芻議我國行政管理體制改革中的“部門利益”問題

李翌潔

摘 要：近年來，我國行政管理體制中的很多問題以及弊端隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸凸顯，因此，應(yīng)結(jié)合時(shí)代的發(fā)展趨勢來科學(xué)地進(jìn)行行政管理體制改革，而部門利益是深化行政管理體制改革的瓶頸，它的存在嚴(yán)重阻滯了政府職能轉(zhuǎn)變，破壞法制統(tǒng)一，滋生尋租腐敗，使改革與初衷發(fā)生偏離，成為建立現(xiàn)代公共行政體制的器質(zhì)性障礙。基于此，本文對我國行政管理體制改革中的部門利益問題產(chǎn)生的原因及其產(chǎn)生的社會(huì)危害進(jìn)行了歸納分析，并提出了行政管理體制改革對策，對進(jìn)一步推進(jìn)對我國行政管理體制改革提供參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：行政管理；體制改革；部門利益

現(xiàn)階段，政府改革或行政體制改革逐漸成為當(dāng)代的世界性潮流，并被視為當(dāng)代公共管理發(fā)展的一個(gè)核心主題。公共利益的實(shí)現(xiàn)是這一核心主題的核心目標(biāo)， 它既是我國行政管理體制改革的價(jià)值體現(xiàn)，也是最終目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)公共利益過程中，對部門利益的尋求和追逐已經(jīng)成為阻礙當(dāng)前我國行政管理體制改革的瓶頸所在。透徹分析我國政府部門利益的特征和形成原因，思考如何通過轉(zhuǎn)變政府職能，重塑從部門利益到公共利益的有效途徑實(shí)乃當(dāng)務(wù)之急。

一、“部門利益”概述

（一） “部門利益”的性質(zhì)界定

“部門利益”概念的出現(xiàn)有著明顯的時(shí)代烙印。從理論界當(dāng)前的觀點(diǎn)看，學(xué)者們對“部門利益”大致持三類態(tài)度：一種是以楊冠瓊為代表的“承認(rèn)說”，即認(rèn)為政府部門作為一個(gè)合法的組織機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立的利益主體，部門利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸J(rèn)可和尊重；另一種是徐洪武、江涌等人的“否定說”，認(rèn)為部門利益是一種以追求部門自身局部利益的形式變相實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的小團(tuán)體主義和個(gè)人主義，是公共權(quán)力的異化，其實(shí)質(zhì)是“權(quán)力衙門化”與“衙門權(quán)力利益化”，是“以權(quán)力攬買賣”（吳敬璉）；還有一種是“部分承認(rèn)說”，該觀點(diǎn)認(rèn)為政府部門利益是一種有別于政府所代表的公共利益的特殊集團(tuán)利益或行業(yè)利益，應(yīng)當(dāng)根據(jù)利益來源和用途的不同，區(qū)分其正當(dāng)與否。

學(xué)界的分歧表明：社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷使政府部門的身份面臨新的定位，政府部門是在代表公共利益之外是否還有自身獨(dú)立的合法利益己成為公共行政理論必須解決的一個(gè)重大問題。部門利益是政府行政部門，偏離公共利益導(dǎo)向，變相實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體或者少數(shù)人的利益。回顧我國政府體制改革的歷程，其核心是切實(shí)實(shí)“公眾本位”和“社會(huì)本位”，以公眾和社會(huì)的需求為中心，而非以部門的管理甚至是部門利益為中心。政府以自我為中心，會(huì)使政府的自利特征顯性化，從而在制度安排、政策制訂、措施選用等方面以實(shí)現(xiàn)政府部門的自身利益為出發(fā)點(diǎn)，就會(huì)以方便“管理”為轉(zhuǎn)移，造成爭權(quán)推責(zé)成為政府部門和行政人員之間的常態(tài)現(xiàn)象。

