北京市建設節(jié)水型農(nóng)業(yè)問題與對策研究

魏巍

摘 要：北京市建設節(jié)水型農(nóng)業(yè)還存在著科技創(chuàng)新體系尚未健全、現(xiàn)代化節(jié)水灌溉設施的灌溉比例還不高，市、區(qū)縣、水務站、農(nóng)民用水協(xié)會、農(nóng)村管水員的四級水務管理體制存在著不順暢趕不上形勢發(fā)展需要，農(nóng)業(yè)灌溉用水計量管理存在著計量設施陳舊、計量覆蓋率低等問題。解決問題的辦法是建立節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)，推動農(nóng)業(yè)節(jié)水科技創(chuàng)新體系發(fā)展，加大現(xiàn)代化節(jié)水灌溉設施的投資力度，深化管理體制改革等。

關(guān)鍵詞：節(jié)水型農(nóng)業(yè)；建設問題；對策研究

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）09-0101-03

北京市二十多年來努力建設節(jié)水型農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)用水從1980年的31.093億m3，降到了2014年的8.2 億m3，節(jié)水型農(nóng)業(yè)體系初步建立，成效彰顯，但是仍要進一步挖掘節(jié)水潛力。建設節(jié)水型農(nóng)業(yè)問題有三類：宏觀管理、微觀管理和技術(shù)上的問題。這些問題需要揭示出來，加以分析并予以解決。

一、節(jié)水型農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系尚未建立健全

2014年9月4日北京市委市政府印發(fā)的《關(guān)于調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的意見》（2014[16]號、簡稱《意見》）提出，到2020年農(nóng)業(yè)用新水從2013年的7億立方米左右下降到5億立方米左右，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)進一步提高，達到國際先進水平。現(xiàn)在距2020年還有不到五年的時間，要達到這一目標，除了要采取調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)等重大措施外，大力提高節(jié)水農(nóng)業(yè)的科技進步水平，提高節(jié)水科技創(chuàng)新能力，這其中找出節(jié)水技術(shù)中的問題非常重要。

2004年北京水務局成立，搭建了城鄉(xiāng)水務統(tǒng)一管理平臺，水資源統(tǒng)一管理有了組織保障，為建立農(nóng)業(yè)高效節(jié)水體系打下了一個良好的基礎。但是，由于京郊節(jié)水農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系尚未建立健全，節(jié)水農(nóng)業(yè)科技成果從研發(fā)、轉(zhuǎn)化和推廣的各個環(huán)節(jié)呈現(xiàn)脫節(jié)狀態(tài)。

表現(xiàn)在研發(fā)方面內(nèi)源性的研發(fā)動力機制不足，跟不上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐。節(jié)水科技項目多數(shù)停留在政府推動層面上，停留在單項技術(shù)的研發(fā)應用上，政府有資金支持了就有科技研發(fā)的項目。當然，解決農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶需求方的問題也很重要，對于小規(guī)模的農(nóng)戶來說，節(jié)水技術(shù)投入大于回報自然沒有投入的動力。但是，從供給方看，技術(shù)部門之間沒有形成一整套相互銜接的節(jié)水技術(shù)推廣機制，這是不爭的事實。究其原因，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對是長周期高風險低回報的產(chǎn)業(yè)，節(jié)水科技項目更是需要高投入，在沒有更好的盈利農(nóng)產(chǎn)品（項目）支撐的情況下，農(nóng)企（農(nóng)戶）很難為科技節(jié)水研發(fā)項目埋單，生產(chǎn)常規(guī)的、普通的農(nóng)產(chǎn)品。在這種情況下，沒有良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃自然無法尋求相應的科技支撐項目。節(jié)水技術(shù)研發(fā)的成果有效供給不足，很難建立一個完善的節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)體系。政府埋單，就成了必然的選擇。

表現(xiàn)在科技成果轉(zhuǎn)化方面，農(nóng)業(yè)節(jié)水科技成果不能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，還沒有形成有效的轉(zhuǎn)化推廣體系。一方面，有效的節(jié)水科技成果供給不足；另一方面，在科研與推廣兩個重要的環(huán)節(jié)上缺乏有機的聯(lián)系。節(jié)水科技成果擴散機制傳導不暢。農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小，節(jié)水技術(shù)成本高，節(jié)水技術(shù)投入高于收益是阻礙科技成果轉(zhuǎn)化的重要原因。

