新常態下稅務部門內部控制審計的思考

【摘 要】本文通過對新常態下的稅務部門內部控制審計的理論入手，指出稅務部門內部控制審計存在的一些不足，從內部環境、控制活動和內部監督三方面內容提出內部控制審計的思考。

【關鍵詞】內部控制；常態；稅務；審計；思考

在全面推進依法治國，全面建設小康社會的新形勢下，我國稅收工作呈現出經濟發展的新常態。深刻認識稅收發展的新常態，主動適應和積極引領稅收新常態，不僅是持續推進稅收現代化的重要前提，而且是發揮稅收職能作用，更好服務經濟發展新常態的重要前提。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：強化對行政權力的制約和監督，完善政府內部層級監督和專門監督，改進上級機關對下級機關的監督，建立常態化監督制度，努力形成科學有效的權利運作制約和監督體系。習近平總書記在十八屆中央紀委二次會議上也指出：要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。因此，對于稅務部門內部控制制度的審計工作，是新形勢、新常態下對稅務工作的迫切要求。

一、新常態下稅務部門內部控制審計的相關理論

（一）新常態下稅務部門內部控制審計的主要內容

所謂新常態，一層“新”的意思意味著不同于以往，而另一層“常”的意思則意味著穩定。內部控制審計是以內部控制為對象，在評審被審計單位內部控制制度的基礎上，進行分析測試、評價，提出內部控制改進建議。它是從傳統的會計事項為基礎的詳細審計轉化和發展過來的一種新型審計方式。

2012年11月29日，財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》以及《內部審計具體準則第5號——內部控制審計》，根據稅務部門的設置目標及實際運行情況，稅務部門的內部控制審計主要包括內部控制環境、控制活動和內部監督等三項內容的審計。

內部控制環境是指單位全體人員的內部控制意識，影響著全體人員實施控制活動，以及履行控制責任的態度、認識和行為，這是稅務部門實施內部控制的基礎。控制活動是指為保證單位目標合理的實現而建立一系列制度，以及程序用來規范單位的各項業務和管理活動的整個過程，是整個內部控制理論框架的核心。內部監督是指對內部控制系統的運行質效進行監督，內部監督為內部控制系統的有效運行和目標的實現起保障作用。在這三大要素中：控制環境是基礎，控制活動是核心，內部監督是保障。

（二）稅務部門內部控制審計的具體內容

稅務部門作為國家重要的經濟執法部門，代表國家依法行使稅法賦予的權力，在權力行使的同時，稅收工作各崗位和各個環節都存在一定的廉政風險和執法風險，這些風險，僅靠教育、覺悟、自律約束是很難完全奏效的。因此，稅務部門迫切需要建立一套內部管理監督體系，讓權力在有效的監督制約下運行，從源頭上有效治理和預防腐敗。

稅務部門的內部控制環境可以分為稅務人員的服務意識和廉政觀、干部隊伍勝任能力、組織結構和權責分配。服務意識和廉政觀反映了稅務人員為人民服務的意識以及反腐倡廉的作風。干部隊伍勝任能力是指稅務各個部門是否存在確切的工作分工描述，并且稅務人員是否具有與之匹配的知識和技能。組織結構和權責分配是內部控制活動實施的載體，組織結構及相應職責設置的不同對內控的運行有重要影響。

稅務部門的控制活動可以分解為預算的編制與執行、稅收征管的控制、風險的識別與控制。稅務部門的收支活動主要是通過預算進行控制，預算編制、審批、執行、決算整個流程對稅務部門內控目標的實現起著保障作用。稅收征管是稅務部門最重要的職責，也是稅務部門的特有職能，對稅收征管控制的不同形式將具有不同的內控結果。稅務部門的風險主要包括稅收風險與腐敗風險.是否建立有效的風險評估應對機制將影響內控的有效運行。稅務部門的每個稅務活動以及稅務工作流程，均有相對應的風險應對措施（見下圖表）。

