淺析臺灣地區都市更新

陳曉玲

摘要：臺灣地區都市更新執行比例偏重于硬件設施，保護范圍未很好的從建筑、街區本身拓展到文化層面，缺乏一致性的整體規劃設計，民眾參與程度不高，存在利益團體沖突等。應從兩岸舊城改造的政策差異和歷史風貌特定專用區兩個角度來借鑒其經驗，推動大陸地區舊城內危舊房改造工作。

關鍵詞：臺灣；都市更新；策略；實踐；思考

中圖分類號：F107 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0063-03

都市更新與舊城改造，近年來已成為兩岸都市再結構發展過程中學術界研究的一個重要課題。由于兩岸長期隔閡，大陸與臺灣在舊城改造、都市更新過程中存在著環境、理念、策略等方面的差異，但各自積累了許多經驗。隨著兩岸的進一步開放與交流，必將促進兩岸舊城改造與都市更新事業的發展。本文綜合有關資料在對臺灣都市更新的環境、策略和實踐進行分析的基礎上，提出思考。

一、臺灣地區的都市更新

縱觀臺灣地區都市更新與舊城改造的發展歷程，大約可分為以下兩個階段，從中可以發現臺灣地區都市更新的環境、地方政府介入都市更新因果過程、制定法律法規、建立行政管理體系、劃定保護對象區域等在都市更新與舊城改造中均起著重要作用。

（一）臺灣都市更新的歷程與環境

1.從1950年到1970年的都市更新。這個時期的都市更新是臺灣地區當局政府的一種消極介入模式，屬于弱勢的政策議題。具體體現在臺灣地區新辟交通道路需要，撤除違章建筑，興建住宅安置拆遷戶過程中。第一個典型的例子為1949～1950年間為“中華商場重建計劃”，以及臺北地區整體環境改造計劃中的“萬大計劃”、“基清計劃”。第二個典型例子為1970～1980年為因應民眾住宅建設需要，由政府出面對老舊聚落于眷村實行更新改造，即臺北中央市場國宅、華江都市更新、青年公園附近地區、新隆里都市更新、柳鄉社區都市更新等，這些都市更新的實施范圍都圍繞在臺北市的舊市區，而零碎的細分是其主要的特色。這一時期也由于臺灣地區都市更新是一個政治弱勢的政策議題，故政府介入的程度不足，使得都市更新被相當多人長久批評。早期臺灣地區都市更新的主要問題，包括：一是更新法制的不健全，以致缺乏政策執行力；二是更新專責機構的缺乏；三是局部改善，非整體發展；四是偏重實質建設，未能兼顧都市經濟社會發展；五是更新財務的空洞化；六是土地建物取得困難。

2.1990年以來的都市更新。臺灣地區這一階段的都市更新是一種由市場導向推動的更新模式。前一階段的弱勢都市更新模式到了1990年末，由于世界經濟全球化發展，促使臺灣地區經濟社會起了很大變化，都市更新成了臺灣地區政府的強勢政策。事實上，這一時期的發展并不是臺灣地區地方政府覺察到全球化對臺灣地區都市再結構與老舊區更新的意義及沖擊。相反地，臺灣地區政府的強力介入都市更新，在相當大的程度上是臺灣地區政治、經濟、社會發展過程的一個時期的政治產物。1987年臺灣地區解嚴以后，造成國民黨政府建構在戒嚴法上的制度性權威基礎瓦解，導致地方政府的施政政策必須在市民社會中不斷地接受檢驗，開始面臨著前所未有的正當性危機。也由于這個原因，在臺灣各派政黨競爭的過程中，舊城改造、都市更新在20世紀90年代中期以后都被塑成為鞏固政權的重要計劃，從而進到臺灣地方政府的權力決策核心，成為由政黨組閣的政府的一個重要都市策略。與此同時都市更新在90年代由弱勢轉為強勢議題以后，為臺灣地區都市更新制度帶來了重大的變革。其中，最主要的是1997年臺灣地區“行政院”所頒布的“都市更新方案”。它一方面把都市更新的內容，從臺北市所主導的零星實質建筑物改建，全面地擴大到涵蓋都市功能的再結構層次上。1990年的都市更新，無論是規模區位或功能上都超出過去拆建違建及眷村改建國宅的范圍。“都市更新方案”指出，政府應設置專責機構積極推動，創造誘因及提供必要公權力的協助，并以獎勵民間辦理為主。其原則有四個方面：一是政府規劃，優先利用公有土地辦理；二是整體規劃，根據市場需求分階段建設；三是獎勵民間興辦；四是必要時政府公權力應予介入。從上四點可看出臺灣的都市更新，業已從過去消極的政府介入，轉變成為市場導向的都市更新上。然而，這個以市場為導向的政策論述的形成發展，事實上是與全球化的過程中，整體政府功能再結構有極密切的關聯。換言之，全球化對臺灣發展的一個重要矛盾，在于全球化的經濟競爭壓力脅迫下，使得臺灣地區一方面必須以擴大財政支出方式積極介入到臺灣的再結構發展的同時，另一方面又必須設法維持一個低稅率的積累環境，來吸引投資，并強化臺灣產業的競爭力。隨后產生了1998年的“都市更新條例”。這一條例的立法目的，事實上在藉由土地開發制度創新，促政府的公權介入，排除過去都市更新的實踐障礙，建構都市再開發市場，獎勵民間投資推動都市更新。這當中最關鍵是臺灣僵硬的私有財產保護制度下的土地產權復雜的問題，導致了更新土地取得的困難。都市更新往往因少數擁有土地所有權人的從中作梗，以至于更新困難，計劃無法落實。“都市更新條例”所呈現的更新主要策略包括：一是協助更新主體用地取得與分配的難題：授予主要更新團體法人地位處分產權，介入強制取得更新用地，以解決舊都市產權復雜；二是藉由“容積轉移”、“權利變換”等創新制度，協助更新運作；三是豐富獎勵措施，確保投資利潤；主要包括容積獎勵、公有土地的強制參與更新、租稅減免、長期低利貸款及其他行政協助措施。

