英國公共體育服務的發展及啟示

楊利春　趙云雷

摘 要 隨著現代國家的發展，政府的公共服務職能更為凸顯。英國作為現代體育的發源地，其公共體育服務發展伴隨著公共服務管理的發展，具有獨特的歷史演進過程。本文運用文獻資料法、專家訪談法，討論二戰后英國公共體育服務發展的政治背景和特點，并與中國公共體育服務的現狀進行對比。研究認為，中國在未來可以有選擇地借鑒英國體育的發展經驗，突破制度創新的瓶頸，打破思想的禁錮與局限性，力爭提高政府的效率與社會體育的發展機會，爭取在未來中國體育事業的發展道路上開拓更寬闊空間。

關鍵詞 英國體育 公共體育服務 民間組織 發展模式

中圖分類號：G811.4 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2016.04.072

Abstract With the development of the modern country， the government's public service function is more prominent. As the cradle of modern sports， the development of public sports service is accompanied with the development of public service management， which has a unique historical evolution process. This article uses the literature material law， the expert interview law， discusses the British public sports service development after World War II the political background and the characteristic， and compares with the Chinese public sports service present situation. Research shows that China in the future can choose to learn from the experience of the development of the sport in the United Kingdom， breakthrough innovation system bottleneck， breaking the thought imprisonment and limitations， and strive to improve the efficiency of government and social sports development opportunities， for in the future of Chinese sports development is the way to develop wider space.

Key words sports in England； public sports service； civil society organization； development mode

隨著現代國家的發展，政府的公共服務職能更為凸顯，公共服務內容也更為豐富。體育，作為一項公益性的社會事業，公共體育服務的發展已成為政府公共服務建設的一項重要內容。公共體育服務就是提供體育公共產品和服務行為的總稱，包括加強體育公共設施建設、發展體育公共事業，發布體育公共信息等，為豐富社會公眾生活和參與社會體育活動提供社會保障和創造條件，已經成為我國從“體育大國”向“體育強國”轉型進程中的重要任務。

英國作為現代體育的發源地，一個傳統體育強國，其公共體育服務發展伴隨著公共服務管理的發展，具有獨特的歷史演進過程。通過梳理英國公共體育服務的演變歷史，分析英國公共體育服務背后的政治背景及顯著特征，對于我國創新體制機制、推動體育事業發展具有十分重要的參考、借鑒意義。

1 二戰后英國公共體育服務發展的政治背景

二戰以后，英國政府在體育發展模式的政策基本上沿用舊體系，即公民自發的民間非營利組織。隨著非營利組織和體育活動參與者的與日俱增，沃芬頓（Wolfenden）報告—“社區體育”（Sport in the Community）在1960年由中央政府提出。1975 年又出臺了《體育運動和娛樂白皮書》，宣布體育運動是社會服務體系中的一個基本構成，是社區日常必備的服務。在“福利國家”系統下，英國體育政策明確地服務于全民體育。體育運動委員會（Sport Council）為半官方機構，為政府提供體育政策、建議、報告、組織活動和推行計劃等，發揮了重要作用。這與英國體育建設的結構框架有很大關系，即體育主要由市場和體育非營利組織（非政府組織）控制，政府行為只占 30%左右。至今，英國依然在這樣的框架下發展體育。

另一方面，英國重視體育教育建設，開始著手重建國民體育教育的總體規劃。教育部的體育科成為獨立的行政部門之后，體育訓練（Physical Training）改為體育教育（Physical Education），體育要實現身體、心理、社會等綜合教育功能，是學校教育的有機組成部分。1979年，撒切爾夫人上臺后，在政府尋求公共部門活動私有化的背景下，職業俱樂部負責建立社區體育計劃，但其不斷增加的商業行為最后喪失了社區責任而只對股東負責。1997年，以托尼·布萊爾（Tony Blair）為首的新工黨政府以“第三條道路”在英國全面推行經濟和社會體制改革，英國體育發展模式開始發生明顯轉變。第三條道路（Third Way），是一種走在傳統社會主義和自由放任資本主義中間的一種政治經濟理念的概稱，它強調建立強大的公民社會。在體育范疇，就是將政府主導的體育發展模式轉變為強調體育團體自治，認為公共服務的供給要依靠社區、民間組織和家庭等多元主體的積極參與，而不應只局限于國家或私人。主要內容包括平等協商體育政策、體育組織的相互配合、政府契約購買服務和鼓勵志愿者服務行為。在這一政治理念下，政府選擇與民間組織合作成為了實現英國體育發展現代化的一種戰略。進入21世紀，英國政府更加關注、重視體育與社區整體發展的關系，不斷推進公共體育服務政策及體制改革，這一切都得益于強有力的體育政策支撐和公共服務領域的成熟發展。

