旬邑縣城鄉一體化發展的實踐與啟示

郭穎華（中共旬邑縣委黨校　陜西旬邑　713000）

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旬邑縣城鄉一體化發展的實踐與啟示

郭穎華（中共旬邑縣委黨校陜西旬邑713000）

摘要：本文通過對旬邑近年來城鄉一體化發展方面的探索與實踐的分析得出五點啟示，即山區農業縣加快推進統籌城鄉發展，必須把開拓創新作為重要抓手，必須以科學規劃為前提，必須以深化改革為動力；必須以改善和保障民生為目標，必須努力形成縱橫聯動、多方參與的強大合力。

關鍵詞：旬邑；城鄉一體化；實踐；啟示

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.03.014

城鄉一體化發展，是新時期“解決三農問題的根本途徑”，事關全面建設小康社會和現代化建設全局。如何破解城鄉二元結構，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”，各地都在努力探索，總的來說，發達地區統籌城鄉發展的路子走得比較輕松，形成了城鄉一體化的共識；欠發達地區統籌城鄉發展的道路探索得比較艱難，進程也較緩慢。山區農業縣如何推進統籌城鄉發展？筆者主要就旬邑縣近年來城鄉一體化發展的探索與實踐進行了深入的調研和思考。

一、旬邑城鄉一體化發展的探索與實踐

1.基本縣情

旬邑是一方安靜的小城，地處渭北旱塬溝壑區，位于陜西省中部、咸陽市北部，全縣總面積1811平方公里，轄9鎮、一個街道辦事處、118個行政村、29萬人口，是山區農業縣，縣域產業主要以蘋果、畜牧、煤炭、旅游為主，其中煤炭在縣域經濟發展中占主導作用。境內自然資源豐富，煤炭儲量27億噸，但品質較差，石油貯量約2800萬噸，但難以開采，現正在勘探開發之中，同時探明天然氣儲量約1.5億立方米。旬邑林區面積較大，主要集中在馬欄和石門兩大國有林場，國有森林面積150萬畝。旬邑是周文化的發祥地，也是土地革命戰爭時期全國碩果僅存的紅色根據地之一，革命戰爭年代是陜甘寧邊區的南大門。盡管旬邑擁有這么多發展優勢，但由于受交通、區位等因素制約，這么多年，旬邑依然是一個經濟總量小、欠發達的山區縣。實施城鄉一體化戰略以來，其實百姓的生活已經在悄悄的發生變化，旬邑由一個落后的山區農業縣正在逐步被更多的城里人認識并喜歡。旬邑早在20世紀末就率先開始了對城鄉一體化發展的研究和實踐，當時是搞新農村建設，2006年8月，當全國新農村建設還在啟動階段時，中央黨校在旬邑縣舉辦了“中國西部欠發達地區建設社會主義新農村暨旬邑經驗研討會”，10月，“同一首歌”走進旬邑，可以說，旬邑大規模、高質量的新農村建設，為城鄉一體化發展奠定了堅實基礎。近年來，旬邑在新型農村社區、農村改革、教育、衛生等方面進行了大膽探索，為山區農業縣創出了一條統籌城鄉發展的新路子，2012年，旬邑被列為全省城鄉一體化試驗示范區，作為一個試驗區從各個方面來進行思考和探索，它在這個過程當中碰到的問題更具有代表性。

2.總體思路

旬邑在統籌城鄉發展方面大概順著這么一條思路：圍繞一個核心，增加農民收入。促進兩個轉變（生產方式和生活方式轉變）、加快三個集中（農村居民向城鎮和新型社區集中、工業向園區集中、土地向規模經營集中）、實現八位一體（統籌推進城鄉規劃、產業轉型、基礎設施、各項改革、公共事業、社會保障、文化發展、組織建設），歷經多年艱苦奮斗，全縣綜合經濟實力大幅提升，2015年，作為國家級貧困縣的旬邑實現農業總產值51.22億元，增長5.2％；農民人均純收入9614元，增長9.99％，增速位居全市第一。