稅務部門的內部監督可以分為日常監督和專項監督。日常監督發生在日常的管理活動中，包括正常的管理和監督活動。如督查內審部門做的執法督查活動就是對稅收執法情況進行監督檢查。當發生重大風險時對內部控制系統則需專項監督，專項監督的范圍和頻率主要取決于對風險的評價和日常監督程序。內部控制系統不是一塵不變的，隨時間推移而不斷變化，現行的內部監督中改變了先前的政策法規部門稅收執法督察、紀檢監察部門經濟責任審計、計劃財務部門內部財務審計。

稅務部門現在專設稅務部門督察內審部門，將原來分散在其他部門的內部監督職能整合歸并，實現上下對口，體現分權制約督察內審部門的督審職能分別是查錯糾弊、促進管理、防范風險、服務大局。其職責表現為組織實施稅收執法情況的監督檢查；承擔地稅系統財務管理、基本建設項目、大宗物品采購審計和領導干部經濟責任審計工作；協調配合外部審計部門開展的審計監督工作；對稅收執法檢查結論及各類審計結論進行督察落實。

二、目前稅務部門內部控制審計的現狀及分析

（一）缺乏全面正確的認識

有的人甚至把內部控制審計看成是給別的部門找麻煩或是被別的部門找麻煩，認為內控阻礙了發展和效益。部分領導對內控制度建設獨立性、綜合性和有效性認識不足，認為稅務部門不需要再開展內部控制審計，認為內控制度建設只是會計部門或內審部門的事，對內部控制審計的職能和作用認識發生了偏差，影響了稅務部門各項工作的發展。例如：2014年11月我局個體戶管理員吳某對萍安大酒店定額核定稅款的過程中，沒有嚴格按照內部控制程序進行，一人說了算，認為個體戶數量多，并且稅收金額小，對萍安大酒店月定額人為核定為3萬元。后經區局核實，重新核定月定額為10萬元，并對管理員吳某進行了通報批評，這是吳某因缺乏對內部控制機制的意識帶來的執法和廉政風險。因此，稅務部門的內部控制審計，最為關鍵和最為急迫的一點就是提高對內部控制機制的認識，避免因認知的混亂給后續工作造成方向性的偏差。

（二）預警信息化程度不高

現有的稅收執法監督信息系統只是稅收執法權，而稅收行政管理還沒有全面推行信息化管理，目前，地稅系統正在推行執法風險平臺。問題主要是平臺與江西地稅信息管理系統脫節，并且預警監控信息化管理水平較低，大部分監督控制只能進行事后監督，不能適應稅收執法、行政管理全程監督控制的需要，直接影響了內部控制的有效性。

例如：目前，江西省某市地稅局欠稅存在的最大隱患可能是土地使用稅及房產稅。近年來政府加大了招商引資力度，相繼建成投產了很多大廠礦，有部分廠礦土地面積在數十畝甚至上百畝，但相應的房產及土地面積卻不按實際情況進行申報登記，造成大量的稅款流失。而我們的管理部門對欠稅納稅人疏于信息化以及電子檔案管理，未及時掌握納稅人的土地、房產登記信息，未及時掌握生產經營變動情況及處置不動產或大額資產情況，也未建立欠稅納稅人報告制度從而導致稅款流失的風險。

（三）內部控制審計工作有待規范

雖然建立了風險防范制度，并且在此基礎上與之相配套的預警機制和監督機制建設也取得了一定成效，但是還沒有制定風險防控的核心制度，系統實時自我監控、自動糾錯的功能還沒充分有效地發揮出來，大多表現為事后檢查、事后處理，監督體系弱化。目前，稅務執法監督責任過錯追究辦法，設置了136個崗位667項責任追究的扣分點，但只規定了68項過錯責任的內容。近年來，國家高度關注小微企業發展，出臺了一系列扶持小微企業發展的稅收優惠政策，如《財政部、國家稅務總局關于進一步支持小微企業增值稅和營業稅政策的通知》（財稅〔2014〕71號）對月營業額不超過3萬元的企業或非企業性單位，暫免征收營業稅的稅收優惠政策，而我們的管理員對稅收優惠政策宣傳執行不到位，造成納稅人應享受的稅收優惠因管理員的過錯而未能及時享受。對于諸如此類的過錯只是扣分了事，常常造成今年監督的內容，明年又出現同樣的過錯，達不到執法監督的目的。