這個新制度明顯針對過去都市更新無法落實的結構性障礙難題，提供了解決的制度性策略與工具，有效地法制化了都市更新，成為政府的強勢政策。臺灣地方政府在這當中的功能角色，試圖改變過去只注重消極的介入，轉變成為一個成事者角色，組織更新開發市區市場運作，積極民間參于都市更新。

（二）臺灣地區都市更新的實踐經驗與存在問題

以上從臺灣地區都市更新與舊城改造的環境、政策導向的角度去論述，下面再從臺灣地區都市更新的具體實踐過程看其新的亮點。

1.再發展策略是臺灣地區都市更新的出發點。以新竹為例，位于臺灣地區西北的新竹市，有著近兩百年的歷史，是臺灣地區最早開發的城市之一，舊城區竹塹充滿了歷史人文遺跡，且迄今仍為新竹市民最重要的生活與商業消費中心。但因舊城產業老化，公共設施不足，現代化新區的建設完善等因素使老城逐漸失去活力。問題的嚴重性在于市民自發的改造更新活動易缺乏對延續歷史重要性的認識，舊城肌理與空間形態受到嚴重侵蝕，恢復歷史風貌成為當務之急。臺灣地區未來發展定位是無煙化的科技產業及旅游觀光產業，所以城市歷史建筑與歷史街區成為寶貴的不可再生資源。通過數十年的努力，臺灣地區官方與民間團體形成了這樣一個共識：歷史遺產是一定要保護的，但不是簡單的保護，而是要使歷史文化遺產恢復昔日光彩，同時也要使舊城內的產業注入新鮮活力，使舊城獲得再生。即注重再發展的策略成為臺灣地區歷史建筑、街區與地段保護的最重要的基礎理念，是保護的出發點。例如新竹市政府經過長期的規劃研究，配合竹塹舊城產業與觀光的發展，建立了完善的步行交通網絡，興建了大量的圍繞舊城周邊的公共停車場，使之適應現代生活需要；推動具有歷史文化特色的公共空間環境改善工程。通過系列措施，恢復了舊城的城市生命力以及古城的質感與風貌。舊城內老店的經營，零售與服務產業都得到復興。改善了舊城居民的人居環境品質與舊城旅游觀光資源的質量。

2.推動城鄉風貌改造運動。步入2l世紀的今天，臺灣地區民眾殷切希望改善提升生活品質，能夠生活在優質的生活環境中。1989年起島內以政府補貼為經濟支撐陸續開展了“創造臺灣地區城鄉風貌示范計劃”，提出“美化、綠意、美質”行動口號，最終使人民享有“有文化風格，充滿榮譽尊嚴的城鄉”、 “有田園綠意，處處生機盎然的城鄉 、“有品質魅力，值得認同感懷的城鄉”。城鄉風貌改造計劃實施范疇涵蓋了親山親水空間、公園綠地、城鄉公共空間、歷史文化空間、都市夜景營造及社區生活環境等方面。政府在每個年度的補助策略如經費分配方式、重點補助項目等會依據大環境的轉變與趨勢作適當的調整，以求發揮政府資金投入的最大效益。補助方式從初始的“通通有獎”，逐漸調整為“競爭性為主，政策引導為輔”的補助策略，建立良性競爭體制。鼓勵地方政府提出更具突破性和示范性的保護計劃，用正確的觀念、程序和方法，尋求地方古跡活化再生。

3.臺灣地區城鄉風貌改造運動存在的問題。具體表現在執行比例偏重于硬件設施，保護范圍未很好的從建筑、街區本身拓展到文化層面，生活記憶層面，城市生活歷史的層面，缺乏一致性的整體規劃設計。另外，存在民眾參與程度不高，利益團體沖突等現象。但城鄉風貌改造運動已成潮流，民眾開始更關心環境質量，思考地方發展問題，開創了歷史建筑、街區保護改造發展的契機。