二、現(xiàn)代化節(jié)水灌溉設施的灌溉比例不高

北京市的節(jié)水灌溉采取的主要形式包括微灌、噴灌、低壓管灌、渠道防滲和采用其他工程措施。節(jié)水技術(shù)措施在由（1950年采用的）渠道防滲，向（1970年代采用的）低壓管道輸水，向（1980年代至今采用的）滴灌、微噴灌、涌泉灌的低技術(shù)含量轉(zhuǎn)為高效節(jié)水的高技術(shù)含量的方向不斷發(fā)展，這是毋庸置疑的。但是，現(xiàn)代化節(jié)水灌溉設施的灌溉比例還不高。

《2014年北京市水務局統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，當年節(jié)水灌溉面積307.47萬畝：其中噴灌面積55.08萬畝（占總量18%），微灌面積18.92萬畝（占總量6%），低壓管道灌溉面積196.2萬畝（占總量64%），渠道防滲灌溉面積13.67萬畝（占總量4%），其他工程節(jié)水面積23.63萬畝（占總量8%）。從這組數(shù)據(jù)看出，傳統(tǒng)的低壓管道灌溉面積占據(jù)了很大的比例。微灌、噴灌面積只占到總量的24%。現(xiàn)代化的節(jié)水設施采用的比例還不是很高。這些數(shù)據(jù)還僅僅是表面上的比較粗糙的數(shù)據(jù)。嚴格按標準計算還存在很多問題。

現(xiàn)代化的節(jié)水設施投入使用率不高的根本原因，還在于我們制定的節(jié)水經(jīng)濟政策有問題。《北京市農(nóng)業(yè)用水水資源費管理暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)用水超出用水限額規(guī)定的部分水資源費征收標準為：糧食作物0.08元/m3，其他各種作物均為0.16元/m3。現(xiàn)實情況是各種噴灌、滴灌的農(nóng)業(yè)工程的節(jié)水投入遠遠大于節(jié)水省下的收益。農(nóng)業(yè)水價體系不完善，是現(xiàn)代化節(jié)水工程技術(shù)無法大量投入、大面積使用的根本原因。

三、節(jié)水型農(nóng)業(yè)建設的管理體制存在諸多問題

北京市水資源的需求量大于供給量是水資源匱乏的重要原因。解決的辦法之一是建立強有力的節(jié)水管理體制。2004年市水務局建立后，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理全市城鄉(xiāng)水資源（包括供水、排水、節(jié)水、污水處理、地下水的開采、利用與保護），改變了群龍治水、政出多門的局面。各郊區(qū)水務局建立后，于2006年組建了按流域劃分的直接領導管轄的各基層水務站，水務站納入財政撥款體系，承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)或流域范圍內(nèi)水資源統(tǒng)一管理的公益性職能，管理站區(qū)流域內(nèi)的水資源、水工程、水環(huán)境、用水、節(jié)水和水污染治理；在村鎮(zhèn)建立了農(nóng)民用水協(xié)會及管水員隊伍。這樣就逐步建立健全了 “市、區(qū)縣、水務站、農(nóng)民用水協(xié)會、農(nóng)村管水員”的四級水務管理體制。特別是，市政府于2016年6月22日印發(fā)了《關(guān)于建立我市農(nóng)村水務建設與管理新機制的意見》（京政辦發(fā)[2006]41號）文件后，四級水務制度的建立走上了更加規(guī)范和穩(wěn)步發(fā)展的軌道。《2014年北京市水務局統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，全市基層水務站有114個，農(nóng)民用水協(xié)會3 927個，農(nóng)村管水員10 800人，節(jié)水型農(nóng)業(yè)管理體制有了很大的加強，為建設節(jié)水型農(nóng)業(yè)發(fā)揮了很大的作用。

