改革開放以來我國職業教育政策演變探析

鄭程月

摘 要 改革開放至今，我國職業教育政策的制定基本尊重倫理原則與規范，符合職業教育發展規律與社會發展要求。對我國職業教育政策發展實踐分析表明，我國職業教育政策制定的倫理屬性并未完全踐行，在政策制定中缺乏倫理學視閾，不利于科學合理地構建現代職業教育體系。對此，應立足全面建成現代職業教育體系的目標，對我國職業教育政策所蘊含的倫理思想進行實然的分析與理性的歷史反思。基于現代職業教育政策制定的立足點，秉持立德樹人的職業價值觀，樹立職業教育公平觀，堅守公正與公益的倫理準則，通過對職業教育政策導向、政策實踐、政策評價標準的倫理規范，推進現代職業教育體系實現內涵創新式發展。

關鍵詞 職業教育；教育政策；政策倫理學；演變

中圖分類號 G710 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）13-0013-06

改革開放至今38年來，我國職業教育發展經歷了不同時期的問題與挑戰，其政策制定緊密伴隨著經濟、政治、文化對教育變革提出的需求。“十三五”時期已全面到來，縱觀與回望我國職業教育已取得了令人矚目的成績，教育政策制定更加科學民主，已初步建成現代職業教育體系。但就目前而言，我國職業教育在改革發展進程中依舊存在一系列政策制定及選擇問題，并主要集中在教育的公平、質量、效率與激發辦學活力等方面。

當前我國已將職業教育發展置于國家戰略和現代化建設全局的高度來進行統籌改革。通過完善職業教育制度的頂層設計，增強職業教育政策執行力，體現了“善治”的倫理學思想，這既是指導和推動現代職業教育穩步前進的導向，同時也充分體現了將職業教育理論與實踐與理想與現實的有機融合。我國職業教育發展歷程表明，教育政策對職業教育的指導與發展意義重大，而科學、有效的教育政策必定離不開教育政策倫理思想的指導。因此，從職業教育政策演變的內在屬性出發，以倫理學的視角審視職業教育政策中的倫理價值問題，有助于推動職業教育政策制定的科學化。

一、從教育政策倫理學視角分析職業教育政策演變的意義

基于教育政策倫理具有的歷史性和普適性特征，通過政策倫理學的視角來分析不同時期我國職業教育政策的價值演變取向，可對未來職業教育政策制定與執行提供一定的啟發作用。

（一）窺探出我國職業教育政策價值演變的取向

1.以國家權力為主體、以社會發展為本位并具有濃厚的工具性與功利性色彩

此時期為改革開放初至20世紀80年代中期。1978年，鄧小平在全國教育工作會議上率先提出改革中等教育結構。同年，國務院頒發《關于中等教育結構改革的報告》（以下簡稱《報告》），依此《報告》我國進行了一系列中等職業教育改革[1]。1985年，中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》（1985年《決定》）指出：“調整中等教育結構，大力發展職業技術教育”，并首次提出建立從初級到高級、行業配套、結構合理又能與普通教育相互溝通的職業技術教育體系的方針[2]。此階段我國職業教育改革的重點在辦學體制與課程設置兩方面，培養目的是通過開設“實用、實際、實效”且滿足就業崗位需要的課程“建立一支勞動技術大軍”。

從這一時期教育政策文件的出臺背景及政策實施的過程來看，政策制定的主體主要是黨中央與國家權力機關，發起者和實施者也是國家政府行政部門。從政策出臺至政策落實也都是國家權力機構強制實施。學校、企業與社會參與較少。這一時期職業教育政策改革的實質是一種以國家權力主導的強制策略改革[3]。政策制定及執行較少考慮學生個體的職業需求，具有工具性與功利性色彩。

2.權利下放，鼓勵多方參與并采取多元化辦學模式，逐步重視社會本位與個人本位相融合

本階段是從20世紀80年代中期至21世紀初。20世紀80年代我國職業教育改革一直具有計劃經濟時代的烙印。1985年《決定》的頒行，標志著新中國成立以來形成的高度集中的教育權利的徹底變革。《決定》指出：“除大政方針和宏觀規劃由中央決定外，具體政策、制度、計劃的制定和實施，以及對學校的領導、管理和檢查，責任和權力都交給地方。”“權利下放”是此時期教育體制改革的主旋律。此后黨中央開始逐步建立起以中央和地方政府為主導，全社會共同參與職業教育體制改革的新格局。

