基于公共決策視角的教育公平問題研究

王子璇

【摘要】目前我國對于教育公平研究主要集中于教育的結果平等，忽視了教育決策的起點作用，我國教育決策表現為精英決策，公民參與度低，決策科學性難以保障。利用公共選擇理論分析教育公平，可以解決在二維議案中多委員、多群體難以制定出最優決策的問題，引入教育咨詢委員會，從而形成更為完善的教育決策機制，有利于提升教育決策的公平性和科學性。

【關鍵詞】公共決策；教育決策；公共選擇；教育公平

近日，教育部公布《2016年部分地區跨省生源計劃調控方案》，安排湖北省地方高校編制4萬名、江蘇省3.8萬名計劃支持中西部和錄取率較低的人口大省，多省份共計調出16萬名錄取人數。這引起了社會廣泛關注，調出省份考生家長認為此舉會降低本省錄取率，認為政策導致了接受高等教育機會不公，因此極為不滿，再次引發社會對教育公平的探討。

教育決策公平是實現教育公平的起點，而教育決策屬于公共決策。筆者從教育公平的起點——公共決策角度入手，分析教育決策中的公平，有利于提升教育決策的科學性、民主性。國內外關于教育決策與教育公平問題的研究歸納起來主要表現在三個方面：教育起點公平；教育決策的難點；教育政策公平性研究不足。

（1）“教育公平問題源于教育利益相關者對教育利益的不同占有，表現出分配的不公，是教育政策調節所致”。目前教育公平的研究基本都著眼于保證城鄉之間、東西部地區之間和階層之間的教育權利和教育機會的公平，即保證教育起點公平。

（2）教育決策的難點是規模與質量的矛盾。學者王曉輝分析指出了教育決策的難點，“教育的規模和教育的質量是矛盾的，精英與大眾之間難以平衡，教育難以市場化，決策責任集中于個人”并確定了決策的精神實質為力求達到帕累托最優，周洪宇教授指出完善教育政策決策的關鍵是完善信息公開制度與建立聽證制度，但并沒有給出制定決策的具體理論依據。

（3）學者朱永坤已經意識到教育政策是教育公平的邏輯起點，并分析教育政策公平性的價值標準，他提出教育政策的核心就在于調節各種教育利益分配關系，教育政策公平性受多元價值標準影響，但是僅從理論層面進行論證，屬于描述性的論述，并沒有將其與現實生活相結合，缺乏可操作性。也有學者從教育政策的制定階段、執行階段、評估階段分析教育公平的價值追求，然而也僅僅止步于理論層面，對與具體的應用只字未提。

一、公共決策與教育公平理論分析

公共決策是政府提供公共服務和實施管理的主導方式。決策過程有沒有公民的參與，是否符合社會公眾的利益需求，決定著政府公共決策的合法性、合理性與實施的可行性。教育決策是一種特殊的公共決策，教育決策影響深遠，是超前性與滯后性的統一，其考慮的利益也更為復雜。教育公平是教育決策的一個重要目標，教育公平與否將直接影響到教育功能能否實現，從而影響到個人價值的完善、社會階層流動乃至人的全面自由發展的價值觀。

（一）公共決策與教育決策

“公共決策是政府提供公共服務和實施管理的主導方式。”現代政府公共決策在本質上是政府代表社會公眾意愿對社會發展做出的判斷和抉擇，因此要按法定程序進行。公共決策需要滿足利益最大化，政府部門應該是一個“追求公共利益”的機構。因此，政府公共決策的準則應該是“公共利益的最大化”。公共決策需要公民參與，公民參與決定著公共決策的合法性、合理性與實施的可行性。如何能夠保持有效的參與，回應社會公眾的意愿和要求，加強與公民之間的互動溝通，成為政府公共決策的本質要求。

教育決策是對國家教育體制，國民教育水平，國家人才結構，國家未來發展方向等有著重大影響的政治行為。如果教育決策出錯，對國家和受教育者而言都是極大的損失。停止職位分配后，教育產品市場發揮越來越大的作用；同時教育耗時長，在市場中易表現出供給不及時，超量供給等問題。