（二）“部門利益”產(chǎn)生的原因

深究“部門利益”產(chǎn)生的原因，主要有以下三個(gè)方面：

1.公共權(quán)力市場化。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，致使部門本位主義意識不斷增強(qiáng)，相關(guān)主管部門與下屬企事業(yè)單位逐漸形成了利益共同體。這種“利益覺醒”也使某些政府部門開始運(yùn)用手中的權(quán)力牟取利益，其實(shí)質(zhì)是現(xiàn)行的政治權(quán)力的內(nèi)部分配出現(xiàn)某種程度的脫軌和失序。

2.立法體制不規(guī)范。一方面，我國立法機(jī)構(gòu)存在缺陷，立法時(shí)相關(guān)專家的比例較低，加之人大代表的非職業(yè)化，因此不能或難以自主立法，只能委托行政職能部門代為起草。另一方面，對行政部門制定的法律、規(guī)范性文件以及行為監(jiān)督不利，在立法的公正性與執(zhí)法的便利性方面就難免向部門利益傾斜，政出多門的現(xiàn)象比較突出。

3.部門內(nèi)部制約力缺失。我國行政部門實(shí)行的是“一把手”負(fù)責(zé)制，容易導(dǎo)致行政監(jiān)督與制約缺失，使領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志成為部門意志，領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益也就成為部門利益。在公共利益明顯缺乏力量維護(hù)與衡量標(biāo)準(zhǔn)的情形下，職能部門便會(huì)從部門利益最大化的原則出發(fā)來制定相關(guān)方針政策。

4.部門職責(zé)劃分不清晰。我國現(xiàn)行政府部門設(shè)置脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“條塊分割”的行政管理體制，并且長期以來，條條管理一直受到強(qiáng)化，以至形成了部門分立、各個(gè)部門從中央到地方自成體系的條條格局，塊上的整體觀念受到忽視，部門中心主義被強(qiáng)化，并產(chǎn)生了行業(yè)壟斷，這是部門利益產(chǎn)生的體制根源。

二、“部門利益”產(chǎn)生的社會(huì)危害

（一）不利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，妨礙行政體制改革

由于部門利益的存在，一些部門不愿意調(diào)整和放棄自己的職權(quán)，而是極力擴(kuò)充和強(qiáng)化本部門的管理權(quán)力，特別是經(jīng)濟(jì)管理職能，不僅造成政出多門、法出多門，損害整體利益，而且干預(yù)和限制了市場主體的公平競爭和經(jīng)濟(jì)自由，人為制造了市場壁壘，不利于實(shí)現(xiàn)政府職能向公共服務(wù)和社會(huì)管理的轉(zhuǎn)變。

（二） 降低行政效率，增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本

部門利益的存在及相互間的沖突，消耗了大量的政治經(jīng)濟(jì)資源，使得能夠增進(jìn)社會(huì)公共利益的重大公共政策不能及時(shí)出臺，如兩稅合并、反壟斷法立法、燃油稅改革等都曾遭遇部門設(shè)置的障礙。一些急需發(fā)展的弱勢部門事業(yè)不能得到應(yīng)有的重視，而對國家利益有消極影響的政策卻遲遲難以取消。部門間對需要承擔(dān)責(zé)任的事項(xiàng)相互推諉，部門信息不能共享，造成行政效率低下，極大地影響了政府職能的實(shí)現(xiàn)。

（三）破壞法制統(tǒng)一，背離法治精神

行政部門利用自己掌握的國家立法資源，在起草法規(guī)草案和制定政策文件時(shí)，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)本部門的權(quán)力和利益，力圖通過立法來維護(hù)、鞏固和擴(kuò)大本部門的各種職權(quán)，盡可能地減輕和弱化本部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，不僅破壞了社會(huì)主義法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，而且傷害社會(huì)公眾對建設(shè)法治的信念，最終將會(huì)演變?yōu)榱⒎?quán)的異化——從維護(hù)人民意志與公共利益的神圣權(quán)力，變?yōu)榍址溉嗣窭婧椭\取部門利益的手段。

