芻議我國行政管理體制改革中的“部門利益”問題

李翌潔

摘 要：近年來，我國行政管理體制中的很多問題以及弊端隨著國民經濟的發展逐漸凸顯，因此，應結合時代的發展趨勢來科學地進行行政管理體制改革，而部門利益是深化行政管理體制改革的瓶頸，它的存在嚴重阻滯了政府職能轉變，破壞法制統一，滋生尋租腐敗，使改革與初衷發生偏離，成為建立現代公共行政體制的器質性障礙。基于此，本文對我國行政管理體制改革中的部門利益問題產生的原因及其產生的社會危害進行了歸納分析，并提出了行政管理體制改革對策，對進一步推進對我國行政管理體制改革提供參考價值。

關鍵詞：行政管理；體制改革；部門利益

現階段，政府改革或行政體制改革逐漸成為當代的世界性潮流，并被視為當代公共管理發展的一個核心主題。公共利益的實現是這一核心主題的核心目標， 它既是我國行政管理體制改革的價值體現，也是最終目標。在實現公共利益過程中，對部門利益的尋求和追逐已經成為阻礙當前我國行政管理體制改革的瓶頸所在。透徹分析我國政府部門利益的特征和形成原因，思考如何通過轉變政府職能，重塑從部門利益到公共利益的有效途徑實乃當務之急。

一、“部門利益”概述

（一） “部門利益”的性質界定

“部門利益”概念的出現有著明顯的時代烙印。從理論界當前的觀點看，學者們對“部門利益”大致持三類態度：一種是以楊冠瓊為代表的“承認說”，即認為政府部門作為一個合法的組織機構，是獨立的利益主體，部門利益應當得到認可和尊重；另一種是徐洪武、江涌等人的“否定說”，認為部門利益是一種以追求部門自身局部利益的形式變相實現個人利益的小團體主義和個人主義，是公共權力的異化，其實質是“權力衙門化”與“衙門權力利益化”，是“以權力攬買賣”（吳敬璉）；還有一種是“部分承認說”，該觀點認為政府部門利益是一種有別于政府所代表的公共利益的特殊集團利益或行業利益，應當根據利益來源和用途的不同，區分其正當與否。

學界的分歧表明：社會結構的變遷使政府部門的身份面臨新的定位，政府部門是在代表公共利益之外是否還有自身獨立的合法利益己成為公共行政理論必須解決的一個重大問題。部門利益是政府行政部門，偏離公共利益導向，變相實現小團體或者少數人的利益。回顧我國政府體制改革的歷程，其核心是切實實“公眾本位”和“社會本位”，以公眾和社會的需求為中心，而非以部門的管理甚至是部門利益為中心。政府以自我為中心，會使政府的自利特征顯性化，從而在制度安排、政策制訂、措施選用等方面以實現政府部門的自身利益為出發點，就會以方便“管理”為轉移，造成爭權推責成為政府部門和行政人員之間的常態現象。

（二）“部門利益”產生的原因

深究“部門利益”產生的原因，主要有以下三個方面：

1.公共權力市場化。隨著市場經濟的發展，致使部門本位主義意識不斷增強，相關主管部門與下屬企事業單位逐漸形成了利益共同體。這種“利益覺醒”也使某些政府部門開始運用手中的權力牟取利益，其實質是現行的政治權力的內部分配出現某種程度的脫軌和失序。

2.立法體制不規范。一方面，我國立法機構存在缺陷，立法時相關專家的比例較低，加之人大代表的非職業化，因此不能或難以自主立法，只能委托行政職能部門代為起草。另一方面，對行政部門制定的法律、規范性文件以及行為監督不利，在立法的公正性與執法的便利性方面就難免向部門利益傾斜，政出多門的現象比較突出。

3.部門內部制約力缺失。我國行政部門實行的是“一把手”負責制，容易導致行政監督與制約缺失，使領導個人意志成為部門意志，領導個人利益也就成為部門利益。在公共利益明顯缺乏力量維護與衡量標準的情形下，職能部門便會從部門利益最大化的原則出發來制定相關方針政策。

4.部門職責劃分不清晰。我國現行政府部門設置脫胎于計劃經濟體制下“條塊分割”的行政管理體制，并且長期以來，條條管理一直受到強化，以至形成了部門分立、各個部門從中央到地方自成體系的條條格局，塊上的整體觀念受到忽視，部門中心主義被強化，并產生了行業壟斷，這是部門利益產生的體制根源。

二、“部門利益”產生的社會危害

（一）不利于推進政府職能轉變，妨礙行政體制改革

由于部門利益的存在，一些部門不愿意調整和放棄自己的職權，而是極力擴充和強化本部門的管理權力，特別是經濟管理職能，不僅造成政出多門、法出多門，損害整體利益，而且干預和限制了市場主體的公平競爭和經濟自由，人為制造了市場壁壘，不利于實現政府職能向公共服務和社會管理的轉變。