2 英國公共體育服務發展的主要特點

2.1 分工明確、運行高效的行政體系

英國的體育職能部門具有一個高效率的管理體系，核心在于決策與執行的有效分離，制定與實施的有效分離。具體而言，體育政策的制定與計劃由政策司負責，政策執行則由非政府性質的公共管理機構負責，比如英格蘭體育理事會和英國體育理事。另一方面通過政府契約購買公共服務，將服務職能轉移給民間組織。這一體系的優點有以下幾點：首先，收縮了政府對體育事業發展的壟斷力，將其職能限制于規則的制定與咨詢，具體的實施權利被給予了非政府組織，有效地為公共體育服務領域提供了發展空間和自由度。其次，應用了宏觀經濟學與社會經濟學原理，通過將管理的過程外部化，利用了市場機制來調控體育政策，在可能的范圍之內達到了總體效率的動態最優化，避免了單純政府調控的無效成分。最后，通過分工的方式，實現了政策制定效率的提升。政府將更多的人力物力運用于政策的研究與制定而不是耗費在瑣碎的執行與實施上，既同時發揮了分工的單位成本優勢，又合理地避免了雙方職責不清。

2.2 間接提供、社會治理的管理網絡

根據公共經濟學的基本原理，政府直接提供公共性體育服務容易導致無效性和浪費，為解決這一問題，英國政府采取了間接的方式來提供公共性體育服務。上述高效率的管理體制為此提供了制度性保證。其中一個顯著的體現是公共體育服務的資金來源。在公共性體育事業中，英國政府扮演的角色由資金的提供者變為了政策的引導者和績效的評估者，民間組織則成為服務的直接提供者。建立在公眾自發基礎上的民間組織能滿足民眾的多元化體育需求，激發普通公民的積極性與主動性，并形成社會體育治理的社會網絡結構。通過市場機制，政府直接提供服務導致的低效率得到有效避免，民間組織的志愿精神維護了社會公平，效率與公平兩者兼顧，達成了一種較好的均衡。

2.3 公益投資、全民受益的服務模式

作為市場經濟條件下的公共產品，增值性也是公共體育服務的特性之一。新工黨強調體育事業作為社會投資所發揮的重大而深遠的作用，將體育事業的發展作為一項重要的社會投資用于社會凝聚、公民認同感、降低犯罪以及健康教育等方面，通過群眾的廣泛參與來實現社會整體效應最大化的目標。據統計，這項社會投資給英國政府帶來了每年約百分之五百的回報率。此外，對足球運動的投資在貧困地區起到了降低當地社區青少年犯罪率的作用。總之，體育發展的社會與經濟成分通過社會投資實現了有機結合， 從而推進國家的社會與經濟協調發展。由此看出，英國體育的發展對其整個國家的進步也起到了強大的助推作用。

3 英國公共體育服務成功經驗對我國的啟示

3.1 建立分工互補、競爭合作的服務供給機制

在我國“全能型政府”管理體制下的計劃經濟時期，政府既是居民體育公共服務的生產者，同時又是監督者和控制者，公共服務的職能和角色實際上被淡化。市場經濟體制改革之后，政府不再謀求直接管理體育公共服務活動，而是通過將具體管理和服務職能轉移到政府之外，逐漸引導社會組織來治理。

根據治理理論：“治理和善治的本質特征是公民社會組織對公共事務的獨立管理或與政府的合作管理。”因此，中國體育改革的關鍵就在于將部分職能轉移至社會民間組織，同時強化決策和監督，建立一個“有限”和“有效”的政府。

