產糧大縣地方政府種糧積極性研究

黃寧婭　岳佐華

摘要：糧食作為國之根本，保障糧食安全是保障國家安全的重要因素之一，中央一號文件連續十二年聚焦糧食安全問題，糧食安全問題刻不容緩，地方政府在糧食生產中占有指導性地位，如何調動地方政府發展糧食生產的積極性，使得糧食主產區從發展糧食生產中得到實惠，應該引起我們足夠的重視。而產糧大縣作為糧食的主要來源地，800個產糧大縣數量不到全國行政縣總數的30%，糧食總量卻接近全國的70%，對全國糧食安全具有重要意義。因此，我們通過對我國糧食主產區中50個產糧大縣地方政府的“十二五”規劃進行調查研究的基礎上，進而對地方政府種糧積極性進行研究。

關鍵詞：產糧大縣；糧食安全；種糧積極性；

“十二五”規劃

地方政府作為中央政府與農民之間的橋梁，在地方糧食生產中起著頂尖設計作用，對農業生產具有重要影響。因此，對地方政府種糧積極性的研究是擺在我們面前的重要課題。目前，關于種糧積極性的研究，主要集中于對農戶的研究，地方政府研究較少，吳海峰認為農民種糧積極性與農民的邊際收益和直接收益有直接關系，應建全農民增收的多元路徑。陳彬文等認為農用耕地的質量和規模是影響農民種糧積極性的重要因素，應加強耕地保護，實施土地規模經營。劉金榮發現農業補貼等農業政策對農民種糧積極性的提高具有較強影響，應加強農業政策的有效性。其他研究結果還表明，農民積極性還受農業科技推廣、種糧風險等因素的影響。

關于地方政府種糧積極性的研究，主要在于歐陽旭初指出地方政府的種糧積極性比農民的種糧積極性還要低，如何調動地方政府的種糧積極性，是發展糧食生產的根本選擇。地方政府的行為直接影響著農民生產積極性的同時，制約著糧食安全的發展，地方政府在實施農業支持政策，加大農業投資、發揮本地糧食生產優勢的政策導向方面的不可替代作用。因此，如何發揮地方政府的種糧積極性成為一個重要問題，尤其是對產糧大縣地方政府的種糧積極性的研究更具有研究價值。

1 樣本選擇與資料收集

樣本來自中央一號文件在《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）》的800個產糧大縣當中，且選取的50個產糧大縣來自32個省級行政單位，涵蓋了除港澳臺特別行政區以外的全國范圍，具有代表性，其中除河南3地、江西2地、福建省2地、安徽省3地、黑龍江省6地、吉林省3地、河北省2地，其余省份都選1地，共50個產糧大縣，針對50個產糧大縣的“十二五”規劃，運用文獻搜索法對相關信息進行調查。

調查發現，產糧大縣在發展經濟的建設目標和發展重點戰略規劃中，對農業的基礎地位，糧食安全的重視程度不高，僅有38%個產糧大縣提出建設目標，多數產糧大縣糧食量產化目標不明確，僅有46%的產糧大縣提出量產化目標，農業在三產中的比重整體降低，農業發展優勢低，因此，盡管中央政府政府積極倡導提高種糧積極性，保障糧食安全，但地方政府的產糧動力不足，發展糧食生產積極性低。

2 地方政府種糧積極性發展現狀分析

2.1 指導思想上農業地位不突出，思想重視程度不足

指導思想是一切行動的思想、觀點或理論體系，是行動獲得成功的必要保障，調查發現，半數以上的地方政府“十二五”規劃的指導思想都包含了本縣的建設目標和發展的戰略重點，但是在建設目標中，僅有19個縣明確提出建立產糧大縣、農業強縣目標，占整體比重的38%；在發展的戰略重點中，有13個產糧大縣提出以農業為主導的發展思想，僅占總比重的26%，通過對各產糧大縣地方政府“十二五”指導思想的整理分析，表明地方政府在思想上對農業發展的重視程度低，對農業基礎地位以及糧食安全問題重視程度不高。

