壽光市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作調查與思考

紀榮國

摘 要：2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的政策。2006年4月，國土資源部正式批復天津等五省（市）城鎮(zhèn)建設用地增減與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點。近十年時間的探索實踐充分證明：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點對于加強土地管理和耕地保護，有效解決工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺地”、新農村建設“缺錢”、耕地保護“缺動力”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”等一系列問題，具有十分重要的意義，是耕地“占補平衡”思路的延伸，也是破解保障發(fā)展與保護耕地“兩難”困境的重要出路。本文主要闡述壽光市近年來城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的基本情況、經驗做法和取得的成效。

關鍵詞：壽光市；城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤；工作調查；思考

中圖分類號： F124 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）20-160-2

1 基本情況

2006年4月14日，經國土資源部批準，壽光市成為全國首批城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點縣（市）；2010年2月份，被山東省國土資源廳確定為全省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點示范縣（市）。自2006以來，該市先后有45個增減掛鉤項目區(qū)（土地綜合整治項目）獲國土資源部、省政府批復，涉及86個村（場），規(guī)劃復墾耕地面積17643畝，節(jié)余建新土地指標15368畝。截止到2015年12月底，有32個項目區(qū)整體或部分項目通過驗收，涉及60個村（場），節(jié)余建新土地指標10833畝，建成入住公寓樓553棟、平房303套，安置農民1.5萬戶5.46萬人。項目區(qū)完成比例位居山東省8個獲批周轉指標規(guī)模過萬畝的縣（市）首位。壽光市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作得到了國土資源部和省、濰坊市政府領導的充分肯定。

2 主要做法

2.1 加強組織領導，形成工作整體合力

成立了由市長任組長，分管副市長任副組長，國土、發(fā)改、財政、建設、農業(yè)等部門及有關鎮(zhèn)（街道）主要負責人為成員的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作領導小組，下設辦公室，實行專抓專靠，負責項目日常管理，督促工作進度，保證資金運轉。該市還將增減掛鉤試點工作與農村新型社區(qū)建設有機結合，納入各鎮(zhèn)（街道）工作考核體系，制定詳細考核辦法，每月召開一次現(xiàn)場調度會，聚合各方力量整體推進。各鎮(zhèn)（街道）也成立領導小組，組建了以掛鉤項目村為單位的建設指揮部，做到市鎮(zhèn)村一級抓一級，層層有人抓，事事有人管，從而保證了增減掛鉤試點工作的順利開展。

2.2 科學規(guī)劃設計，合理編制實施方案

該市將城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、新農村建設規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃和水利交通等規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌安排農村生產、生活、生態(tài)等用地規(guī)模和布局，實行“一張圖”管理。到2020年，計劃利用掛鉤試點政策，采取“撤村并點”、“整體搬遷”、“空心村改造”等模式，改善147個村的居住條件，復墾農村建設用地2.2萬畝。在工作中，合理確定掛鉤規(guī)模和范圍，妥善安排安置用地區(qū)，使各類用地結構和布局科學合理。科學編制掛鉤實施規(guī)劃，明確項目區(qū)內的土地利用現(xiàn)狀和整理規(guī)劃，合理確定建設用地整理區(qū)和建設預留區(qū)，制定具體項目的實施方案，明確實施期內的具體實施時間和程序等。

2.3 堅持以人為本，維護群眾合法利益

充分發(fā)揮農民主體作用，切實維護農民合法權益，保證農民的決策權、知情權和參與權，讓農民群眾全程參與項目的決策、實施、監(jiān)管和驗收。參與掛鉤項目的村都成立了領導小組，小組成員由村民選舉產生，全程參與掛鉤項目的實施工作。從項目的規(guī)劃、申報，到舊房評估、建新、拆遷、復墾，始終堅持民主公開原則，多次征求群眾意見，按群眾意愿辦事，并接受群眾和社會輿論的監(jiān)督。

2.4 拓寬融資渠道，確保項目正常運轉

為解決資金不足，實行多條腿走路，采取了“村民自己拿一塊、村集體貼一塊、鎮(zhèn)政府墊一塊、市財政補一塊、承建單位帶一塊”和強弱聯(lián)合、村企共建、銀行貸款、扶持資金捆綁使用等辦法籌集資金。為調動各級參與掛鉤工作的積極性，2009年6月市政府出臺了《加強農村土地整治促進新農村建設暫行辦法》，在2006年第一批掛鉤項目原有政策基礎上，加大補助力度，規(guī)定每節(jié)余1畝掛鉤指標由市政府補助20萬元，相比原政策提高了一倍。2012年12月又調整補助政策，從2013年1月1日起每節(jié)余1畝掛鉤指標由市政府給予27萬元補助資金。該市還制定了《掛鉤項目資金管理使用辦法》，每月按實施進度撥付一次補助資金。截至2015年12月底，共向掛鉤項目撥付補助資金22.05億元，有力地保障了項目建設。

