對財政內部控制制度的研究

田婭鑫+劉青

[摘要]近年來，財政內部控制越來越被重視，加強財政內部控制，對改善民生等具有重大促進作用，財政內部控制制度是財政內部控制的具體表現(xiàn)形式，國家財政部在2015年4月在《關于加強財政內部控制工作的若干意見》提出在內部控制制度尚未建立或不健全的省級財政部門，需于2016年上半年全面完成內部控制制度的建立和實施工作。內部控制制度尚未建立或不健全的市、縣財政部門，需于2016年年底全面完成內部控制制度的建立和實施工作。文章就財政內部控制制度進行研究。

[關鍵詞]財政部門；內部控制；制度完善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.29.099

財政部門亦稱“財政機關”。指的是從中央到地方的政府行政機關中負責財政管理工作的機構。早在1992年COSO在《內部控制——整體框架》中的內部控制定義為：“由企業(yè)董事會、經(jīng)理階層和其他員工實施的，為營運的效率效果、財務報告的可靠性、相關法令的遵循性等目標的達成而提供合理保證的過程。”由此我們可以理解為，內部控制是內部人員為達到目中特定目標而實施的有效手段。財政內部控制的基本規(guī)范中寫道：財政內部控制制度是指為了提高財政管理工作的質量和效率，減少和消除財政管理風險，保護財政資金的安全、完整和規(guī)范運行，確保有關法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行等而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序。它是以風險管理為導向，由業(yè)務部門內部控制、業(yè)務部門之間關聯(lián)控制、考核監(jiān)督部門專職控制三個方面相互作用的內部管理機制。

1 我國財政內部控制結構、目標及原則

1.1 財政內部控制基本結構

我國財政內部控制基本框架有橫向控制、縱向控制、內向控制。其中橫向控制指財政運行系統(tǒng)內財政部門對稅務、海關、國庫或其他財政收入征管部門的監(jiān)控，以保障財政收入和確保正確履行征管職責為目標。縱向控制指系統(tǒng)內上級部門對下級的監(jiān)控，主要是上級財政對下級財政的監(jiān)控。內向控制指系統(tǒng)內部部門對內設機構的監(jiān)控，以確保財政資金運行的安全。

1.2 財政內部控制目標

內部控制是為了達到目標而進行的，本文認為，財政內部控制的目標有：滿足公共需求，降低財政風險，促進廉政之風，具體目標體現(xiàn)如下：

1.2.1 財政內部控制可以使全局利益得到最大化體現(xiàn)

現(xiàn)在國家有數(shù)目不少的財政收入，這些收入的去向以及用處是我們每個人都關心的，財政內部要做好內部控制，做到專款專用，合理分配產(chǎn)業(yè)部門，區(qū)域間、政府和非政府之間收入物盡其用，不僅可以使全局利益得到最大化體現(xiàn)，還能夠使公共需求得到滿足。

1.2.2 財政內部控制可以降低財政風險

加強財政內部控制，在制度上進行完善，同時在執(zhí)行力上加強，會減少由于擁有的公共資源不足，無法按時放款而造成的風險，從而減少給社會的穩(wěn)定與發(fā)展帶來風險可能性。同時如果財政內部控制制度不健全，會使某些不法人員鉆空子，從而增加了國家在財政支出管理上的風險，因此我們應加強財政內部控制。

1.2.3 財政內部控制可以加強廉政建設

財政部門在代表國家或政府在資金分配，管理財政收入等具有很大的權利，能不能忍得住巨大金額的誘惑是一個考驗，為了防止某些人伸出罪惡之手，財政內部控制的建設是必要而且有效的。加強財政部門內部控制建設，是落實黨的十八屆四中全會精神建設法治政府的客觀要求，也是從源頭上落實黨風廉政建設主體責任和貫徹《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的重要手段。

1.3 財政內部控制制度目標

建立財政內部控制制度的目標是通過修訂、整合和優(yōu)化現(xiàn)有的管理制度和辦法，進一步明確工作責任，規(guī)范工作程序，形成崗位職責明確、縱向直接控制、橫向互相牽制、內部循環(huán)約束、運轉高效順暢、監(jiān)督制衡有力的運行機制，防范和化解財政風險，改進和提高工作質量、工作效率和服務水平，促進財政管理的規(guī)范化和科學化。