2.2 糧食發展目標不明確，定位不清晰

根據“十二五”規劃要求，“十二五”時期我國糧食綜合生產能力要達到5.4億噸以上，與“十一五”時期相比，增加了800億斤糧食。但是在對產糧大縣地方政府的“十二五”規劃進行整理時發現，多數產糧大縣并沒有對糧食的產量和耕地面積有明確的規劃，糧食量產化目標不明確，首先，在產糧具體數量上沒有明確的規劃，國家“十二五”規劃明確提出，耕地保有量保持在18.18萬畝，調查發現，僅有46%的產量大縣對產量有明確要求；其次，對耕地保有量沒有明確規劃，僅有19個縣對耕地保有量進行了明確規劃，占總比重的38%；糧食量產化目標的實施可以為全縣糧食的發展提供明確的目標，在量產化目標缺失的情況下，將導致實施的不到位，進而影響糧食的發展。

2.3 農業占三產比重降低，二三產業優勢明顯

我國“十二五”規劃明確提出，要“堅持走中國特色農業現代化道路，把保障國家糧食安全作為首要目標”。但是在調查中發現，與“十一五”期間農業占三產的比重相比，“十二五”期間農業占三產比重整體降低，一方面是優化產業結構的需要，另一方面是地方政府重視二、三產業的表現，調查中46%的產量大縣，將農業比重降低10%以上；且在主要任務中農業所處地位的調查中發現，有13個縣以農業為主導，占總比重的26%，有26個縣以第二、第三產業為主導，占總比重的52%，11個縣未明確提出，占總比重的22%。這表明，地方政府在支持地方經濟發展的主導產業選擇上，更傾向于對地方經濟貢獻較大的二、三產業，這與國家提出的將產量大縣發展為高產穩產商品糧生產基地的目標相違背，對保障國家糧食安全發展目標不利。

3 影響地方政府種糧積極性的因素分析

3.1 國家種糧普惠政策激勵效應逐漸降低

近年來國家對糧食主產區的激勵政策主要集中在兩個方面：一是中央支持商品糧基地建設和產糧大縣發展的相關政策；二是中央支持糧食生產和農業發展的普惠政策向糧食主產區傾斜。這些政策雖然在較大程度上促進了糧食的發展，尤其是主產區和產糧大縣的糧食生產，但中央支持糧食生產的相關政策大都是普惠性的，而且主要局限于糧食生產和糧食產業發展，局限于生產性的政策范疇，即圍繞擴大糧食生產而出臺各種惠農政策，忽視了產糧大縣除糧食產業之外的其他區域性政策需求，由此導致產糧大縣糧食生產與加工轉化之間的不協調，相關配套政策和公共服務滯后。

3.2 糧食比較效益低，對地方財政貢獻小

1994年分稅制實行以后，財權大多集中到了中央，地方不能發行地方債券，地方建設的主要資金來源于銀行貸款、土地出讓金以及本地企業的稅源。因此，地方經濟在很大程度上依靠二三產業的發展，工業和服務業對地方經濟的發展貢獻明顯，與農業相比，在緩解地方政府的財政困境方面更有優勢，因此，地方政府在三產發展選擇上，更加傾向于二三產業。且由于糧食生產的特殊性，使得糧價在必須保持穩定，但是隨著經濟的發展，農資價格飛漲導致種糧的成本加大，進一步抑制了農民種糧收益，糧食價格沒有市場化，但生產資料已經市場化了，以“全國糧食生產先進縣”許昌為例，復合肥的價格普遍上漲20%-30%，由2014年的105-110元，漲到135元左右，同時種子、農藥等也有不同幅度的上漲，農資價格的上漲幅度遠遠大于糧食價格的上漲幅度，中央政府下發的種糧補貼，大部分都被農資價格的上漲而抵消掉了。最后，由于長期形成的家庭聯產承包責任制，使得農業的發展經營規模小，生產條件簡陋，生產經營模式老套，技術難以革新，抵御自然災害的能力差，因此，糧食對地方經濟而言，提供的支持力度較低，甚至在一定程度上會拖累地方經濟的發展。