二、對臺灣地區都市更新與舊城改造的思考

（一）兩岸舊城改造的政策差異

在經濟全球化的時代，祖國大陸與臺灣地區兩地都在進行舊城改造。舊城改造，最重要的資產就是土地所有制問題。大陸地區的舊城改造中土地所有權所屬于國家，政府有絕對的權利。相對于臺灣地區的土地制度，在臺灣地區由于土地屬于私有財產，除了少部分的公有土地是在接收荷據時期日本人所遺留下的土地房產外，絕大多數的都市不動產的所有、處置、收益與所有權都屬于私人或民間團體。這個與大陸產權制度環境的差異就造成兩岸舊城改造在政策與實踐上存在著根本的不同。臺灣地區舊城改造在私有財產的體制下及都市土地所有產權細分復雜的結果，導致土地取得極度困難。在這個時期，更由于臺灣地區社會轉型，市民社會的崛起，社會抗爭文化的成型，更使得都市更新政策的落實越加困難。相對于大陸地區由于土地所有制產權制度環境的不同，舊城改造土地的取得相對容易。特別是大陸改革開放后，國有土地制度更成為地方政府激勵市場經濟的最大資產。公有制下的廉價土地，成為吸引投資、建構都市競爭力，激發市場經濟的關鍵要素，很少存在社會抗爭。

大陸地區在市場導向下的舊城改造過程中，各地多數的舊城改造是由政府以外的房地產開發商執行承包。而在臺灣地區都市更新過程中，由于社會制度不同，一般臺灣開發公司并不具有公權力的基礎，沒有獲得土地所有權人的同意，不得強制取得私有土地。這個結果導致了臺灣地區都市更新的實行，除了少數例外是由民間建設公司執行外，絕大多數都市更新由政府所執行。此外，一旦有社會抗爭，隨時都有可能被媒體報道，變成臺灣地區地方政府的事件，造成地方政府的危機。在這樣的環境制約條件下，最后導致臺灣地區地方政府，在都市更新的介入方面趨向保守。在大陸地區，舊城改造有的地方只照顧到房地產資本的利益，忽略了市民的利益需要，這就給有的地方政府敲響警鐘，即不能以犧牲市民的利益為代價，來成就舊城改造。如不注意，將來隨著大陸地區的快速工業化以及社會民主進程的加快，可能導致積累的民怨成為社會不穩定的導火線。今后舊城改造的一個策略是進一步調整市場機制，在城市治理上的支配性建構市民參與舊城改造的機制，降低未來舊城改造過程中的不穩定因素，使得舊城改造的功能得以兼顧原居民的社會與環境的需求。在規劃層次上，建構規劃許可制度和舊城改造利益所得回饋機制，使得舊城改造的社會成本及公共設施的負擔，能在“受益者付費”原則下，得到公平對待。

（二）對實行歷史風貌特定專用區政策的思考

特定專用區政策最早在臺灣地區“都市計劃法”中明確，在城市規劃（臺灣地區稱為都市計劃）范圍內的土地視實際發展的狀況劃定各種特定區如農業特定區、風景特定區、歷史風貌特定專用區等，分別限制其使用。法律規定特定專用區內的土地及建筑物不得違反其特定用途，而且各地對特定專用區內的建筑物使用、基地面積、容積率、建筑高度、交通、景觀、消防等等都分別加以詳細規定。

立法后臺灣地區依照國外經驗與當地實際情況劃定文物古跡和歷史建筑、街區的保護范圍規定為歷史風貌特定專用區，專用區分嚴格控制區和環境協調區。文物古跡占有的地域范圍設定為嚴格控制區，嚴格保存環境的歷史原貌，除了維護外不得改變原狀，以使歷史信息安全傳承，市民集體記憶不會被抹煞。文物古跡所處范圍的周邊地區為環境協調區，區內新建建筑必須與歷史建筑協調，并控制其高度、體量、結構、色彩、建筑風格與使用性質等，可以通過特定專用區城市設計準則來保證。新竹市為恢復竹塹舊城的城市活力、彰顯舊城的歷史文化特質與風貌，促進舊城內傳統產業的復蘇，“市政府都市發展局”經過近兩年的城市規劃調查作業程序后，開展了“竹塹舊城歷史風貌特定專用區都市計劃案”。在規劃中，為保存舊城中歷史街區聚落及風貌，兼顧歷史資源的保存維護與民間團體與個人開發權益，劃定了歷史街區、歷史街道，并對具有歷史文化價值的古建、傳統聚落，古街市等依照法定程序審查并確定為“歷史建筑”（相當于大陸的文物保護單位），然后實施嚴格的特定專用區城市規劃管制。由“竹塹舊城歷史風貌特定專用區都市計劃”的實施，當地民眾期望能創造舊城區產業再生的契機。通過對歷史街區的保存與維護，也保存了可貴的歷史發展軌跡與地方民眾的共同記憶，突現竹塹舊城豐富的歷史文化底蘊。

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