淺談天津?yàn)I海新區(qū)行政管理體制改革的創(chuàng)新

歐蘭

摘 要：本文以濱海新區(qū)為例，針對濱海新區(qū)行政管理的體制進(jìn)行可行性分析，就當(dāng)前濱海新區(qū)行政管理體制存在的問題提出意見。希望可以找到適合濱海新區(qū)行政管理體制改革自己的道路。

關(guān)鍵詞：行政管理；濱海新區(qū)；體制改革

一、天津?yàn)I海新區(qū)行政管理體制改革的現(xiàn)狀分析

濱海新區(qū)現(xiàn)行行政管理體制在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用，但也存在現(xiàn)實(shí)的問題：

（一）行政主體不明，整體上呈現(xiàn)出“邦聯(lián)制”的特點(diǎn)

在新區(qū)內(nèi)，同時(shí)并存多種行政主體：濱海新區(qū)管理委員會、新區(qū)內(nèi)行政區(qū)政府、國家級功能區(qū)管委會，同時(shí)區(qū)內(nèi)還并存著開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等相互獨(dú)立的管委會。各行政區(qū)政府、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會都能有效行使各自管轄內(nèi)的行政管理權(quán)，濱海新區(qū)管委會是市政府的派出機(jī)構(gòu)，以一個(gè)市政府的派出機(jī)構(gòu)來管理協(xié)調(diào)一級行政區(qū)的政府，會出現(xiàn)管理權(quán)限劃分不明的問題。常常導(dǎo)致政府發(fā)文件要蓋幾個(gè)章，這種復(fù)歸造成了區(qū)域功能的整體錯(cuò)位。在具體運(yùn)作過程中各部門也缺乏高效的有機(jī)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致行政區(qū)政府和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會社會服務(wù)與公共管理職能逐步擴(kuò)張，濱海新區(qū)管委會組織機(jī)構(gòu)與職能弱化，從而使濱海新區(qū)管委會的整體協(xié)調(diào)和指導(dǎo)職能沒能有效實(shí)施，致使濱海新區(qū)管委會在區(qū)域管理中付出很高的協(xié)調(diào)成木，妨礙了新區(qū)統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)。

（二）行政管理體制不完善

在現(xiàn)有體制卜，新區(qū)內(nèi)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)職能不斷增強(qiáng)，功能區(qū)也花費(fèi)很大精力發(fā)展社會事業(yè)，兩者職能趨同，管理權(quán)限無法落實(shí)。這是因?yàn)楝F(xiàn)有法律制度對行政管理體制缺乏有效的制度支撐與機(jī)制保障，體制的缺失能夠使行政區(qū)和功能區(qū)在發(fā)展中各自為政、自自競爭和無序開發(fā)，使行政效率卜降、資源配置弱化、統(tǒng)一規(guī)劃缺乏、區(qū)域整體輻射能力提升受到制約等等，從而導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，新區(qū)經(jīng)濟(jì)管理職能缺位，影響新區(qū)開發(fā)的整體效率.

（三）事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，缺乏統(tǒng)一的公共財(cái)政體系

濱海新區(qū)沒有建立統(tǒng)一財(cái)政，致使新區(qū)管委會無法履行其組織領(lǐng)導(dǎo)職能，事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配。如工商管理、稅務(wù)征收與檢查職能分離，增加了經(jīng)貿(mào)與工商、財(cái)政與地稅部門間的協(xié)調(diào)，對濱海新區(qū)進(jìn)一步發(fā)展十分不利。同時(shí)，濱海新區(qū)還存在法律地位缺失、行政執(zhí)法不規(guī)范、缺乏公平競爭環(huán)境等問題。目前，濱海新區(qū)在市場、中介等要素機(jī)制和政府管理的補(bǔ)充手段的建設(shè)完善方面還相當(dāng)滯后，依靠行政手段管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的現(xiàn)象還非常普遍，政府財(cái)力不能同時(shí)滿足促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與履行社會管理兩種職能的要求。常常導(dǎo)致把木來應(yīng)該運(yùn)用法律手段或者通過社會中介組織解決的問題，也歸II某一政府部門或通過設(shè)立政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。由此造造成了行政區(qū)劃復(fù)雜，行政處罰名目繁多，政出多門，使企業(yè)缺乏公平寬松的市場競爭環(huán)境，嚴(yán)重阻礙十了濱海新區(qū)整體優(yōu)勢的發(fā)揮。