政府下放執行權力、減弱壟斷力量是第一步。通過經濟調控與法律手段來間接控制體育事業，形成一個政府、市場和社會在公共體育服務供給中的分工、互補、競爭與合作的管理機制，提高公共體育服務供給的效率和質量。其次，建立配套完善的法律法規。以最大可能滿足服務對象要求的同時，從法律上保障政府、企業、非政府組織之間的合作，對公共體育服務供給主體的行為進行有效地監督、規范，從根本上保證不同供給主體間的公平競爭及其相互之間合作的有效性，最終形成多元化的公共體育服務供給體系。再次，建立、完善體育管理的總體監控與評測機制。有了對過程的科學監控與評價機制，才能有效提高公共體育服務水平，并及時修正與調整。

3.2 夯實利益共享、全民受益的需求表達機制

公共體育服務的對象問題是政府發展體育事業的關鍵問題，即為誰而發展，它決定了公共體育服務發展的目標及方向。作為國家的主人，人民大眾應該享受公共體育服務。通過全民體育參與率的提高，英國體育在健康與教育、青少年培養、社區發展、社會凝聚力等方面都得到了提升，還減少了犯罪，在獲得良好的體育發展土壤與群眾基礎的同時還推動了國家經濟和社會得協調發展。

而由于中國特殊國情，在舉國體制下，體育發展呈現重競技體育、輕公共體育服務的狀況，導致人民群眾體育參與度較低，體育熱情普遍不高。隨著我國社會文明進步和經濟的持續發展，民眾對公共體育服務的需求發生了大的轉變，對競技比賽金牌的渴望轉移到實際的健康休閑娛樂成為明顯而且必然的趨勢。我國在北京奧運會后提出了從體育大國向體育強國邁進的體育發展戰略，要求我國體育的整體發展水平和社會影響力必須全面提高。一方面是提供基本服務，提高民眾體育參與度。另一方面，加強制度建設和公民意識教育，鼓勵民眾參與公共體育服務全過程。值得肯定的是，近些年來，面對我國城市與農村二元公共體育服務體制的格局，我國逐漸側重于縮小區域之間、城鄉之間公共體育服務的差距，以全民公共體育服務均等化（區域之間、城鄉之間、居民個人之間）為目標。

3.3 強化資源整合、組織協同的互動機制

英國政府推動體育發展選擇與民間社會組織合作，不僅可以避免由于“政府失靈”和“市場失靈”所造成公共體育服務的漏洞，擺脫公平與效率兩難的困境，還在于公民個人或群體的技能、興趣、信仰和價值觀念通過民間組織平臺為公眾和社區發展提供服務，使得傳統精英體育轉型為真正的大眾體育。因此，這種服務對于構建現代公民社會也具有極其重要的作用。

一個國家和地區的社會文明程度以及公共服務供給狀況一定程度上取決于其社會組織的多少。清華大學NPO研究所研究結果顯示：在我國目前300家以上的社會組織總量中，體育、健身和娛樂領域的組織占到總數的18.17%。黨的十七大報告中提出要實現“政府行政管理與社會組織自我管理有效銜接和良性互動”，具體到公共體育服務發展領域，英國的非營利性體育組織的發展給我國提供了一個較為成熟的范例。民間體育組織扎根基層，既能充分動員那些政府無法通過行政手段調動的社會資源，拓寬公共體育服務資源的來源渠道，又能有效降低行政運行成本，提高公共服務供給效率。因此，政府應當減弱對公共體育服務的壟斷，通過各種激勵措施引導、支持、鼓勵、促進民間社會組織參與公共體育服務。創新公共體育服務供給機制與模式，在政策倡導、社會治理和公共服務發揮社會組織的重要作用。

4 結束語

當代英國體育的發展，無疑是一個巨大的成功與典范，成功地兼顧了公平與效率，有效地調整了在體育事業發展中的政府機構與民間組織的關系，實現了政策制定與政策執行的分離，從而達成了一種高效的有機組合，最終幫助英國的體育事業走出了困難的境地，走向了復興的光明道路。我們應該深思的是，英國體育發展的成功與其堅持群眾體育，提高群眾體育參與機會與參與程度的發展理念是緊密相連的。當然，中國與英國的社會制度與國情并不完全相同，經濟狀況與人民具體情況也大相徑庭，因此，完全照搬英國的改革經驗亦不是可取的態度。所以，中國在未來應該有選擇地借鑒英國體育的發展經驗，突破制度創新的瓶頸，打破思想的禁錮與局限性，力爭提高政府的效率與社會體育的發展機會，爭取在未來中國體育事業的發展道路上走得更遠。

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