3.主要舉措

城鄉一體化是一種目標，也是一個過程，或者說是通過努力要達到的一個結果。它是一項龐大而復雜的工程，涉及方方面面，甚至每個角落，旬邑的實踐具體表現為七個一體化。

（1）城鄉規劃一體化。樹立一個理念，全域旬邑，旬邑是所有人的旬邑，全域旬邑的概念，有一盤棋的思想。旬邑在啟動實施城鄉一體化發展戰略之前，就按照“城鄉一體、協調發展”的原則和“全域旬邑”的理念，編制了《旬邑縣城鄉一體化發展規劃綱要》、《旬邑縣縣城總體規劃》和13個鎮區《發展總體規劃》以及172個村的《新村建設規劃》，同時編制了經濟發展、交通設施、勞動就業、社會保障、生態建設、社會事業等6個城鄉一體化發展專項規劃，形成了城鄉一體、配套銜接的“全域旬邑”規劃體系。在這個科學規劃的引領下，各項工作都是扎實有序開展的。

（2）城鄉經濟一體化。發展縣域產業，壯大經濟實力，是保證城鄉發展一體化戰略順利實施的關鍵。

一是做強現代農業。旬邑是山區農業縣，群眾收入構成單一，農民的收入基本就是兩個途徑，蘋果和務工，蘋果收入占到了群眾總收入的60％，真正讓旬邑農民富起來的還是蘋果，2015年，全縣蘋果總產50萬噸、產值15.6億元，“馬欄紅”蘋果榮膺央視“2015魅力農產品”。旬邑也是生豬養殖大縣，經過多年的努力，形成了“以果帶畜、以畜促果、果畜互動”的農業主導產業發展模式，全縣累計出欄生豬230萬頭，提供有機肥200萬噸，為全縣20萬畝果園節約肥料投入3.5億元，蘋果畝產量增加18％，優果率提高了10—15％，促使果農增收1.3億元。主導產業的發展的確讓農民富起來了，當然，這是相對而言。

二是做大現代工業。旬邑是典型的資源型經濟縣，擁有豐富的煤炭和石油資源。最近兩年，受煤炭市場持續低迷等因素影響，工業經濟增速明顯放緩，由此，縣上在不斷加大油氣資源開發力度，同時持續助力中小微企業發展的同時，重點還是督促指導煤炭企業利用轉型發展項目，做好優化存量和提升增量兩篇文章，加快煤矸石發電、煤制化肥、殘煤氣化、粉煤灰綜合利用，推動傳統產業向高端化、高質化、高新化轉型。下大力氣整頓石油資源勘探開發秩序，加大開發力度，盡快把資源優勢轉化為經濟優勢。同時，大力發展高新技術產業，走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢能夠得到充分發揮的新型工業化道路，立足煤炭、生態、農業等資源優勢，發展能源化工、醫藥生物、食品加工三大產業，建設好職田、太村、旬東、土橋四大產業園區，已有陜西天鑫和藍海果業等37家企業入駐園區，推動工業經濟實現量的擴張和質的提高，穩步實施“十三五”工業翻番計劃，為美麗旬邑建設提供強有力地經濟支撐。同時大力實施工業反哺農業戰略，將來源于工業的財政收入注入農村。從2006年起，縣財政每年投入超過3000多萬元，建設新農村，鼓勵引導工業企業直接參與農村修路筑橋、幼兒園建設、捐資助學等社會公益事業，有力加快了全縣城鄉發展一體化進程。

