北京市建設節水型農業問題與對策研究

魏巍

摘 要：北京市建設節水型農業還存在著科技創新體系尚未健全、現代化節水灌溉設施的灌溉比例還不高，市、區縣、水務站、農民用水協會、農村管水員的四級水務管理體制存在著不順暢趕不上形勢發展需要，農業灌溉用水計量管理存在著計量設施陳舊、計量覆蓋率低等問題。解決問題的辦法是建立節水農業示范區，推動農業節水科技創新體系發展，加大現代化節水灌溉設施的投資力度，深化管理體制改革等。

關鍵詞：節水型農業；建設問題；對策研究

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）09-0101-03

北京市二十多年來努力建設節水型農業，農業用水從1980年的31.093億m3，降到了2014年的8.2 億m3，節水型農業體系初步建立，成效彰顯，但是仍要進一步挖掘節水潛力。建設節水型農業問題有三類：宏觀管理、微觀管理和技術上的問題。這些問題需要揭示出來，加以分析并予以解決。

一、節水型農業科技創新體系尚未建立健全

2014年9月4日北京市委市政府印發的《關于調結構轉方式發展高效節水農業的意見》（2014[16]號、簡稱《意見》）提出，到2020年農業用新水從2013年的7億立方米左右下降到5億立方米左右，農田灌溉水有效利用系數進一步提高，達到國際先進水平。現在距2020年還有不到五年的時間，要達到這一目標，除了要采取調整農業結構等重大措施外，大力提高節水農業的科技進步水平，提高節水科技創新能力，這其中找出節水技術中的問題非常重要。

2004年北京水務局成立，搭建了城鄉水務統一管理平臺，水資源統一管理有了組織保障，為建立農業高效節水體系打下了一個良好的基礎。但是，由于京郊節水農業科技創新體系尚未建立健全，節水農業科技成果從研發、轉化和推廣的各個環節呈現脫節狀態。

表現在研發方面內源性的研發動力機制不足，跟不上農業產業結構的調整步伐。節水科技項目多數停留在政府推動層面上，停留在單項技術的研發應用上，政府有資金支持了就有科技研發的項目。當然，解決農業企業和農戶需求方的問題也很重要，對于小規模的農戶來說，節水技術投入大于回報自然沒有投入的動力。但是，從供給方看，技術部門之間沒有形成一整套相互銜接的節水技術推廣機制，這是不爭的事實。究其原因，農業生產相對是長周期高風險低回報的產業，節水科技項目更是需要高投入，在沒有更好的盈利農產品（項目）支撐的情況下，農企（農戶）很難為科技節水研發項目埋單，生產常規的、普通的農產品。在這種情況下，沒有良好的產業發展規劃自然無法尋求相應的科技支撐項目。節水技術研發的成果有效供給不足，很難建立一個完善的節水農業技術體系。政府埋單，就成了必然的選擇。

表現在科技成果轉化方面，農業節水科技成果不能轉化為生產力，還沒有形成有效的轉化推廣體系。一方面，有效的節水科技成果供給不足；另一方面，在科研與推廣兩個重要的環節上缺乏有機的聯系。節水科技成果擴散機制傳導不暢。農戶生產經營規模小，節水技術成本高，節水技術投入高于收益是阻礙科技成果轉化的重要原因。

二、現代化節水灌溉設施的灌溉比例不高

北京市的節水灌溉采取的主要形式包括微灌、噴灌、低壓管灌、渠道防滲和采用其他工程措施。節水技術措施在由（1950年采用的）渠道防滲，向（1970年代采用的）低壓管道輸水，向（1980年代至今采用的）滴灌、微噴灌、涌泉灌的低技術含量轉為高效節水的高技術含量的方向不斷發展，這是毋庸置疑的。但是，現代化節水灌溉設施的灌溉比例還不高。

《2014年北京市水務局統計年鑒》數據顯示，當年節水灌溉面積307.47萬畝：其中噴灌面積55.08萬畝（占總量18%），微灌面積18.92萬畝（占總量6%），低壓管道灌溉面積196.2萬畝（占總量64%），渠道防滲灌溉面積13.67萬畝（占總量4%），其他工程節水面積23.63萬畝（占總量8%）。從這組數據看出，傳統的低壓管道灌溉面積占據了很大的比例。微灌、噴灌面積只占到總量的24%。現代化的節水設施采用的比例還不是很高。這些數據還僅僅是表面上的比較粗糙的數據。嚴格按標準計算還存在很多問題。

現代化的節水設施投入使用率不高的根本原因，還在于我們制定的節水經濟政策有問題。《北京市農業用水水資源費管理暫行辦法》規定，農業用水超出用水限額規定的部分水資源費征收標準為：糧食作物0.08元/m3，其他各種作物均為0.16元/m3。現實情況是各種噴灌、滴灌的農業工程的節水投入遠遠大于節水省下的收益。農業水價體系不完善，是現代化節水工程技術無法大量投入、大面積使用的根本原因。