1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》（以下簡稱《綱要》）指出：“職業技術教育是現代教育的重要組成部分。要形成全社會興辦多種形式、多層次職業技術教育的局面。”[4]積極倡導在政府指導下聯合辦學。1996年《中華人民共和國職業教育法》的頒布，標志著我國職業教育正式進入了有法可依與依法治教的新階段，對規范和促進職業教育的健康發展具有指導意義。

此階段，我國職業教育體制與法制建設均取得了一定成果。首先，確立了以國家政府為政策制定主體，鼓勵社會、企業、學校積極參與的辦學機制。其次，在政策觀念上，開始逐步強調不同層次和類型的職業教育機構相互銜接。再次，在政策導向上，開始傾向農村、中西部與少數民族地區職業教育的發展。如1992年國家教委頒行的《關于加強少數民族地區職業技術教育工作的意見》與1998年《關于加強西部地區教育改革和發展的意見》等。最后，在政策決策環節，開始積極聽取并采納相關領域專家建議，秉持參與性的決策倫理規范。

總之，此時期我國職業教育政策價值取向，表現為職業教育發展開始主動適應并服務于社會經濟發展需求，政府積極鼓勵多方參與并開始尋求與市場之間的利益平衡點，重視在以社會發展為本位的前提下，更多關注個人職業成長的本體需求。

3.確立以科學、內涵發展為本位

2005年，國務院頒發《關于大力發展職業教育的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》從國民教育改革發展的整體戰略高度出發，進一步明確發展職業教育的重要地位，最終形成了“義務教育、普通教育、職業教育”三足鼎立的教育格局。自“十二五”時期以來，我國開始著力進行全方位、深層次的職業教育體系建設。從政策上積極推動職業教育教學的深化改革，不斷創新職業教育人才培養模式，提高職業教育辦學管理水平，積極踐行創新發展行動。

21世紀以來，我國職業教育取得了巨大發展，這一時期職業教育政策的價值取向是在以社會本位為基礎的前提下，開始逐步提升個人本位并兼顧科學與內涵發展為本位的多元價值取向。

（二）可進一步構建并完善我國現代職業教育政策體系

“十三五教育規劃建議”提出了要以提高質量和促進公平作為教育改革發展的核心任務。從現代化建設的時代需求看，經濟社會的快速轉型對人才需求產生了根本性變化，職業教育發展面臨著新的機遇與挑戰。

首先，在教育政策制定的立足點上，要遵循學生個體差異與成才特點，因材施教。堅持以人為本，立足學生本位，建立起職普深度融合的職教體系。為每一位學生提供最適合的職業教育，積極推進職業教育政策的科學制定。

其次，在教育政策制定的目標上，要促進職業教育發展與社會經濟發展的有機結合。“有機結合”指出了職業教育政策制定要遵循教育目的價值與工具價值的統一。其實質是將現代職業教育與社會經濟二者之間相互取長補短，確立并形成人才培養主動適應經濟社會發展需求的長效機制。

一項合倫理的教育政策，既要考慮到滿足不同社會群體成員的教育需求，同時也要保障和實現國家社會發展的需要。要從滿足經濟建設需求的一元價值目標向同時滿足經濟發展和人的發展的二元價值目標轉變，推動現代職業教育政策走向個體職能和社會職能的實現，并將此作為建立現代職業教育體系的出發點。

再次，從職業教育政策制定的原則來看，構建并完善現代職業教育政策體系必須將“以人為本”作為首要原則，這是教育政策自身的道德性要求。在教育政策導向和實踐中要體現出公平原則，不分地域、民族、性別、城鄉等條件，惠及各個群體并實現對弱勢群體的關照，完善多種資助體系，真正體現出政策制定的利益傾向性，通過政策制定與實施實現職業教育的精準扶貧。