3.3 地方政府的績效評價指標單一，倒賣地情況嚴重

改革開放以來，隨著我國把工作重點轉向經濟建設，對政府工作成績的考核就長期依賴GDP的增長，各地GDP崇拜之風盛行，經濟發展成為政績評價和官員職位提升的主要依據。首先，為了實現經濟的增長，地方政府擴大建設用地規模，增加本地GDP。在利益驅動下，邊際報酬率較高的產業和部門由地方政府配置的資源會更多些。為了發展當地經濟，地方政府加大招商引資力度，但又因為招商引資后用地指標不夠，只能違法占用耕地，這樣就造成了地方政府的違法占用耕地現象普遍存在。再加上目前干部業績考核中權重較大的是經濟產值及其增長速度，而耕地保護的權重較小，導致地方政府往往非法占用耕地，犧牲耕地以擴大建設用地規模，促進經濟快速發展，從中獲取更高的經濟政治收益。

4 調動地方政府的積極性，發揮地方政府頂尖設計作用

通過對地方政府種糧積極性的研究發現，影響地方政府種糧積極性的根本原因在于，農業的比較收益較低，對地方經濟的貢獻小，在地方經濟發展出現困境，中央政府與地方政府的信息存在不對稱，利益沖突嚴重，地方政績評價指標不健全的情形下，產糧大縣地方政府很難集中精力發展糧食生產，因此要想提高地方政府的種糧積極性，應從以下幾個方面著手：

4.1 促進建立“糧食服務型”政府，改革產糧大縣地方政府政績評價指標

建立“糧食服務型”政府，針對產糧大縣在保障糧食安全方面的特殊性，提高糧食發展服務水平，將建立“糧食服務型”政府作為重要指標加入到產糧大縣政府評價體系中，所謂“糧食服務型”政府是指為糧食發展提供公共服務的政府，包括提供農業教育、農業技術、農業基礎設施建設等內容。通過糧食服務型政績評價指標的建立，更好的引導地方政府為糧食生產的發展做貢獻。

4.2 加強農業資金管理，拓寬資金渠道，減輕地方政府財政壓力

在調查中發現，農業資金投入總量不足，投入渠道單一，主要依靠中央財政，導致地方財政對中央補貼和獎勵過于依賴，而資金渠道的單一，也導致地方政府財政面臨困境。因此，需要擴大對農業資金的投資渠道，保障農業資金充足。首先，加大中央財政對農業的直接投資資金和補貼扶持力度，保障支農資金的落實到位，避免貪腐現象發生；其次，對涉農企業和涉農個人給予優惠政策，通過減免手續、完善地方政府服務等措施吸引外來資本；最后，轉變農民思想，發動農民力量，農民一直是農業投資的主體，鼓勵農民擴大投資農業資金，調動農民自有資金也是解決農業投資不足的重要渠道之一。

4.3 重新估量糧食價值，對產糧大縣實施特惠補貼政策

糧食不僅具有商品價值，還具有社會價值和生態價值，一方面糧食具有公共物品性，是保障國家安全的重要組成部分，因此，糧價在一定程度上必須保持穩定，這就使得發展糧食生產的產糧大縣，發展糧食生產時失去了發展其他方面的機會成本。另一方面，糧食作為谷類作物是屬于綠色植物之一，因此在生產糧食的過程中，通過光合作用，可以吸收二氧化碳，排放氧氣，炭匯交易在各發達國家盛行的現狀，在計算糧食對經濟的貢獻時，被忽略了，據有關調查顯示，糧食生產過程中所產生的生態效應屬于社會公共服務范疇，國家應為糧食生產提供公共財政補貼的額度可高達5140元1畝，因此，在糧食生產中應從新估量糧食價值，實施特惠補貼政策。