教育決策是一種公共決策，目前普遍認同的中國教育投資合理資金量為占GDP比重的4%；根據中國高等教育發展計劃（2010年7月）是2960萬人。并以每年1.3-1.6%速度擴招，需要由政府統一提供公共服務，實施管理。對公共教育資源的決策屬于公共決策范疇，故教育決策有著同公共決策一樣的要求。

（二）教育決策與教育公平

教育決策是教育公平的起點，要求全體成員可以自由平等的享受教育資源，但教育決策的決策者和受眾通過不同的“價值標準”來影響教育公平。教育公平需要在公平的基礎上注重效率。

教育決策的強勢主體是政府，政府不但是國家的代表，而且是社會公共管理組織。因此，政府具有階級性、社會性（公共性）和自利性，相應具有政治標準、公平標準和組織利益標準，并且，從管理角度看，政府也應具有效率標準；弱勢主體主要是眾多利益集團，代表各團體利益，影響政策的制定，具有各自私利性標準；每個政策都是由人制定的，單個人也各有自己的利益標準。至此，我們得出：教育政策公共性決定了教育政策公平性是可能的，但各種私利性價值標準使得公平性存在風險。

二、我國教育決策的現狀以及原因

現今社會中政府主導是我國教育決策的顯著特征，政府部門在制定決策方案時處于領導者和發號施令者的地位，排斥普通公民的參與，導致了決策機制欠缺公共性。隨著市場經濟的發展，決策者制定決策時除了保障公共利益之外將自身利益也納入考慮，當公共利益與政府自身利益一致時，雙方利益都得到保障，公共性得以體現，而當二者發生沖突時，精英階層有可能優先考慮自身利益而忽視公眾利益。教育支出由權力部門決定，教育費用相關重大事項的決定權掌握在財政和教育行政部門。部門權力過大導致官僚主義泛濫，資金使用表現出隨意性和“暗箱操作”。教育決策中的利益都是由權力系統內部人員按照他們認定的比例來分配的，這讓我國教育政策的制定呈現出了單方面決策的特點，由于在政策制定缺乏開放性和易進入性，掌權者習慣于按照個人的意志來制定政策，分配利益，使公民喪失了參與公共政策的制度性渠道。

當今我國政府的教育決策存在兩個弊端：一是政策制定不及時，政府決策需要依賴正式的程序，過程緩慢，因此許多社會問題從出現到得到重視再到解決需要較長時間。二是決策過程較為封閉，社會大眾的方案與建議難以受到決策者重視。因此建立快速公開的反應機制，拓寬渠道，重視公民建議，形成決策者與受眾的互動，將有力增強教育決策的科學性。我國要做到公民參與決策過程還有很長的路要走。

從總體上看，我國教育咨詢研究機構還處于起步階段，教育咨詢機構對問題的反映緩慢，現階段，教育咨詢是先由政府提出問題，再去研究問題，而不是由咨詢機構發現問題，研究問題，再向政府提出議案；教育咨詢機構很難擺脫行政部門的干預，難以保持其相對的獨立性，無法提出有效方案。精英決策難以保證決策公共性，在利益向左時，公共利益難以得到保障；教育咨詢人員單一，專業知識與技能有限，咨詢方法有待提高；教育咨詢經費難以充分保障，不能產生有效結果；教育咨詢法制程度低，透明程度不夠，容易產生自利性傾向；我國當前教育決策咨詢存在的不足，正是造成教育改革出現問題的重要原因所在。