最后，在政策執行的監督上，要完善職業教育督導制度，加強社會監督，秉持民主、科學的參與原則。這就要求政策參與各方都要堅持道德理性。適應職業教育發展新常態，把握政策倫理價值的時代新內涵，積極促進我國現代職業教育體系的建構與深化。

（三）職業教育政策研究的時代呼喚

我國職業教育改革歷程的實質就是職業教育政策不斷調整完善與發展的歷史。當前，教育公平和質量問題是社會共同關注的焦點，而教育政策是解決教育公平問題的出發點。進一步來說，提升教育質量和促進教育公平屬倫理學范疇，且教育政策本身也蘊含著倫理性。在政策領域，任何目標都是從價值意義上來確定和把握的。因此，任何一項政策都具有價值性的特征[5]。

作為公共政策中特殊形態的教育政策，更要密切關注社會轉型期不斷出現的倫理新問題。基于此，運用倫理學的理論基礎和方法對教育政策問題進行探究，以有效解決教育政策涉及的公平性、合理性及公益性等問題。

尤其是在當今經濟新常態下社會對職業教育的效率問題更加關注。而“效率”也同樣具有時代倫理學的意蘊。通常，教育效率表現在“物質效率”和“道德效率”兩方面，其中“道德效率”是保障教育政策公正實現和物質效率達成的指導原則，其意在發揮政策決策主體的積極性、主動性和創造性[6]。其關注更多的是政策倫理的微觀層面，是對政策主體一種倫理德行的要求。

自21世紀以來，我國所頒行的職業教育政策所追求的教育目標是個體權利優先，兼顧社會共同善的價值取向。這既是時代對職業教育應有價值取向的呼喚，也是職業教育政策研究的出發點與落腳點。

二、改革開放以來我國職業教育政策演變特征

（一）恢復期（1978—1984年）

改革開放以來，經濟轉型對職業教育政策的制定與推動產生了重大影響。在1978年全國教育工作會議上，確立了新時期我國職業教育政策改革的方向。1980年，國務院頒布《關于中等教育結構改革的報告》，強調加強中等職業教育改革，發展職業技術教育，實行普通教育與職業技術教育并舉。

這一階段職業教育發展的政策特征主要體現在兩方面：一是中等職業教育政策趨于完善，結構調整與改革初見成效，政策制定具有明確導向性；二是重點強調職業教育課程改革的適應性、針對性與專業性，政策制定指向力求實現教育結構與經濟結構的相互匹配。

（二）發展完善期（1985—1996年）

在國務院1985年《決定》中，分析了我國職業教育發展薄弱的原因在于：“歷史遺留的鄙薄職業技術教育的陳腐觀念根深蒂固。”[7]而現代化建設迫切需要受過良好職業培訓和接受過教育的勞動者組成的技術大軍。所以，要大力發展職業技術教育，以致力于現代化建設的需要。次年召開了第一次全國職業教育工作會議，確定了今后一段期間內職業教育的改革任務、工作方針及政策措施。1991年召開第二次全國職業教育工作會議并頒布《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》，繼續強調職業技術教育的戰略地位和作用，要求積極貫徹發展職業技術教育的方針，加強職業技術教育的改革和基本建設。

1993年國務院頒布《中國教育改革和發展綱要》，進一步明確職業教育在現代教育體系中的地位，指出發展職業教育要走產教結合的路子[8]。要形成全社會興辦多種形式和層次的職業技術教育。1996年第三次全國職業教育工作會議召開并頒布了《中華人民共和國職業教育法》。明確規定政府、社會、企業、學校及個人在職業教育中的義務和權利，闡明了職業教育的根本任務、辦學體制和管理體制，提出了發展職業教育的方法與途徑及職業學校的設置標準和進入條件等。此時期我國職業教育政策發展的主要特征有：

第一，通過政策完善構建了完整的職業教育體系。1985年國務院《決定》中明確提出了要逐步建立起一個從初級到高級、行業配套、結構合理又能與普通教育相互溝通的職業技術教育體系，肯定了“社會力量辦學”為開啟多種辦學形式奠定了政策基礎。本《決定》主要從職業教育體制改革入手，確立了職業教育辦學和管理體制，為職業教育發展提供了政策導向。