二、天津?yàn)I海新區(qū)行政管理體制改革的創(chuàng)新

（一）健全濱海新區(qū)法規(guī)體系，建立依法辦事的保障約束機(jī)制

1.加強(qiáng)濱海新區(qū)的法制建設(shè)，能夠規(guī)范和引導(dǎo)濱海新區(qū)工作，使濱海新區(qū)的發(fā)展建立在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，避免和防i1=開發(fā)建設(shè)中的隨意性。如在實(shí)際工作中修改完善《天津?yàn)I海新區(qū)條例》，使濱海新區(qū)的發(fā)展建立在國家法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，用法律的形式來調(diào)整經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的事權(quán)和利益，優(yōu)化濱海新區(qū)的法制環(huán)境，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。同時(shí)還要研究制定《濱海新區(qū)規(guī)劃管理與實(shí)施辦法》、《濱海新區(qū)統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)定》等規(guī)章制度，貫徹《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，通過立法工作，將以往實(shí)踐中己被證明是成功的做法和政策法規(guī)化，以指導(dǎo)今后的工作。在此基礎(chǔ)上全面推進(jìn)濱海新區(qū)的依法行政，重點(diǎn)是進(jìn)一步建立健全行政問責(zé)制，加大監(jiān)督檢查的力度，規(guī)范行政行為；加大改革力度，實(shí)行企業(yè)前置審批告知承諾制度，在新區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的城市規(guī)劃建設(shè)、上地管理、環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法試點(diǎn)等。需要指出的是，濱海新區(qū)的政策優(yōu)勢無論過去、現(xiàn)在還是將來，都是其優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，盡管今后濱海新區(qū)要立足于變政策優(yōu)勢為體制優(yōu)勢，但在今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，仍然需要保持一定的政策優(yōu)勢，以克服當(dāng)前因“政策、體制多變”所導(dǎo)致的政策失效和政策、體制紊亂的狀況。

2.明確濱海新區(qū)管委會的法律地位，加強(qiáng)新區(qū)管委會的組織領(lǐng)導(dǎo)職能，形成辦事高效的管理體制。從法律上明確濱海新區(qū)的管理體制、管理職能和運(yùn)行機(jī)制，是保障管理體制的科學(xué)性、規(guī)范性和相對穩(wěn)定性的重要條件，也是從根木上改善濱海新區(qū)的投資環(huán)境、獲得投資者信賴的關(guān)鍵。《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》初步提出了“一個(gè)加強(qiáng)”的思路，就是加強(qiáng)濱海新區(qū)管委會在統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等方面的組織領(lǐng)導(dǎo)職能。作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，濱海新區(qū)是以一個(gè)管委會的建制出現(xiàn)的，其在新區(qū)的規(guī)劃、管理和協(xié)調(diào)等方面缺乏權(quán)威性，行政效率受到相當(dāng)影響。所以，加強(qiáng)濱海新區(qū)管委會的組織領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌職能是必要的，在實(shí)際改革過程中我們應(yīng)不斷強(qiáng)化新區(qū)管委會在制定發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)重大問題等方面的組織領(lǐng)導(dǎo)職能，維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性，調(diào)動各方面的積極性，探索建立市政府各部門與濱海新區(qū)條塊互補(bǔ)、職能整合的工作機(jī)制。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)一致，建立行政區(qū)和功能區(qū)的聯(lián)動機(jī)制

《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》提出“兩個(gè)延伸”思路，即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)開發(fā)建設(shè)功能向行政區(qū)延伸，加強(qiáng)行政區(qū)政府對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的社會管理與公共服務(wù)職能的延伸。濱海新區(qū)是幾個(gè)區(qū)域的簡單聯(lián)合，并非一個(gè)系統(tǒng)整合的有機(jī)整體，其內(nèi)部的功能區(qū)、行政區(qū)、港區(qū)等各有自己的管理機(jī)構(gòu)和管理體制，這種復(fù)雜體制面臨著管理主體之間職能交叉與沖突的現(xiàn)實(shí)，如何有效協(xié)調(diào)各管理主體的職能延伸與科學(xué)定位無疑是改革的難點(diǎn)之一。在改革的過程中，我們應(yīng)完善并提高行政區(qū)的社會管理職能和公共服務(wù)能力，延伸功能區(qū)的開發(fā)建設(shè)功能，建立行政區(qū)和功能區(qū)的聯(lián)動機(jī)制。