（四）滋生尋租和腐敗，敗壞社會(huì)風(fēng)氣。

在部門利益驅(qū)使下，公共權(quán)力不是代表人民利益，而是墮落為部門謀取私利的工具，因?yàn)橹T如特許、配額、許可證、批準(zhǔn)等，每一個(gè)都代表著資源的稀缺，行政部門利用這些來設(shè)租，誘發(fā)了大量的尋租行為，造成部門和行業(yè)壟斷。部門權(quán)力利益化，為權(quán)錢交易提供了溫床，成為腐敗的重要根源，極大地?fù)p害了政府的公信力，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，最終背離了為人民服務(wù)的宗旨，給黨的執(zhí)政地位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展埋下了巨大政治風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

三、行政管理體制改革對策

綜上所述，對部門利益的尋求，不但不利于市場的健康發(fā)展，更損害了行政相對人的實(shí)際利益。因此，為了推進(jìn)行政管理體制改革工作的順利進(jìn)行，可采取以下措施：

（一） 完善涉及公共利益的法律條款。為了防止公共利益被濫用，就必須在法律上清晰地界定公共利益。對此，可以依據(jù)法律界定的特性和標(biāo)準(zhǔn)，采用多種界定方式，抓緊對公共利益完善立法，盡可能縮小行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，切實(shí)保護(hù)公眾的合法權(quán)益。

（二） 在政府治理中引入“善治”的理念。政治學(xué)中的直接民主與間接民主均有其局限性。正如達(dá)爾所說，“在公民參與問題上，兩種民主都存在著不可克服的限制”。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共社會(huì)的合作管理，其強(qiáng)調(diào)的是公民直接參與政府治理中的權(quán)力。公民必須有足夠的政治權(quán)力參與公共事務(wù)管理，與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。

（三） 及時(shí)有效地調(diào)整公共利益的支配者。隨著我國行政管理體制改革的不斷深入，政府將會(huì)更大幅度的退出公共利益支配體系，在法律與制度上進(jìn)一步完善政府退出機(jī)制。在政府不能立即退出的公共利益領(lǐng)域，要及時(shí)有效地調(diào)整公共利益的支配者，警惕支配者的小團(tuán)體利益，盡可能分離決策者和執(zhí)行者。在政府完全退出的公共利益領(lǐng)域，可以采用公民自治和與社會(huì)非政府組織結(jié)合的管理方式，把部分公共利益的管理權(quán)轉(zhuǎn)交給公民自我管理，使公共利益符合更多人的要求，形成更大的公共利益分享群體。

（四）優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。現(xiàn)行政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)重要問題是以事權(quán)為中心來設(shè)置職能部門，同一部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，并且強(qiáng)調(diào)層級節(jié)制，上下對口。這種模式便于政府對社會(huì)的控制，但容易導(dǎo)致決策不發(fā)達(dá)、執(zhí)行不到位、監(jiān)督流于形式，使決策部門受到執(zhí)行利益的干擾，問責(zé)更加困難，國家利益部門化。因此，應(yīng)當(dāng)按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，對權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組和再造，切斷部門利益實(shí)現(xiàn)鏈條，以實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的思路，可考慮以功能為核心設(shè)置機(jī)構(gòu)，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)分開，將公共服務(wù)和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，探索綜合執(zhí)法改革。弱化上下對口和層級節(jié)制，中央部門以制定政策法規(guī)為主，地方部門以執(zhí)行法律和政令為主，專門監(jiān)督部門一般實(shí)行垂直管理體制。

四、結(jié)語

總而言之，新時(shí)期我國行政管理體制愈發(fā)完善，為我國社會(huì)發(fā)展的持續(xù)性、健康性有著很大的影響。在對我們國家現(xiàn)階段行政管理體制完善和改革中，需要針對“部門利益”產(chǎn)生的原因及其社會(huì)危害并結(jié)合我們國家的具體情況，采取相應(yīng)的有效應(yīng)對措施，促使我國行政管理體制的不斷完善。從而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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