目前，四級水務管理體制還存在著一些問題。從總體上看，管理體制還趕不上形勢發(fā)展的需要，尚處于探索中。具體表現(xiàn)在管理機制不靈活、不權(quán)威，行政執(zhí)行力不夠強大。水務管理體系建設還存在著缺失。究其原因，主要是城鄉(xiāng)水務統(tǒng)籌管理、工程水利向資源水利管理轉(zhuǎn)變是一個復雜的、長期的過程。流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合還在探索中，要形成什么樣的發(fā)展模式尚未有定論。特別是法規(guī)建設滯后，在立法、修訂和廢除過時舊法上還要做大量的工作。特別是節(jié)水型農(nóng)業(yè)的規(guī)范性行政管理文件，在技術(shù)標準、方案、管理辦法等方面還適應不了形勢發(fā)展的需要。

在水務管理站層面看，有一些水務站的管理體制還不順暢，水務站應該完全歸屬各區(qū)水務局垂直領導；但是因為有些水務站是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站翻牌轉(zhuǎn)換過來的，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能并沒有剝離，造成水務站的職能不能充分發(fā)揮出來。

在農(nóng)民用水協(xié)會層面看，農(nóng)水協(xié)會成立和發(fā)展后，參加了農(nóng)村水利工程建設，包括參與所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)和涉水事物的工作，在一定程度上調(diào)動了農(nóng)民參加節(jié)水型農(nóng)業(yè)建設的積極性。但是，在實際工作中，由于農(nóng)水協(xié)還在探索發(fā)展建設中，受限于職能不高（尚不能實現(xiàn)自我管理、自我維持）。在協(xié)調(diào)用水秩序、維護灌溉設施、提高灌溉水的利用效率方面，及科學灌溉實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)、增收方面還存在著很多的問題。特別是在工程建設管理方面，主要是一部分村委會代替行使用水協(xié)會的職能，這就造成了農(nóng)民用水協(xié)會的積極性不高。表現(xiàn)在農(nóng)村節(jié)水工程主要由國家、集體投資建設，建成后有人用無人管。迫切要求農(nóng)民通過一定的途徑參與建設、參與管理，實現(xiàn)農(nóng)民自己使用、自己受益。這就需要農(nóng)水協(xié)會發(fā)揮積極作用，調(diào)動農(nóng)民群眾的節(jié)水積極性，變“要我節(jié)水”為“我要節(jié)水”。

從農(nóng)村管水員隊伍層面看，管水員隊伍是四級管理體制的基礎，起著基石和排頭兵的作用。農(nóng)村管水員負責水源保護、供水、用水、節(jié)水和排水諸項工作。特別是節(jié)水農(nóng)業(yè)建設，涉及到工程建設、建設后的使用、水肥一體化、水費的計量，有很強的技術(shù)性、政策性，需要管水員比較高的素質(zhì)和責任心；但是，現(xiàn)實情況是除了管水員的素質(zhì)還不夠高，對先進的節(jié)水設備還不能掌握，也談不上維護的問題外，還有一個管理體制上的問題，就是管水員是由村委會任命，水管站只是搞技術(shù)培訓和指導業(yè)務不直接任命管水員，這就產(chǎn)生了很大的隨機性，管水員隊伍不穩(wěn)定。還有一個問題就是管水員待遇偏低。管水員的任務繁重，比如，大量灌溉用水量的統(tǒng)計抄表工作就非常繁雜，除節(jié)水農(nóng)業(yè)的工作要做外，所有的水務工作都需要去做。管水員本身僅拿500元的財政補貼，卻要做全職的水務工作，待遇偏低，而這也是管水員隊伍不穩(wěn)定的原因之一。