第二，政策制定開始關注教育質量，力求實現辦學規模與質量齊發展。1991年國務院頒發《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》，指出擴大招生規模，制定相應政策穩定中專，深化改革，辦出特色，提高質量。要挖掘現有學校潛力，實現學校內涵發展。1995年國務院印發《關于開展國家及重點職業高級中學評估認定工作的通知》，評出了296所國家重點職業學校。重點職業學校的評估，體現了國家從政策層面將職業教育辦學質量視為其生存發展的核心。

第三，政策支持力度增大，引入市場機制，積極鼓勵多方參與辦學。因職業教育發展具有特殊性，所以要采取大家來辦學的方針支持職業教育的發展，要在各級政府的統籌下，發展行業、企事業單位辦學和各方聯合辦學，鼓勵民主黨派、社會團體和個人辦學。增加對職業技術教育的多方投入，在國家政策規定范圍內，各地各部門要采取多種措施，擴大職業技術教育的經費來源。除國家投資外，提倡利用貸款，鼓勵集體、個人和其他社會力量對職業技術教育捐資助學。在引入機制的前提下倡導多方辦學，提高職業教育生存能力并適應市場經濟的發展，不斷為職業教育發展注入活力。

第四，職業教育政策立法頒布，職業教育研究全面展開。1996年《職業教育法》是推動職業教育規范發展的大事件，該法全方位規定了職業教育發展體系，此法從體系建設、實施與保障條件等方面均給予了政策規定。基于國家政策導向，學術界開始從職業教育辦學體制、教育教學、經費投入、師資建設等方面開展了廣泛研究，推動了職業教育研究的科學發展。

（三）非均衡發展時期（1997—2001年）

隨著市場經濟逐漸完善，科技和產業結構的調整對人才需求發生了根本轉變，滿足“崗位需要”的培養模式已不再適應社會經濟的發展。1998年國家教委頒行《面向21世紀深化職業教育教學改革的原則意見》，此時期諸多職業教育政策的頒布，一方面促進了高等職業教育的興起，但另一方面也導致了中等職業教育的迅速萎縮，職業教育發展面臨著重重矛盾。這一時期職業教育政策特征有：

第一，政策制定與職業教育自身改革發展略顯脫節。此時期經濟結構和就業形式的改變并未促使職業教育培養模式順勢而變，學校課程設置及教育教學內容脫離社會發展現實的需要，學生技能掌握單一，操作技能水平低，很大程度上不能滿足社會發展的實際需求，這也成為職業教育改革的最大阻力。

第二，高等職業教育成為政策研究的新亮點。由于經濟結構的變化，職業教育改變了統包統分政策，中職畢業生很難找到合適的就業崗位。同時，國家對中等職業技術學校減少了諸多優惠政策。從1995年開始實施中專學校畢業生逐步自主繳費、自主擇業等政策。

國家于1998年頒布《中華人民共和國高等教育法》，其中明確規定了高等職業學校屬于高等教育范疇。這一政策的頒行實施，促進了高等職業教育迅速發展，掩蓋了中等職業教育的昔日光芒。據統計，截至2001 年，我國已建立386所職業技術學院，招生35.4924萬人，在校生共計71.6867萬人。而中等職業教育在校生數共計46.64308萬人（包括初中及高中），高職在校生數比中職在校生數多了25.04萬人[9]。

第三，少數民族地區、農村與西部地區職業教育發展受到重視。我國早在1988年就開始實行“燎原計劃”的農村職業教育改革。1998年國家教委頒布并實施《關于加快中西部教育改革和發展意見》，分別從辦學方向、辦學形式、教育結構以及教育資源配置等方面進行了政策部署與改革引導。

第四，國家對職業教育政策支持方向和力度的轉變。這一時期國家對中等職業教育的政策支持有所減少，鼓勵中等職業教育進行自我發展。將改革重點轉向高等職業教育和少數民族、農村西部地區職業教育，開始強調職業道德教育。