1.4 財政內部控制體系設計原則

財政內部控制體系主要有：合法性原則，實用性原則，整體性原則，重要性原則，效率性原則。其一，合法性原則是指財政內部控制要遵守《內部控制基本規(guī)范》，《內部控制配套指引》等規(guī)范，不能做出越權的事情；其二，實用性原則是指財政內部控制制度要符合實用性的原則，不能紙上談兵；其三，整體性原則是指內部控制要考慮整體，必須充分涉及各個方面，要進行充分的考慮，才會給國家?guī)砀蟮男б妫黄渌模匾栽瓌t是指內部控制的范圍很大、很廣，在實行的過程中，要按照重要性的原則，對預算、監(jiān)督、執(zhí)行等重要方面，制定完善的控制制度，及時的進行監(jiān)督考察；其五，效率性原則是指內部控制要考慮效率性，使投入與產(chǎn)出要成正比。

2 完善財政內部控制

2.1 加強內部控制制度與意識

內部控制得到重視，內部控制制度可以有效執(zhí)行，首先要有這個意識，內部控制一個重要手段是監(jiān)督，在現(xiàn)階段，部分人會礙于自己隸屬于這個單位，而不敢甚至是不愿意提處和反映問題，也有人認為，反映問題會影響自己的人際關系或者是職業(yè)道路，所以從根本上來說，首先要加強內部人員的思想教育，建立正確的人生觀、價值觀。

2.2 提高從業(yè)人員的素質并加強激勵機制

財政部門的職工不但要有職業(yè)上的素質，更要有個人道德。其一，在職業(yè)素質方面，要進行職業(yè)道德建設，并且應該可以熟練地使用計算機等各項設備，避免多次出現(xiàn)信息滯后的情況；其二，在個人修養(yǎng)上具有較高的個人品德，在內部控制制度實行上更容易落實，一個人有高尚的品德，對貪污、徇私等方面一定是不齒甚至是痛恨的。同時，人是確保制度落實的主體，無論任何時候都不能讓忽視整體的需要，激勵獎勵，無論是物質上還是精神上都應該有執(zhí)行的必要。

3 財政內部控制制度存在的問題及完善措施

財政內部控制制度主要包括一般預算收入管理、政府非稅收入管理、綜合財政預算管理（含預算指標管理、預算執(zhí)行調整）、財政資金撥付、政府投資項目管理、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理、財政專項資金管理、財政票據(jù)管理、會計管理、財政監(jiān)督管理等內容。現(xiàn)以“預算管理”“收支管理”“財政監(jiān)督管理”存在的風險進行分析。

3.1 預算管理問題及措施

預算管理是指國家對財政收入的籌集、分配、使用進行組織和監(jiān)督的活動，預算管理包括預算編制、預算執(zhí)行。預算編制的原則：貫徹黨的路線方針和政策；以國民經(jīng)濟計劃為基礎；貫徹平衡的原則等。在預算編制過程中一般存在預算編制和預算執(zhí)行風險。

在預算編制過程中，一般存在的主要問題有：其一，預算提前半年進行編制，財政部門對預算編制所需數(shù)據(jù)可能估計不夠準確，預算的科學性、可行性有待商榷，容易造成財政資金等資源的浪費；其二，財政部門面臨的多重領導，地方的財政部門在進行預算編制的時候，若出現(xiàn)政府的授意，也許會增加預算，做對于政府有益的預算編制，對預算的真實性造成影響；其三，財政部門的工作人員的專業(yè)素質或者職業(yè)素質的原因，對預算編制的真實性造成影響；其四，預算編制過程中，信息不對稱。

針對預算編制問題，應該采取積極的控制措施。其一，建立明晰的預算管理責任制和責任鏈；其二，預算的金額要具體化；其三，進行內部預算指標的批復，可以釆取的方式有總額控制、逐項批復、分期批復、上級單位統(tǒng)籌管理、歸口部門統(tǒng)一管理等；其四，建立預算指標追加調整機制，嚴格規(guī)范預算追加調整程序。

在預算執(zhí)行過程中，一般出現(xiàn)以下問題：其一，預算執(zhí)行時，財政部門人員如果審核不細致，容易出現(xiàn)專款不專用的現(xiàn)象；其二，如果審核不嚴格，會促使資金資源浪費及貪污腐敗事件的發(fā)生；其三，對預算執(zhí)行過程中資金的流向掌握不明確。

針對預算執(zhí)行的問題，應該采取以下措施：第一，建立完善的預算審核機制；第二，進行宣傳教育，促進思想上對預算執(zhí)行審核的認識；第三，做到盡量空開透明；第四，建立預算編制與預算執(zhí)行相互制約的機制。