四、農(nóng)業(yè)灌溉用水計量管理問題

努力建設水資源監(jiān)控體系，完善水資源監(jiān)測和用水計量管理工作，是建設節(jié)水型農(nóng)業(yè)的重要環(huán)節(jié)和措施，是推進計量收費、定額灌溉和累進加價的基礎性工作。雖然，各區(qū)縣開展了農(nóng)業(yè)灌溉用水智能計量系統(tǒng)的工程建設工作；但是，現(xiàn)實中還有大量的計量問題有待解決。比如，計量手段不夠精確。農(nóng)業(yè)機井大量使用機械式水表，受環(huán)境溫度、機井間斷啟動形成對水表的水錘式打擊等等多種因素影響，水表損壞很多，以致無法開展計量工作。據(jù)李京輝、邸蘇闖兩人截至2013年2月份的統(tǒng)計，全市3.26萬農(nóng)用機井，計量裝置完好的只有0.54萬眼（包括兩個示范區(qū)的0.3萬眼），不到總量的20%。由此產(chǎn)生了一個很大的問題：農(nóng)業(yè)灌溉用水指標有定額，以定額分配到各農(nóng)業(yè)區(qū)實際是無法執(zhí)行的；因為統(tǒng)計信息不準確并且嚴重滯后。這就無法實現(xiàn)按照定額管理的目標，更無法收取水資源費。再有計量工作統(tǒng)計量非常大，又集中在灌溉時間段，管水員手工錄入，漏報或不統(tǒng)計形成了常態(tài)。

五、對策建議

針對技術(shù)創(chuàng)新乏力、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)節(jié)水設施投入不足、管理體制矛盾突出、用水計量無法正常統(tǒng)計等問題，筆者在沒有系統(tǒng)研究出針對性的對策前，以頭痛醫(yī)頭、腳疼治腳的方式，提出幾點建議。

（一）建立節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)，推動農(nóng)業(yè)節(jié)水科技創(chuàng)新體系發(fā)展

農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系的建立健全工作，以建立節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)的方式加以推進。“十二五”期間，北京市建立了250個農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水技術(shù)示范區(qū)，共計10萬畝。在示范區(qū)內(nèi)推廣灌溉節(jié)水、管理節(jié)水和農(nóng)藝節(jié)水相融合的綜合節(jié)水技術(shù)，以提高灌溉水有效利用系數(shù)、單方的有效產(chǎn)出和農(nóng)業(yè)節(jié)水信息化水平。這種示范區(qū)的建設力度還不夠大，筆者建議在結(jié)合“四個提升”的前提下，應該以科技創(chuàng)新為主線，以節(jié)水農(nóng)業(yè)的新型適用科技成果的推廣為先導，針對設施農(nóng)業(yè)、灌溉工程和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的關(guān)鍵問題，在節(jié)水農(nóng)業(yè)的重要前沿領域，將關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新、重要技術(shù)的引進、轉(zhuǎn)化、推廣有機地結(jié)合起來。例如，水肥一體化、膜面集雨、地膜覆蓋、化學抗旱和生物節(jié)水等多種節(jié)水技術(shù)的試驗研究，與節(jié)水農(nóng)業(yè)關(guān)鍵設備制造統(tǒng)籌規(guī)劃起來。在平原和山區(qū)建立不同節(jié)水農(nóng)業(yè)科技集成示范區(qū)，以示范區(qū)的建立推動節(jié)水科技體系的發(fā)展，最終目的是提高節(jié)水農(nóng)業(yè)的科技含量和創(chuàng)新能力。

（二）加大現(xiàn)代化節(jié)水灌溉設施的投資力度

增加現(xiàn)代化的節(jié)水灌溉設施工程建設，需要高額投入。這種高額投入是對農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略節(jié)水的地位有深刻認識，能達到廣泛共識并得到方方面面的認可才有可能的。現(xiàn)代化節(jié)水灌溉工程建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及范圍廣、投資金額大，需要多方籌措資金。籌措資金要本著“政府主導、廣泛動員、社會參與、多方投入”的思路，多渠道爭取中央、北京市政府的資金注入，增加各區(qū)、鎮(zhèn)的投入力度，將水源工程、計量設施、噴灌微灌設施、輸水管線等系列節(jié)水灌溉項目納入政府基本建設項目；同時利用市場化運營方式，努力吸收社會資金注入；努力培育社會化的、具有公益性質(zhì)的灌溉公司參與到工程建設項目上來；特別是要研究促進農(nóng)民增加投入積極性的機制和宏觀政策，比如研究、培育和推廣水務農(nóng)民合作社的自發(fā)投入機制的案例，減少用水成本，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效和農(nóng)民實際收入增加。