三、加強稅務部門內部控制審計的思考

（一）優化稅務部門內部控制環境

控制環境是整個控制框架的基礎，決定了內部控制的基調，體現了認識和對待內部控制的態度。

1.強化意識。稅收活動直接關系國家利益，涉及千家萬戶，風險不是一次性的“突發事件”，而是一種“常態”。所謂“常態”則是按章辦事，按規定辦事，按程序辦事。因此，要牢固樹立風險無處不在、風險無時不存的意識和理念，把內部控制審計工作不應只被視作“非典型性”工作，而應作為一項常態性的工作，納入日常稅收工作體系中去。通過監督內審部門對內部控制工作的進行督導檢查，高度警覺風險點，積極消除和規避風險隱患。

2.培育風險管理文化。通過落實稅務行政審批改革，稅收優惠政策執行，營改增試點稅收管理，股權轉讓個人所得稅管理，土地增值稅征收管理，個體工商戶個人所得稅計稅辦法落實情況，稅務管理（稅務登記管理、發票管理、欠稅管理）及《重大稅務案件審理辦法》、《稅務稽查工作規程》、《稅收個案批復工作規程（試行）》執行情況等以上條例、規程來達到降低稅收執法風險的目標。結合地稅部門的職能職責，從強化部門內部管理入手，以稅收“兩權”運行廉政風險管理為中心環節，以各部門協調運作為紐帶，以自我完善為特征，以防控廉政風險為目的，以量化考核和責任落實為保障，在稅收征、管、查，減、免、罰，人、財、物，清、銷、欠“十二個節點”引入了廉政風險管理機制，通過在各環節加強廉政風險排查，狠抓警醒、監控、制約、懲戒，筑牢前期預防、中期監控和后期處置的“三道防線”，引導干部職工正確規避思想道德、制度機制、崗位職責、業務流程、外部環境等“五類風險”，做好了警戒預防工作。

（二）建立健全信息化預防機制

1.信息化監督管理。

將權力行使過程變為信息處理過程，增強程序的嚴密性，減少人為因素。依托信息系統，逐步將以審批事項為重點的各類權力運行納入信息化管理，實現實時監督、控制和綜合分析，整合行政管理、人事管理、財務管理等管理系統，使各類信息互融互通，便于溝通和監控。

運用好現有的執法管理信息系統，切實掌握各類事項的受理、承辦、審核、批準、辦結等信息，做到實時監控、全程制約。統籌執法疑點的質和量，組織人員進行數據篩選，再與征管軟件進行比對，提高疑點的命中率。要合理確定執法數據的數量，執法疑點的數量不宜過多。數據篩選要與被執法督察單位和督察要點相結合。

2.不斷深化政務公開。認真落實關于政務公開的部署和要求，嚴格執行公開辦事制度，不斷提高權力運行的透明度和公信力。建立健全網上政務公開平臺，把部門權力事項的執行主體、執行依據、執行程序等內容向內部和社會公布，讓權力在陽光下運行。

