3”緊急大米儲備秘書處[7]，而日本也表示出希望本國成為“10+3”緊急大米儲備中心的意愿[8]。中國可以通過追加“10+3緊急糧食儲備庫”的承諾份額并加大“10+3緊急糧食儲備基金”的投入，使中國成為APTERR機制中的第一出資國而加強對于該機制的主導權。同時，中國應該主動規劃APTERR的長期路線圖，處理好該機制與東盟緊急糧食儲備庫之間的銜接與合作，使其在區域糧食安全合作中發揮更大功效。第四，促進東盟國家糧食預警系統的構建。2013年東盟計劃把“東盟糧食安全信息系統”轉變成固定系統并啟動了由日本資助的“糧食安全預警模式”項目。目前，中國積極參與并主持了多屆“東盟糧食安全信息系統”的人員培訓，中國還可以就國內糧食供求準確信息及時與東盟國家交流，并最終促進糧食供求準確信息的公開，以利于東盟國家健全信息預警系統的構建。

糧食是維系人類生存的基本物品，對于大多數經濟社會尚不太發達的東南亞國家而言，保障國家糧食安全仍是十分緊迫而棘手的問題。中國雖然自身的糧食生產能力并不是很強，但作為世界上最大的糧食生產與消費國，中國龐大的生產與庫存容量對于東南亞國家穩定糧價可以起到減壓閥的作用，中國先進的糧食生產技術及管理經驗對于提升東南亞各國糧食生產率可以起積極推動作用。近年來，隨著中國的崛起，東亞地區國際力量格局正在改變，這引發了東南亞一些國家的憂慮與猜疑。如果中國積極利用自身的農業優勢，強化對于糧食安全合作的投入，為區域內提供更多的糧食安全公共產品，既可以有效地增進東南亞國家在政治上的信任與理解，也可以使中國與東南亞國家經濟安全紐帶更加密切，從而編織更加緊密的共同利益網絡。

參考文獻：

[1] 陳前恒，呂之望.中國與東盟農業合作狀況與展望[J].東南亞研究，2009，（4）：47-48.

[2] 崔海寧.東亞糧食安全合作進程：機制建設、問題與中國對策[J].東南亞研究，2013，（5）：53-59.

[3] 盧肖平.同心協力，化危為機，共創未來——論中國—東盟農業合作[J].世界農業，2010，（1）：5.

[4] United Nations Development Programs，Human Development Report，New York：Oxford UniversityPress，1994：23.

[5] 崔海寧.東亞糧食安全合作困局與中國的角色[J].外交評論，2014，（1）：100-102.

[6] Ronald U.Mendoza，“A Proposal for an Asian Rice Insurance Mechanism”，Global Economy Journal，Volume9，Issue 1，2009：7.

[7] 王慧.健全儲備，解決全球吃飯問題[EB/OL].人民網，2013-01-22.

[8] “ASEAN SUMMIT-JAPAN MULLS FORMING EMERGENCY RICE RESERVE CENTER”Asia Pulse，2011，（11）.

[責任編輯 周 沖]