三、節水型農業建設的管理體制存在諸多問題

北京市水資源的需求量大于供給量是水資源匱乏的重要原因。解決的辦法之一是建立強有力的節水管理體制。2004年市水務局建立后，統一協調管理全市城鄉水資源（包括供水、排水、節水、污水處理、地下水的開采、利用與保護），改變了群龍治水、政出多門的局面。各郊區水務局建立后，于2006年組建了按流域劃分的直接領導管轄的各基層水務站，水務站納入財政撥款體系，承擔鄉鎮或流域范圍內水資源統一管理的公益性職能，管理站區流域內的水資源、水工程、水環境、用水、節水和水污染治理；在村鎮建立了農民用水協會及管水員隊伍。這樣就逐步建立健全了 “市、區縣、水務站、農民用水協會、農村管水員”的四級水務管理體制。特別是，市政府于2016年6月22日印發了《關于建立我市農村水務建設與管理新機制的意見》（京政辦發[2006]41號）文件后，四級水務制度的建立走上了更加規范和穩步發展的軌道。《2014年北京市水務局統計年鑒》數據顯示，全市基層水務站有114個，農民用水協會3 927個，農村管水員10 800人，節水型農業管理體制有了很大的加強，為建設節水型農業發揮了很大的作用。

目前，四級水務管理體制還存在著一些問題。從總體上看，管理體制還趕不上形勢發展的需要，尚處于探索中。具體表現在管理機制不靈活、不權威，行政執行力不夠強大。水務管理體系建設還存在著缺失。究其原因，主要是城鄉水務統籌管理、工程水利向資源水利管理轉變是一個復雜的、長期的過程。流域管理與區域管理相結合還在探索中，要形成什么樣的發展模式尚未有定論。特別是法規建設滯后，在立法、修訂和廢除過時舊法上還要做大量的工作。特別是節水型農業的規范性行政管理文件，在技術標準、方案、管理辦法等方面還適應不了形勢發展的需要。

在水務管理站層面看，有一些水務站的管理體制還不順暢，水務站應該完全歸屬各區水務局垂直領導；但是因為有些水務站是原鄉鎮水管站翻牌轉換過來的，原有的鄉鎮管理職能并沒有剝離，造成水務站的職能不能充分發揮出來。

在農民用水協會層面看，農水協會成立和發展后，參加了農村水利工程建設，包括參與所有權、管理權、使用權和涉水事物的工作，在一定程度上調動了農民參加節水型農業建設的積極性。但是，在實際工作中，由于農水協還在探索發展建設中，受限于職能不高（尚不能實現自我管理、自我維持）。在協調用水秩序、維護灌溉設施、提高灌溉水的利用效率方面，及科學灌溉實現農民增產、增收方面還存在著很多的問題。特別是在工程建設管理方面，主要是一部分村委會代替行使用水協會的職能，這就造成了農民用水協會的積極性不高。表現在農村節水工程主要由國家、集體投資建設，建成后有人用無人管。迫切要求農民通過一定的途徑參與建設、參與管理，實現農民自己使用、自己受益。這就需要農水協會發揮積極作用，調動農民群眾的節水積極性，變“要我節水”為“我要節水”。

從農村管水員隊伍層面看，管水員隊伍是四級管理體制的基礎，起著基石和排頭兵的作用。農村管水員負責水源保護、供水、用水、節水和排水諸項工作。特別是節水農業建設，涉及到工程建設、建設后的使用、水肥一體化、水費的計量，有很強的技術性、政策性，需要管水員比較高的素質和責任心；但是，現實情況是除了管水員的素質還不夠高，對先進的節水設備還不能掌握，也談不上維護的問題外，還有一個管理體制上的問題，就是管水員是由村委會任命，水管站只是搞技術培訓和指導業務不直接任命管水員，這就產生了很大的隨機性，管水員隊伍不穩定。還有一個問題就是管水員待遇偏低。管水員的任務繁重，比如，大量灌溉用水量的統計抄表工作就非常繁雜，除節水農業的工作要做外，所有的水務工作都需要去做。管水員本身僅拿500元的財政補貼，卻要做全職的水務工作，待遇偏低，而這也是管水員隊伍不穩定的原因之一。

四、農業灌溉用水計量管理問題

努力建設水資源監控體系，完善水資源監測和用水計量管理工作，是建設節水型農業的重要環節和措施，是推進計量收費、定額灌溉和累進加價的基礎性工作。雖然，各區縣開展了農業灌溉用水智能計量系統的工程建設工作；但是，現實中還有大量的計量問題有待解決。比如，計量手段不夠精確。農業機井大量使用機械式水表，受環境溫度、機井間斷啟動形成對水表的水錘式打擊等等多種因素影響，水表損壞很多，以致無法開展計量工作。據李京輝、邸蘇闖兩人截至2013年2月份的統計，全市3.26萬農用機井，計量裝置完好的只有0.54萬眼（包括兩個示范區的0.3萬眼），不到總量的20%。由此產生了一個很大的問題：農業灌溉用水指標有定額，以定額分配到各農業區實際是無法執行的；因為統計信息不準確并且嚴重滯后。這就無法實現按照定額管理的目標，更無法收取水資源費。再有計量工作統計量非常大，又集中在灌溉時間段，管水員手工錄入，漏報或不統計形成了常態。