（四）創新與內涵發展共進期（2002年至今）

2002年，我國召開第四次全國職業教育工作會議。會議通過分析總結改革開放以來我國職業教育發展取得的成就和經驗，充分肯定了職業教育的戰略地位。同年，國務院頒發《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，倡導建立多方聯動機制，重新確立以中等職業教育改革為重點，建成與社會主義市場經濟體制相結合，結構合理、自主發展與特色鮮明的職業教育體系。

2004年召開第五次全國職業教育工作會議，頒發七部委《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》。2005年召開第六次全國職業教育工作會議，職業教育的戰略地位被提到空前高度。會議首次提出，要發展中國特色的職業教育，建立和完善有中國特色的現代職業教育體系，逐步增加公共財政對職業教育的投入，突出強調職業教育要關注個人需求，要資助困難家庭子女。同時，加強職業教育基礎能力建設，以“四項工程”“四大計劃”“四項改革”等多項具體政策措施來保證職業教育的穩步發展。

2013年第七次全國職業教育工作會議召開，頒布了《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出“引導普通本科高等學校轉型發展”“打通從中職、專科、本科到研究生的上升通道”[10]等一系列政策舉措，保證職業教育實現內涵發展。

對這一階段職業教育政策制定的話語分析，從主語角度看頒行的政策與制定主體均發生了很大變化，最初由國務院或中央政府等權威領導構成的決策，現今則多部門、多領域共同參與，體現了公開、民主、參與、科學的原則，遵循了教育決策的倫理規范。從政策制定內容看，由大力推進職業教育改革和發展的決定再到加快發展現代職業教育的決定，突出表現了我國職業教育發展取得的實質性進展。本時期職業教育政策發展的特征是：

第一，政策穩定，協同創新推動職業教育新發展。2014年國務院發布的《關于加快發展現代職業教育的決定》中指出：“至2020年要形成適應發展需求、產教深度融合、中職高職銜接、職業教育與普通教育相互溝通，體現終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現代職業教育體系。”具體舉措主要有：一要創新完善職業教育育人的成長渠道，健全多種招生考試形式。二要創新高等職業教育的發展。建立以職業需求為導向、以實踐能力培養為重點、以產學結合為途徑的專業學位研究生培養模式。根據全球職業教育發展趨勢建立符合職業教育特點的學位制度。總之，政策制定從培養目標、培養方式、辦學模式、組織領導、師資建設等方面都突出了創新與內涵發展的新意蘊。

第二，政策制定立足現代新職業教育觀，引導全社會對職業教育的關注。自確立職業教育制度以來，我國就將職業教育發展置于重要戰略地位。但由于多種歷史客觀因素的影響，我國職業教育發展仍不及普通教育。究其原因在于目前全社會并未形成正確的職業教育觀。所以，當今時期我國在教育政策制定上就特別突出了這一點。首先，在政策推行前就積極營造良好宣傳環境，大力宣傳高素質勞動者和技術人才的先進事跡，引導全社會樹立起尊重勞動、尊重知識、尊重技術、尊重創新的觀念，促進形成“崇尚一技之長、不唯學歷憑能力”的社會氛圍，提高職業教育社會影響力和吸引力[11]。2015年起我國已將每年5月的第二周確定為“職業教育活動周”。其主旨就是面向全社會，營造勞動高尚、技能可貴、積極投入創新創業事業的社會新風尚。

三、基于教育政策倫理規范，完善現代職業教育體系

現代職業教育體系的提出和建構，既順應了經濟發展方式和產業結構調整的要求，又滿足了社會不同群體接受職業教育的需求與社會對技術技能型人才的現實需求。這一方面是踐行終身教育理念的表現形式，另一方面則突出了充分尊重政策倫理的新規范。

“十二五”時期，我國職業教育發展取得了令人矚目的成績。據針對《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》實施情況的中期評估報告指出：職業教育體系框架基本形成，多元辦學體制得以確立，管理體制改革不斷深化，人才培養質量穩步提升，面向農村農業的職業教育發展迅速，師資隊伍建設水平不斷提高，教育質量保障體系不斷完善，創建了職業教育良好的發展環境，諸多成績的取得都離不開職業教育政策的有力保障。