3.信息化程序以及征管納稅規范。《全國稅收征管規范（1.0版）》全面梳理了稅收征管的所有具體業務事項，對每一個業務事項的流程、環節、操作要求作出詳細規定，明確稅收管理行政行為標準，壓縮自由裁量的空間，限定稅收行政行為的隨意性。另外，從稅務登記規范、稅務認定規范、發票辦理規范、申報納稅規范、優惠辦理規范、證明辦理規范、宣傳咨詢規范、權益維護規范和文明服務規范等九項規范了納稅服務規范。2014年10月1日的2.0版納稅服務規范分別從以下六個方面進行了優化升級：一是貫徹依法治稅，所有規范事項均依法依規進行梳理和完善；二是深化簡政放權，調整縮減審批事項，下放部分審批權限；三是充實完善內容，新增省市稅務機關規范事項，補充地稅業務規范事項；四是提升服務水平，縮短事項辦理時限，優化辦稅流程環節；五是強化權益保護，注重服務小微企業和自然人等納稅群體；六是便利基層操作，規范事項按國地稅、省市縣、審批類等區分標注。針對上述規范，地稅部門可以打造和設計與之相對應的信息化操作平臺，嚴格按照稅務總局16號令規定的“自行申報、定額核定、定額公示、上級核準、下達定額、定額公布”的程序進行，將內控理念融入其中，做到有流程規范、有預警要求、有糾錯措施、有責任追究。

（三）完善內部控制審計制度

1.積極探索全面落實稅收執法責任制工作新模式。以稅收執法權力清單和責任清單為切入點，嚴格確定執法人員的執法責任，并切實將稅收執法責任落實到人。要以績效管理為引領，探索將稅收執法責任考核追究結果納入個人績效考核評價的方式方法。進一步促進稅收執法責任考核追究與績效管理的有機結合，建立公平、公正的考核評價體系。稅源管理部門通知欠稅人以規定電子表格式報告，并據此建立欠稅檔案，實現對每個欠稅人的動態監控。內部控制審計部門除了不定期抽查稅管部門的流程是否到位、詳查稅管員的工作記錄外，還應追蹤抽查各地報告制度執行及檔案資料存檔情況，對管理不到位的進行責任追究。

2、拓寬內部控制審計內容，擴大內部控制審計層面。拓展工作的深度和廣度，充分利用執法疑點信息庫提供的線索開展執法督察和經濟責任審計工作，更加重視疑點核查發現問題的整改落實，加強管理，完善制度，對確認的執法過錯按照稅收執法責任制的要求進行批評教育、書面檢查、通報批評、責令待崗、取消執法資格等方面的責任追究，還可以給予扣發獎金、崗位津貼等經濟懲戒。

四、結論與不足

稅務部門內部控制審計面臨著新的挑戰：一是發展迅速的稅收事業對內部控制審計工作提出了更新更高的要求；二是伴隨著稅收事業的發展，稅務部門也存在違法違規事件，加強內部控制審計勢在必行。內部控制審計及其相關理論在企業界上運用得已經相對成熟，而在政府機關部門則是方興未艾。如何讓稅務部門的內部控制審計工作與稅收工作有機結合，協調發展，是各級稅務部門急切解決的重要問題，也是本文研究的目的。

本文通過內部控制審計及其相關理論入手，結合稅務部門現狀，分別從內部控制的控制環境、控制活動和內部監督三方面進行分析。為此，文章提出稅務部門的內部控制審計未來發展的思考，稅務部門的內部控制審計應當堅持理論與實際緊密結合，根據實際情況，制定出符合稅務部門自身特點的內控審計工作。唯有如此，才能充分發揮審計的功能和效用，降低和防范執法風險，切實提高納稅服務水平和執法征管水平。

在本文寫作過程中，運用內部控制審計及其相關理論分析相關問題時，有關問題的深入挖掘還不夠，提出的措施也未必積極有效。但從另一方面，通過本文的寫作，充分深刻地認識了內部控制審計及其相關理論，對于稅務部門的內部控制審計工作也有了思考，對我局今后的工作是大有裨益。

········參考文獻·····················

[1]財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）[S].2012.

[2]COS0.企業風險管理——整合框架[M].大連：東北財經大學出版社，2007.

[3]杜思鵬，田發.稅務系統內部控制自我評價基本框架的構建[J].金融經濟（理論版），2013，（2）.

（作者單位：江西省地方稅務局）