五、對策建議

針對技術創新乏力、現代化農業節水設施投入不足、管理體制矛盾突出、用水計量無法正常統計等問題，筆者在沒有系統研究出針對性的對策前，以頭痛醫頭、腳疼治腳的方式，提出幾點建議。

（一）建立節水農業示范區，推動農業節水科技創新體系發展

農業科技創新體系的建立健全工作，以建立節水農業示范區的方式加以推進。“十二五”期間，北京市建立了250個農業綜合節水技術示范區，共計10萬畝。在示范區內推廣灌溉節水、管理節水和農藝節水相融合的綜合節水技術，以提高灌溉水有效利用系數、單方的有效產出和農業節水信息化水平。這種示范區的建設力度還不夠大，筆者建議在結合“四個提升”的前提下，應該以科技創新為主線，以節水農業的新型適用科技成果的推廣為先導，針對設施農業、灌溉工程和農業結構調整中的關鍵問題，在節水農業的重要前沿領域，將關鍵技術研發創新、重要技術的引進、轉化、推廣有機地結合起來。例如，水肥一體化、膜面集雨、地膜覆蓋、化學抗旱和生物節水等多種節水技術的試驗研究，與節水農業關鍵設備制造統籌規劃起來。在平原和山區建立不同節水農業科技集成示范區，以示范區的建立推動節水科技體系的發展，最終目的是提高節水農業的科技含量和創新能力。

（二）加大現代化節水灌溉設施的投資力度

增加現代化的節水灌溉設施工程建設，需要高額投入。這種高額投入是對農業戰略節水的地位有深刻認識，能達到廣泛共識并得到方方面面的認可才有可能的。現代化節水灌溉工程建設是一項復雜的系統工程，涉及范圍廣、投資金額大，需要多方籌措資金。籌措資金要本著“政府主導、廣泛動員、社會參與、多方投入”的思路，多渠道爭取中央、北京市政府的資金注入，增加各區、鎮的投入力度，將水源工程、計量設施、噴灌微灌設施、輸水管線等系列節水灌溉項目納入政府基本建設項目；同時利用市場化運營方式，努力吸收社會資金注入；努力培育社會化的、具有公益性質的灌溉公司參與到工程建設項目上來；特別是要研究促進農民增加投入積極性的機制和宏觀政策，比如研究、培育和推廣水務農民合作社的自發投入機制的案例，減少用水成本，促進農業增產增效和農民實際收入增加。

（三）積極深化管理體制改革和探索機制創新建設

在深化水務管理體制改革方面，從執行《21世紀初期（2001—2005年）首都水資源可持續利用規劃》開始，到印發《關于進一步健全完善區縣及基層水務管理體制的指導意見》（京水務郊[2013]108號）期間，甚至直到現在，北京市一直都在探索更好地建設節水型農業的管理體制。目前，“市、區縣、水務站、農民用水協會、農村管水員”的四級水務管理體制，從宏觀管理上的改進之處，就是要建立一種可持續發展的、一種農業水資源優化配置的節水型農業。這個體制既要打破常規的行政約束，樹立權威性和靈活性有機結合，又要具有很強的執行力強。為此，提出幾點建議：

第一，由市領導牽頭建立北京市節水型農業建設領導小組，統管全市相關工作，有以下職權：（1）負責研究擬訂北京市節水農業發展戰略、總體規劃和布局；（2）審議管理工作中的重大問題；（3）統籌協調管理工作中的重大事項；（4）督導、監督和檢查重大部署執行情況。

第二，建立領導責任制。市節水型農業建設領導小組，雖然是非常設機構，但卻是決策機構。從行政管理學講，決策規則是首長負責制。因此，主管副市長擔任，在決定和處理重大問題時行使決策權，例如，四級水務管理體制中的農村管水員劃歸水務站管理的重大問題就由領導小組決策。

第三，實行任務管理與分配制度。領導小組本質上是聯席會議制度。市各部委辦局部門間合作，協商討論決定重大事項，按照各自職能分解目標任務，推進目標完成。主要的目的是要解決任務的約束力差和部門之間不相協調的矛盾。

（四）著力解決農業灌溉用水計量管理中的突出問題

結合節水農業示范區建設和現代化節水灌溉設施建設，在全市范圍內，進行農業灌溉用水智能計量工程建設。安裝IC卡、GPRS無線傳輸等先進計量設備，特別是要安裝具有預收水費的IC卡設備，為實行嚴格的水資源管理制度打下一個良好的基礎。

北京市建設節水型農業還有諸多的問題需要解決。但是，只要抓好科技節水創新體系建設，深化管理體制改革和完善運行機制，解決節水型農業建設中的突出矛盾，就可以完成預定的各項目標，為北京市緩解水資源緊張的矛盾做出巨大的貢獻。

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[責任編輯 陳鳳雪]