（二） 降低行政效率，增加經濟運行成本

部門利益的存在及相互間的沖突，消耗了大量的政治經濟資源，使得能夠增進社會公共利益的重大公共政策不能及時出臺，如兩稅合并、反壟斷法立法、燃油稅改革等都曾遭遇部門設置的障礙。一些急需發展的弱勢部門事業不能得到應有的重視，而對國家利益有消極影響的政策卻遲遲難以取消。部門間對需要承擔責任的事項相互推諉，部門信息不能共享，造成行政效率低下，極大地影響了政府職能的實現。

（三）破壞法制統一，背離法治精神

行政部門利用自己掌握的國家立法資源，在起草法規草案和制定政策文件時，不適當地強調本部門的權力和利益，力圖通過立法來維護、鞏固和擴大本部門的各種職權，盡可能地減輕和弱化本部門應當承擔的責任與義務，不僅破壞了社會主義法制的協調統一，而且傷害社會公眾對建設法治的信念，最終將會演變為立法權的異化——從維護人民意志與公共利益的神圣權力，變為侵犯人民利益和謀取部門利益的手段。

（四）滋生尋租和腐敗，敗壞社會風氣。

在部門利益驅使下，公共權力不是代表人民利益，而是墮落為部門謀取私利的工具，因為諸如特許、配額、許可證、批準等，每一個都代表著資源的稀缺，行政部門利用這些來設租，誘發了大量的尋租行為，造成部門和行業壟斷。部門權力利益化，為權錢交易提供了溫床，成為腐敗的重要根源，極大地損害了政府的公信力，敗壞社會風氣，最終背離了為人民服務的宗旨，給黨的執政地位和經濟社會發展埋下了巨大政治風險和隱患。

三、行政管理體制改革對策

綜上所述，對部門利益的尋求，不但不利于市場的健康發展，更損害了行政相對人的實際利益。因此，為了推進行政管理體制改革工作的順利進行，可采取以下措施：

（一） 完善涉及公共利益的法律條款。為了防止公共利益被濫用，就必須在法律上清晰地界定公共利益。對此，可以依據法律界定的特性和標準，采用多種界定方式，抓緊對公共利益完善立法，盡可能縮小行政機關的自由裁量權，切實保護公眾的合法權益。

（二） 在政府治理中引入“善治”的理念。政治學中的直接民主與間接民主均有其局限性。正如達爾所說，“在公民參與問題上，兩種民主都存在著不可克服的限制”。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共社會的合作管理，其強調的是公民直接參與政府治理中的權力。公民必須有足夠的政治權力參與公共事務管理，與政府一道共同形成公共權威和公共秩序。

（三） 及時有效地調整公共利益的支配者。隨著我國行政管理體制改革的不斷深入，政府將會更大幅度的退出公共利益支配體系，在法律與制度上進一步完善政府退出機制。在政府不能立即退出的公共利益領域，要及時有效地調整公共利益的支配者，警惕支配者的小團體利益，盡可能分離決策者和執行者。在政府完全退出的公共利益領域，可以采用公民自治和與社會非政府組織結合的管理方式，把部分公共利益的管理權轉交給公民自我管理，使公共利益符合更多人的要求，形成更大的公共利益分享群體。

（四）優化權力運行機制。現行政府權力結構和運行機制的一個重要問題是以事權為中心來設置職能部門，同一部門集決策權、執行權和監督權于一身，并且強調層級節制，上下對口。這種模式便于政府對社會的控制，但容易導致決策不發達、執行不到位、監督流于形式，使決策部門受到執行利益的干擾，問責更加困難，國家利益部門化。因此，應當按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，對權力結構進行重組和再造，切斷部門利益實現鏈條，以實現決策科學、執行順暢、監督有力。優化權力運行機制的思路，可考慮以功能為核心設置機構，將決策權、執行權分開，將公共服務和行政執法等方面的執行職能分離出來，設立專門的執行機構，探索綜合執法改革。弱化上下對口和層級節制，中央部門以制定政策法規為主，地方部門以執行法律和政令為主，專門監督部門一般實行垂直管理體制。

四、結語

總而言之，新時期我國行政管理體制愈發完善，為我國社會發展的持續性、健康性有著很大的影響。在對我們國家現階段行政管理體制完善和改革中，需要針對“部門利益”產生的原因及其社會危害并結合我們國家的具體情況，采取相應的有效應對措施，促使我國行政管理體制的不斷完善。從而促進我國經濟發展。

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