三是做活旅游產業。隨著紅色馬欄的外界關注度越來越高，加之旬邑有得天獨厚，其它縣區無法比擬的生態優勢，氣候適宜溫潤，空氣質量優良，宜居的旬邑提出將“建設關中最美縣”作為旅游產業的引爆點，傾力打造渭北高原上富有魅力、充滿活力的“生態走廊”！目前，全縣已基本形成以錦繡山城為中心的古豳文化游景區；以石門山國家森林公園為中心的綠色生態游景區；以馬欄革命舊址為中心的紅色經典游景區；以新農村為依托的鄉村風光游景區，旅游產業的發展，帶動了商貿交易、現代物流、餐飲住宿等第三產業，為城鄉一體化發展增添了新動力。2015年，全縣旅游綜合收入達到1.5億元，旅游業已開始成為旬邑縣域經濟發展新的增長點。

（3）城鄉基礎設施一體化。城鄉基礎設施是城鄉經濟要素空間流動的紐帶，是實現城鄉發展一體化的前提和保障。

首先，優化路網結構。縣上先后投入3個億，全縣公路總里程達到1769公里，今天的旬邑，城區與周邊鄉鎮全部實現了一級路連接，鄉鎮與鄉鎮之間基本實現了二級道路連接，鎮村之間達到了村村通的目標，為城鄉發展一體化提供了良好的交通保障。隨著咸旬高速的建成通車，旬邑已進入西咸一小時經濟圈，徹底打通了旬邑對外發展的關卡，百姓的出行也更加方便。

其次，健全水利設施。一方面解決了農民的生活用水，“甘露工程”讓95％以上的群眾告別了吃水難的問題，完成了供水水源改造工程，成立了水質檢測中心，確保城鄉居民都能喝上干凈水放心水。另一方面，保證了產業發展用水。95個大鵬蔬菜基地、31個養殖小區、現代果業示范園區鋪設供水管道，更重要的是農業抵御自然災害能力較差，尚未從根本上擺脫靠天吃飯的局面。開工建設的柏嶺寺水庫，建成后蓄水量將達到989萬立方米，將從根本上解決生活生產供需水矛盾。

再次，完善電氣、供熱、通訊體系。隨著改造農村低壓線路，建成咸旬10千伏專線、旬邑110千伏環網、太村110千伏變電站，城鄉電壓合格率達到99％以上。縣財政連續三年列支，免費為農村居民安裝有線電視及寬帶，農村人的精神生活也越來越豐富。

（4）城鄉體制一體化。改革有方方面面，但制度改革是根本性的。

戶籍制度改革方面，旬邑2008年率先在全市啟動了戶籍制度改革，放寬農村居民進城落戶條件，使更多的農民走進城鎮，購房就業。在農村產權制度改革上，建立了農村產權登記保護、糾紛調處的體制機制，成立了農村產權專業評估機構和農村產權交易服務中心，同時，還創新實施了擴權強鎮試點、財政制度改革工作，增加了農村發展活力。

（5）城鄉服務一體化。城鄉公共服務一體化是城鄉發展一體化最主要的內容，旬邑把教育和醫療衛生作為重點，統籌推進社會事業發展，使更多的公共服務向農村延伸。全縣財政用于民生投入的比重達85.7％。

教育方面。教育公平歷來是群眾最關心的問題。對此，縣上高度重視農村教育事業發展，先后建成10所鎮、社區公辦中心幼兒園，實施學前三年免費教育，并逐年加大投入，改善教學條件，投資5億多，建成了全市唯一，全省一流的高標準現代化高中——旬邑中學新校區。成立了“旬邑縣教育獎勵基金會”累計籌資1900多萬元，資助貧困高中生和貧困大學生，從2008年開始，每年為高考考生發放高考生活補貼。投資8900多萬元全面改善改造義務教育學校的校舍條件，同時，加強師資隊伍建設。目前，農村義務教育階段輟學現象基本消除，90％以上的學生在完成義務教育后都選擇繼續上學，農民家庭用于教育的支出占到家庭收入的30％以上，城鄉居民平均受教育年限達到10年以上。