撫今追昔，從恢復發展職業教育與初步探索建立職業教育體系，到制定職業教育法律法規，不斷推進完善職業教育政策，再到現代職業教育體系的初步建成。從建立一支“技術勞動大軍”到培養“技術技能創新型人才隊伍”，都深刻凸顯了以人為本培養目標的轉變。從惠及少數群體到全社會成員共享的終身職業教育，體現了公平性與普惠性。

職業教育的發展經歷了從形態型轉型到過程型轉型再到創新型的轉變過程，職業教育政策的演變發展，充分反映了政策制定緊密遵循倫理學基礎與踐行政策倫理學規范的深刻意蘊。不同歷史時期職業教育政策具有不同的倫理價值取向，但每一時期教育政策的倫理規范與價值準則是相同的。從建立現代職業教育政策的規范看，應基于以下幾方面：

第一，基于現代職業教育政策制定立足點，應繼續堅持和創新以人為本的教育理念與倫理規范，以尊重個體全面發展為導向。教育政策要體現教育的人本價值訴求[12]。從宏觀與微觀角度而言，現代職業教育政策要切實體現出以人為本的具體性與現實性。此外，現代職業教育體系的建立應秉持立德樹人的職業道德價值觀，并將此貫通于職業精神和職業素養的培訓以及職業能力形成的過程中。以人為本既要有量的體現，還應有質的提高。

第二，教育公平觀是保證現代職業教育體系全面建成的理念。完善現代職業教育體系，除了要堅持以人為本的內在要求，還必須要審視現代民主社會各個利益主體的需要。在頂層政策設計上要面向每一位受教育主體。這其中要涉及兩方面問題：一是政策設定規則是否體現平等，即教育機會是否公平；二是應體現弱勢補償的原則，即教育機會、起點、過程的平等。實現“精準”供給，堅守公正的倫理準則是深化職業教育改革的動力。

面對教育公平的未來指向，要求在職業教育政策中不斷提升教育供給的多樣性和學生個體的匹配程度，以提升教育資源的有效使用。“雙輪驅動”戰略是現代職業教育政策的指向，既為學生或社會群體提供“想要的教育”，也為經濟社會發展提供“應有的教育”，這是教育公平的終極指向。

第三，堅持職業教育政策制定的公益性，促進現代職業教育和諧發展。公益性是教育價值的體現。現代職業教育政策的制定需秉持為教育公平堅守教育的公益性。從《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》到《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》等一系列政策的頒行，進一步明確了職業教育的公益性是職業教育的固有屬性。在尊重職業教育自身發展規律和人才成長規律的基礎上，實現職業教育的良性特色發展，為職業教育創設相對獨立發展的環境，堅守職業教育的公益性。目前，我國經濟發展方式和社會結構處于快速變革期，新的增長動力正在孕育形成，教育創新改革發展對職業教育的公益性提供了新思路。

第四，現代職業教育的政策導向、政策實踐和政策評價標準皆應以倫理規范為原則。我國職業教育政策從決策方面應繼續遵循尊重倫理的原則，秉持公開性、參與性及客觀性。在執行方面應秉持原則性、靈活性和服務性原則。在政策評價方面應秉持事實性和寬松性原則，促進職業教育政策不斷向科學化和民主化邁進，力爭實現職業教育的全面現代化。

參 考 文 獻

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[2][7]中共中央國務院.中共中央關于教育體制改革的決定[EB/OL].[2016-03-7].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2482.html.

[4][8]中共中央國務院.中國教育改革和發展綱要[EB/OL].[2016-03-7].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2484.html.

[5]朱永坤.教育政策倫理研究：教育公平問題解決的理論途徑[J].教育理論與實踐，2008（3）：15-18.

[6]劉世清.教育政策倫理：一個新的研究領域[J].湖南師大學報，2009（6）：13-16.

[9]教育部.2001年普通高等學校基本情況[EB/OL].[2016-03-10].http：//www.moe.edu.cn/s78/A03/moe_560/moe_567/moe_585/201002/t20100226_7956.html.

[10][11]中共中央國務院.國務院關于加快發展現代職業教育的決定[EB/OL].[2016-03-10].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201406/t20140622_170691.html.

[12]孫綿濤.教育政策學[M].北京：中國人民大學出版社，2010：43.