（三）積極深化管理體制改革和探索機制創(chuàng)新建設

在深化水務管理體制改革方面，從執(zhí)行《21世紀初期（2001—2005年）首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》開始，到印發(fā)《關(guān)于進一步健全完善區(qū)縣及基層水務管理體制的指導意見》（京水務郊[2013]108號）期間，甚至直到現(xiàn)在，北京市一直都在探索更好地建設節(jié)水型農(nóng)業(yè)的管理體制。目前，“市、區(qū)縣、水務站、農(nóng)民用水協(xié)會、農(nóng)村管水員”的四級水務管理體制，從宏觀管理上的改進之處，就是要建立一種可持續(xù)發(fā)展的、一種農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置的節(jié)水型農(nóng)業(yè)。這個體制既要打破常規(guī)的行政約束，樹立權(quán)威性和靈活性有機結(jié)合，又要具有很強的執(zhí)行力強。為此，提出幾點建議：

第一，由市領導牽頭建立北京市節(jié)水型農(nóng)業(yè)建設領導小組，統(tǒng)管全市相關(guān)工作，有以下職權(quán)：（1）負責研究擬訂北京市節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃和布局；（2）審議管理工作中的重大問題；（3）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理工作中的重大事項；（4）督導、監(jiān)督和檢查重大部署執(zhí)行情況。

第二，建立領導責任制。市節(jié)水型農(nóng)業(yè)建設領導小組，雖然是非常設機構(gòu)，但卻是決策機構(gòu)。從行政管理學講，決策規(guī)則是首長負責制。因此，主管副市長擔任，在決定和處理重大問題時行使決策權(quán)，例如，四級水務管理體制中的農(nóng)村管水員劃歸水務站管理的重大問題就由領導小組決策。

第三，實行任務管理與分配制度。領導小組本質(zhì)上是聯(lián)席會議制度。市各部委辦局部門間合作，協(xié)商討論決定重大事項，按照各自職能分解目標任務，推進目標完成。主要的目的是要解決任務的約束力差和部門之間不相協(xié)調(diào)的矛盾。

（四）著力解決農(nóng)業(yè)灌溉用水計量管理中的突出問題

結(jié)合節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設和現(xiàn)代化節(jié)水灌溉設施建設，在全市范圍內(nèi)，進行農(nóng)業(yè)灌溉用水智能計量工程建設。安裝IC卡、GPRS無線傳輸?shù)认冗M計量設備，特別是要安裝具有預收水費的IC卡設備，為實行嚴格的水資源管理制度打下一個良好的基礎。

北京市建設節(jié)水型農(nóng)業(yè)還有諸多的問題需要解決。但是，只要抓好科技節(jié)水創(chuàng)新體系建設，深化管理體制改革和完善運行機制，解決節(jié)水型農(nóng)業(yè)建設中的突出矛盾，就可以完成預定的各項目標，為北京市緩解水資源緊張的矛盾做出巨大的貢獻。

參考文獻：

[1] 水利系統(tǒng)優(yōu)秀調(diào)研報告編委會.水利系統(tǒng)優(yōu)秀調(diào)研報告（第十二輯）[R].北京：中國水利水電出版社，2014.

[2] 唐麗，單軍.北京市基層水務管理淺析[J].中國農(nóng)村水利水電，2009，（9）.

[3] 唐麗.淺析北京市農(nóng)民參與式水務管理的發(fā)展[J].中國農(nóng)村水利水電，2010，（10）.

[4] 唐麗，秦麗娜，馬樂.北京市農(nóng)村管水員隊伍現(xiàn)狀調(diào)查分析[J].中國水利，2005，（11）.

[5] 張娟，郝仲勇，潘衛(wèi)國，鄭凡東，趙楓.北京市農(nóng)村典型地區(qū)用水及管理現(xiàn)狀、問題及對策[J].北京水務，2014，（5）.

[6] 裴永剛.北京市農(nóng)業(yè)用水智能計量管理系統(tǒng)建設[J].北京水務（增刊），2012，（2）.

[7] 李京輝，邸蘇闖.北京市農(nóng)業(yè)灌溉用水智能計量管理存在問題與對策[J].北京水務，2013，（2）.

[責任編輯 陳鳳雪]