3.2 收支管理問題及措施

財政部門的內部控制主要在于實現(xiàn)對財政收支的有效監(jiān)督和控制，能夠及時調整財政偏差或失誤。所以不能忽視收支管理的重要性和必要性。收支管理是為了提高資金收支的效率與效果，保證財政報告及數(shù)據(jù)信息準確，減少貪污腐敗等事件的發(fā)生。收支管理一般指財政收入管理，支出管理。

在財政收入過程中一般存在以下問題：一是對于印章保管與領用達不到有效控制；二是各項收入未入賬，出現(xiàn)賬外賬，或者“小金庫”和資金體外循環(huán)；三是定向收入缺乏定期的分析與控制，對重大問題缺乏應對措施；四是各項收入退付未經(jīng)適當授權與審批，可能存在錯誤或者舞弊現(xiàn)象；五是收入核算的不規(guī)范；六是收入款項可能會出現(xiàn)被私自挪用、瓜分、截留等現(xiàn)象。針對財政收入問題，采取以下措施：第一，嚴格按照規(guī)章實現(xiàn)不相容崗位分離制度；第二，確保銀行賬戶的開立、變更、撤銷均經(jīng)過授權與審批，所有的銀行賬戶均得到管理與監(jiān)督；第三，任何部門和個人未經(jīng)批準不得辦理收款業(yè)務，嚴禁設立賬外賬和“小金庫”；第四，確保印章、印鑒由專人負責保管，使用時均得到的授權與審批；第五，確保票據(jù)的保管安全有效，各類票據(jù)的申領、啟用、核銷、銷毀均經(jīng)過的授權與審批。

在財政支出過程中一般存在以下問題：一是崗位設置，職責不清；支出申請，內部審批；付款審批、付款執(zhí)行等不相容崗位未有效分離。二是各項票據(jù)不符合制度的相關要求，不具有報銷的條件。三是各項支出費用報銷核算的不夠準確。四是對于辦公用品等釆購物資未經(jīng)驗收，直接辦理費用報銷。五是由于審批的手續(xù)等問題，資金下發(fā)延時。針對支出問題采取如下措施：首先，明確支出事項的開支范圍以及開支標準；其次，對支出事項的票據(jù)進行嚴格的審核，并及時地下放資金；最后，對支出事項管理報告（支出事項預算執(zhí)行進度表與支出事項預算執(zhí)行明細表）的編制要遵循編制的一般原則。例如及時性，相關性，明晰性等原則。

3.3 財政監(jiān)督管理問題及措施

財政監(jiān)督管理是指對政府預算和財政活動進行管理和監(jiān)督，加強財政監(jiān)督管理，能確保政府的各項財政收入支出的合法性、透明性，解決財政監(jiān)督管理的各項問題，能更好地將財政資金“取之于民，用之于民”。

財政監(jiān)督管理主要存在以下問題：一是財政監(jiān)督的法律體系不夠健全，人們比較重視預算編制管理收支方面的管理機制，對監(jiān)督管理的法律法規(guī)并不完善。二是監(jiān)督方法不規(guī)范，從監(jiān)督環(huán)節(jié)看，監(jiān)督主要集中于事后控制，忽視事前事中控制；從監(jiān)督方式上看，主要集中于突擊性監(jiān)督，日常性監(jiān)督較少。三是內部監(jiān)督制度不完善，內部管理松懈。四是財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督主體職責不清，容易出現(xiàn)物力、財力、人力的浪費。我國經(jīng)濟監(jiān)督由財政監(jiān)督與審計監(jiān)督，稅務監(jiān)督共同構成，在進行監(jiān)督管理時，由于監(jiān)督主體職責不清，會降低資源的使用效率。

針對財政監(jiān)督管理存在的問題，采取以下措施：其一，完善財政監(jiān)督管理的相關體系；其二，進一步規(guī)范監(jiān)督方式，更注重財政收入以及分配的全過程的監(jiān)督；提高日常性監(jiān)督的次數(shù)；其三，建立科學的內部控制監(jiān)督體系，加強對預算編制和預算執(zhí)行過程的監(jiān)督；其四，厘清財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督主體的職責分工，減少資源的浪費，最大化的發(fā)揮財政監(jiān)督的效用。

4 結 論

本文通過對內部控制必要性、內部控制制度可行性研究可知，深入貫徹財政內部控制制度的實施，嚴格遵守預算管理、收支管理、財政監(jiān)督管理等各項制度，能使社會資源最優(yōu)化分配，提高各項工作的效率，提高政府及各部門在人民心中的地位，促進廉政之風的建設。

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