三、基于公共決策角度促進教育公平的建議

基于上述問題，筆者提出我國教育財政決策機制應如下圖：

教育財政決策機制路徑圖

該路徑圖分為三個部分，首先在決策制定部分，需要甄選出教育財政中的問題，提交專業決策隊伍依據教育財政決策原則和由理性模型、漸進模型、精英模型整合的公共決策模型提出解決方案；之后進入決策的審查部分，決策方案上交審查監督委員會進行審查，遞交人民代表大會討論形成政策制度，通過后由教育行政等部門執行政策，若方案未通過人民代表大會決議則進行問題的歸納總結后反饋給審查監督委員會，交給決策隊伍進行方案的修正直到通過；最后進入決策執行部分，政策的執行由教育等部門負責，需要審查監督委員會的監督，以保障實施過程的公正性。同時，對于執行的結果要反饋給審查監督委員會和提出方案的決策隊伍，以得到對于決策的評價和修正意見，從而制定下一步規劃。該方案使得公共選擇在人民代表大會表決和監督委員會中得以體現，同時多方反饋形成的互動模式充分刺激了社會參與，保障了公共性。科學性則存在于方案制定的多次反饋與修正和方案執行后的評價與反饋中。該決策完成了發現問題，提出方案，執行方案，方案反饋四個任務，形成了權利交叉，制約與議案效果評價從而得到進的提升方案。

（一）多群體參與決策

教育決策決定教育資源的分配，制定與實施新的教育決策，必然會改變原有教育相關社會群體對教育資源的占有情況。公共性是解決教育公平問題的必要條件，因此，決策需要考慮各方利益，制定決策時要廣泛聽取各方意見，對于教育公平問題，用人單位，教師，學生和家長有著最深刻的體會，也最有發言權。決策前多做田野研究，真正走進這些利益相關者，切記依據統計資料做出的主觀臆斷。

（二）教育決策咨詢制度

教育咨詢委員會應具有獨立性，保持獨立運作，充分調研，結論公開，并接受社會的監督和評價，以確保其工作的實效。其主要任務包括：（1）為教育決策的制定提供依據。重大教育決策的制定對國家影響深遠，因此需要充分論證其科學性，教育咨詢委員會需要掌控決策的全過程，并給出相關改進意見。（2）搜集社會關注的教育問題。我國現行體制導致問題的發現過程較為緩慢，因此如果會能夠主動起來，使得發現問題的過程得以常態化，廣泛討論社會焦點問題，了解各階層利益訴求，形成議案遞交有關部門，將極大縮短問題解決過程，保障決策時效性。因此，各級委員會應當精簡體制，提升辦事效率，規律性的召開搜集教育決策意見的會議，保障教育咨詢委員會搜集信息，提供建議功能的發揮。

（三）決策機制的互動循環模式

教育財政決策是決定教育決策利益相關者資源占有情況的關鍵，是教育公平的核心，應極力避免教育財政決策的泛政治化。決策的制定應當充分考慮國家利益，而不是精英決策者或政治集團的個人私利，應當從可持續發展的角度，長遠的看待該問題。但政策不僅僅需要考慮理論，政策的制定是各利益集團妥協的結果。為了實施權利交叉和方案反饋過程，使得決策的科學性和民主性得以保障，在教育決策過程中需要做到如下幾點：

1、提高決策隊伍素質。對各級教育決策參與者和執行者有針對性的進行知識培訓，同時穿插部分專家到決策和執行隊伍中，提高決策制定的科學性和決策執行的合理性。

2、教育行政部門統一事權與財權，以同級人民代表大會作為教育決策機關，根據教育決策模型多元化的要求，建立科學的教育財政投入、預算和撥款模式，改變現行的財政與教育部門權力過大、財政資金分配不透明的現象。

3、信息公開，建立健全社會建議搜集反饋渠道，對于教育財政資金的使用，從決策開始到具體使用，要公開資金流動和使用的細節，使之透明化，避免決策者為了個人私利的“暗箱操作”。給予廣大人民群眾充分參與教育決策的機會，提升人民政治參與意識，重視群眾意見，保障決策公共性。

4、建立教育決策的審查、監督和修正制度。建立健全教育決策的相關法律法規，教育決策結果應接受審查監督委員會的檢查，發現問題應敦促有關部門及時修正；重視法律的執行，對決策過程中的違規行為，審查委員會有權追究有關人員的行政和法律責任。

參考文獻

[1]石路.《當代中國政府公共決策中的公民參與問題研究》華東師范大學2007年4月.

[2]朱永坤.教育決策價值標準：教育政策公平性的影響因素.《東北師大學報》2009年第1期.

[3]王曉輝.關于教育決策的思考《北京大學教育評論》03年10月第1卷第4期.