1.在行政區(qū)政府與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間要徹底破除“平均分權(quán)”意識，樹立“平行分權(quán)”觀念。在行政區(qū)政府與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間平行配置社會公共職能與經(jīng)濟(jì)管理職能，這種平行配置并不是機(jī)械的分割，而是充分考慮平行間的分割剩余及有機(jī)聯(lián)系。

2.建立經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)之間的“需求供應(yīng)機(jī)制”，以經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)需求為先導(dǎo)，以行政區(qū)的公共產(chǎn)品供應(yīng)為配套，強(qiáng)化兩者之間的有機(jī)聯(lián)系。

3.打破行政區(qū)概念，突破行政區(qū)劃界限，通過深化行政區(qū)行政體制改革，進(jìn)一步破除行政區(qū)的“地域?qū)傩浴毕拗疲瑥?qiáng)化各行政區(qū)政府的社會管理與公共服務(wù)職能，支持功能區(qū)的開發(fā)建設(shè)。推進(jìn)行政區(qū)向與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)相配套的“社會公共服務(wù)功能區(qū)”轉(zhuǎn)化，逐步建立統(tǒng)一的社會管理體系延伸功能區(qū)的開發(fā)建設(shè)功能。從而完善“主體功能區(qū)”的功能格局構(gòu)架。

（三）加強(qiáng)濱海新區(qū)行政管理改革的相關(guān)配套制度

1.營造良好的改革環(huán)境。良好的改革環(huán)境是濱海新區(qū)大發(fā)展的基石和生命，未來的競爭主要是改革環(huán)境的競爭，濱海新區(qū)要堅(jiān)持“環(huán)境是生命，創(chuàng)新是靈魂”的理念，以建設(shè)最佳試驗(yàn)區(qū)為目標(biāo)，把優(yōu)化改革環(huán)境作為永恒的主題，才能在未來的競爭中求得更大的發(fā)展。濱海新區(qū)的發(fā)展，離不開上上卜卜、方方面面的大力支持，外部環(huán)境改善對于濱海新區(qū)體制創(chuàng)新具有重要意義。因而，天津市政府必須著眼未來，審時(shí)度勢，加大對濱海新區(qū)的扶持和保護(hù)力度，協(xié)調(diào)和理順關(guān)系，使濱海新區(qū)真正成為改革開發(fā)的試驗(yàn)區(qū)。

2.建立科學(xué)高效的用人體制，建設(shè)高素質(zhì)的行政管理隊(duì)伍。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的競爭，歸根到底是人才的競爭，濱海新區(qū)要牢固樹立“人才是第一資源”的思想，繼續(xù)大力實(shí)施“人才強(qiáng)區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略，營造“尊重知識，尊重人才，尊重勞動，尊重創(chuàng)造”的良好氛圍。

第一，進(jìn)一步完善濱海新區(qū)吸引人才的優(yōu)惠政策，優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境、如積極宣傳濱海新區(qū)良好的工作、生活環(huán)境吸引更多人才，特別高層次科技人才到濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)，保障人才供應(yīng)。

第二，充分發(fā)揮濱海新區(qū)的優(yōu)勢，為企業(yè)提供多方面服務(wù)。如充分利用各地的行業(yè)協(xié)會和企業(yè)家協(xié)會，大力加強(qiáng)基礎(chǔ)性人才和企業(yè)家的培養(yǎng)和培訓(xùn)工作，組織企業(yè)家出國培訓(xùn)、參觀、考察等，使企業(yè)家的觀念和素質(zhì)得以更新和提升。

第三，做好人事、分配制度改革，創(chuàng)造人盡其才和優(yōu)秀人才脫穎而出的體制環(huán)境。如解決好用人導(dǎo)向問題，把清正廉潔的人放到重要崗位上。通過優(yōu)化人才環(huán)境，從根木上形成技術(shù)創(chuàng)新的人才機(jī)制，使濱海新區(qū)人才招得來、用得好、留得住。

三、結(jié)語

本文針對天津?yàn)I海新區(qū)行政管理體制改革出現(xiàn)的一系列問題提出具體措施。對于濱海新區(qū)行政管理體制只是初步涉及，還需要更加深入的探索，希望廣大同仁共同研究，找到更好的可行性措施與方案，使其保持原有的體制優(yōu)勢，而且又符合現(xiàn)在所面臨的發(fā)展需求。

參考義獻(xiàn)：1

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[3]呂同舟.機(jī)制創(chuàng)新：天津?yàn)I海新區(qū)新一輪管理體制改革的突破口[J].環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)瞭望. 2014年 10期.