醫療衛生方面。醫療衛生保障水平，是公共服務優劣的直接體現。2012年2月，旬邑縣評被為全省醫改工作先進縣，3月，被評為新農合工作先進縣，6月，被評為全國最具影響力醫改縣。啟動了縣級公立醫院改革和縣、鎮、社區醫療機構集團化重組改革，探索建立了覆蓋城鄉的合作醫療、大病救助、醫療補助“三位一體”的醫療保障制度，全縣新型農村合作醫療參合率達到100％。特別值得一提的是統籌財政、民政、新農合與社會捐助，創造性地提出了大病醫療救助制度，單病種單人年最高救助額達到40萬元，公共衛生服務讓城鄉居民健康有保障，生活更幸福。

（6）城鄉保障一體化。健全的社會保障關系人民幸福安康和社會公平和諧。

首先，讓城鄉居民實現更充分的創業就業。就業問題事關民生根本，直接影響社會穩定和經濟發展。近年來，縣上將鼓勵農民創業增收與推進工業化、城鎮化結合起來，在全縣開展了“百姓創家業、能人創企業”活動，加強新型農民培訓，提高農民的創業能力。對返鄉創業農民工提供優惠政策和服務，比如小額擔保貸款，先后為2600多名創業者發放貸款1.4億多元，累計帶動5200多人成功創業。同時，積極開發公益崗位800個，安排城鎮困難家庭就業、扶持大中專學生自主創業，有效解決了城鄉居民就業問題。近年來，累計安置大學畢業生995人，全縣城鎮登記失業率始終控制在2.8％以內。

其次，讓城鄉居民獲得更完善的社會保障。城鄉保障一體化是全面建設小康社會、構建和諧社會的必然要求。近年來，旬邑健全完善了城鄉養老保障體系、城鄉醫療保障體系、城鄉弱勢群體救助體系，加大了對農村社會保障的財政支持，努力縮小城鄉差距，有力推進了社會保障一體化。探索養老服務新路徑，建成縣中心敬老院，構建以居家養老為基礎、機構養老為支撐、社區養老為依托的多元化格局。城鄉社會保障基本實現了全覆蓋。

（7）城鄉文明一體化。健康向上的文化生活，對于提高城鄉居民的文明程度，增強自我發展能力，具有根本性的意義。富裕起來的群眾希望能像城里人一樣，過上經濟殷實、生活富裕、精神富有、健康和諧的幸福生活。

這方面，旬邑以文化基礎建設為切入點，在新農村建設中，優先考慮文化設施配套，各示范村全部建成了休閑廣場，每個村配套建設農村文化娛樂室、農民培訓點等公共文化陣地，住上新農村，文化活動有了好去處，群眾的文化生活也更加豐富了，他們會積極利用農閑季節、傳統節慶和集市活動，自發組織各種活動，豐富多彩的農村文化生活不僅提高了群眾的文化品位，而且凈化了農村社會風氣。同時每年開展“感動旬邑人物”、“十佳公婆、十大孝子孝媳、行業之星”等群眾性精神文明創建活動和剪紙、刺繡等手工藝比賽，使積極向上、樂善好施、文明和諧的理念根植于群眾心中，體現在日常行為習慣上。

以上，就是旬邑通過這些方方面面的舉措，在制度設計，在機制設計，在具體運作，在一些很微觀的具體措施上把城市和鄉村連接起來，統籌城鄉實際上就是城鄉居民權利的一個平等化的改革。