2.5 規(guī)范指標使用，強化復墾后續(xù)管理

實行掛鉤節(jié)余指標有償使用制度，凡是經營性和工業(yè)項目用地使用節(jié)余指標的，一律按照每畝30萬元的標準繳納節(jié)余指標使用費，由市財政納入掛鉤資金專戶管理，所收費用專項用于掛鉤工作。嚴格節(jié)余指標使用會審制度，使用節(jié)余指標必須經市增減掛鉤試點領導小組會審同意。建設項目必須符合國家產業(yè)政策、供地政策和土地集約節(jié)約利用標準。對復墾出來的耕地，由村委會組織召開村民代表大會，采取公開招標方式發(fā)包，用于發(fā)展大棚蔬菜等高效農業(yè)，所收取的承包費專項用于公共基礎設施的配套建設、日常維護。有關鎮(zhèn)政府（街辦）成立專門的后續(xù)管護領導小組和管護隊伍，負責復墾項目區(qū)基礎設施的日常管護工作。

2.6 引入低碳理念，倡導節(jié)能環(huán)保建設

在建設公寓樓安置過程中，對農民集中供熱供暖方面，該市進行了低碳節(jié)能環(huán)保方面的探索。

一是地源熱泵技術。洛城街道浮橋、古城街道常治官莊、紀臺鎮(zhèn)前曹村等12村設計利用淺層地能進行供熱制冷，地源熱泵屬可再生能源利用技術，高效節(jié)能、無環(huán)境污染，維護費用低，節(jié)省空間。

二是水源熱泵技術。古城街道沙埠屯、戴家兩村聯(lián)建的怡和苑社區(qū)利用附近的山東光耀超薄玻璃公司生產過程中產生的余熱，以中水為載體，借助熱泵系統(tǒng)，將提取到的熱量用于冬季采暖，整個過程不消耗水量，而且也不會排放廢氣、產生粉塵，每平方米取暖費10元，年可節(jié)約用煤2500噸，節(jié)省資金350萬元。

三是生物垃圾處理技術。孫家集街道三元朱村采用生物技術處理生活垃圾，不僅避免化學處理對環(huán)境造成的新污染，同時也可避免挖坑填埋處理侵占土地及對環(huán)境潛在污染，實現(xiàn)生活垃圾的無害化、減量化、資源化處理。

四是將太陽能利用與建筑有機結合。新建公寓樓實行太陽能與建筑設計一體化，為村民解決四季熱水，可以達到節(jié)能、減排的效果。

五是建筑墻體采用外墻保溫節(jié)能環(huán)保技術，室內照明采用新型節(jié)能燈，在新農村建設向低碳環(huán)保邁進上做出了有益嘗試。

3 工作成效

3.1 經濟效益

一是實現(xiàn)了農民增收。對舊村莊拆舊復墾后配套進行田、水、路、林、村綜合整治，增加了耕地面積，提升了耕地質量，改善了農村生產生活條件。據測算：復墾的土地用于傳統(tǒng)農業(yè)種植，可實現(xiàn)畝均純收入1600元；發(fā)展大棚蔬菜，可實現(xiàn)畝均年純收入3萬元。

二是增加了地方財政收入。通過使用掛鉤節(jié)余指標安排各類建設項目80多個，緩解了建設用地供需矛盾，有力地支持了招商引資、工業(yè)項目建設和城市發(fā)展。特別是利用掛鉤節(jié)余指標新上了部分高新技術工業(yè)項目，增加了社會就業(yè)，促進了財政增收，拉動了地方經濟社會發(fā)展。

3.2 社會生態(tài)效益

按照“設施配套、功能完善、條件便利、環(huán)保節(jié)能、生態(tài)宜居”的標準，搞好新建安置區(qū)建設，配套了教育、醫(yī)療、商業(yè)、文體等服務設施及水、電、氣、供暖、道路、綠化、垃圾和污水處理等基礎設施，綠化美化了農村居住環(huán)境，極大改善了農民居住條件，實現(xiàn)了農民居住平房變樓房的“劃時代”革命，進一步提升群眾幸福指數(shù)，深受項目區(qū)群眾好評。

綜上所述，通過城鄉(xiāng)建設用地掛鉤試點工作，既盤活了農村建設用地，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結構布局，又在一定程度上緩解了當前日趨嚴峻的建設用地供需矛盾，促進土地高效集約利用，還助推了社會主義新農村建設，改善了農民生活居住條件，進一步提升了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平，實現(xiàn)了農民、企業(yè)、政府的多方共贏發(fā)展。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點是一項利鄉(xiāng)利城、利農利工的好政策，應該成為一項常態(tài)化的工作，在保證耕地數(shù)量不減少、質量有提高的前提下抓好規(guī)范完善工作，使之成為推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展和農業(yè)現(xiàn)代化建設的重要手段，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”發(fā)揮重要推動作用。