二、旬邑城鄉一體化發展的啟示

統籌城鄉的深入開展，為旬邑縣經濟社會發展注入了全新的生機與活力，從省級試點旬邑的探索和實踐中，我認為我們至少可以引發以下幾點思考：

1.山區農業縣加快推進統籌城鄉發展，必須把開拓創新作為重要抓手。統籌城鄉發展是一項創新性的系統工程。旬邑縣在可學習借鑒經驗不多、可照搬套用模式沒有的情況下，緊扣縣情實際，在深入調研中理清思路，在問計于民中凝聚智慧，在踐行于學中找準定位，在用足用活政策中撬動發展，在統籌城鄉發展的重點領域和關鍵環節取得了創新性的突破。咱們陜西省各縣區發展情況各異，資源稟賦不一，面臨的困難也不盡相同，只有緊密聯系自身實際，選定突破口，找準切入點，先行先試，大膽實踐，才能探索出山區農業縣加快統籌城鄉發展的普適性可行路徑。

2.山區農業縣加快推進統籌城鄉發展，必須以科學規劃為前提。規劃引領是加快統籌城鄉發展的有效方法。旬邑縣針對統籌城鄉發展綜合性、系統性、復雜性極強的實際，堅持“城鄉一體、協調發展”的原則，遵循“全域旬邑”的理念，編制了總體規劃綱要，分項專項規劃，形成了城鄉一體、配套銜接的“全域旬邑”的規劃體系，從根本上保證了統籌城鄉發展的有序有效有力推進。我省各縣區地形地貌各異，貧富程度參差不齊，只有因地制宜地將科學編制規劃作為龍頭，把抓點示范、多元推進作為基本方法，才能不斷將統籌城鄉發展推向前進。

3.山區農業縣加快推進統籌城鄉發展，必須以深化改革為動力。改革是破解統籌城鄉發展難題的“金鑰匙”。旬邑縣堅持把改革創新作為不竭動力，通過加快土地林權、戶籍房產、財政金融、醫藥衛生、文化事業等制度改革，逐步消除體制障礙，從制度的保障層面促進了城鄉融合發展。我國發達地區經濟社會跨越發展的經驗表明，只有迎難而上、深化改革，解放思想、更新觀念，優化程序、科學方法，科學構筑城鄉聯動、互利共贏的新機制，才能開創統籌城鄉發展的新局面，實現統籌城鄉發展的新突破。

4.山區農業縣加快推進統籌城鄉發展，必須以改善和保障民生為目標。以人為本是科學發展觀的核心。作為市級統籌城鄉發展先行區、示范縣的旬邑縣，堅持把改善和保障民生放置于統籌城鄉發展的優先目標，通過政策惠民、產業富民、社保安民、服務利民等多種途徑，把基礎設施向農村延伸，把公共服務向農村覆蓋，把公共財政向農村傾斜，讓群眾貼身感受到統籌城鄉發展帶來的實惠，不斷激發農村發展的內生動力。實踐證明，只有把關注民生、改善民生、保障民生作為一切工作的出發點和落腳點，最大限度地發揮群眾的首創精神和主體作用，才能從根本上加快統籌城鄉發展的進程。

5.山區農業縣加快推進統籌城鄉發展，必須努力形成縱橫聯動、多方參與的強大合力。統籌協調、合力推進是加快發展的有力保證。旬邑縣不斷深化機構改革，縣委常委會堅持從自身做起，精心謀大事、牽頭抓大事；高度重視基層組織建設，著力構建城鄉統籌發展的基層黨建新格局；深化選人用人制度改革，如率先在全市將村干部補貼提高到年人均7000元，并將連續任滿20年正常離任的農村黨支部書記生活補貼提高到人均1200元，為104名在城鄉一體化工作中成績突出的黨支部書記落實了副科級待遇，建立了村干部工作津貼正常晉升機制，使這些基層干部政治上有奔頭，生活上有靠頭，全身心投入到城鄉一體化的偉大實踐中。從而為加快推進城鄉一體化發展提供了堅強的組織保障，形成了強大的合力。無數事實說明，只有堅持黨要管黨、從嚴治黨原則，全面推進黨的建設和農村基層組織建設，最大限度地發揮各級黨政部門和干部工作的積極性、主動性和創造性，才能在統籌城鄉發展中加快實現全面建設小康社會的宏偉目標。