高等教育學費固化的不良效應及其對策研究

童小玲++武玉坤

【摘 要】 2000年以來，我國高等教育學費一直未進行大規模調整，與社會經濟發展嚴重脫節，在加重高校辦學負擔的同時，也對社會公平與階層流動性產生了不良效應。以廣東某高校2000—2014年的實證數據為基礎，呈現高等教育學費與辦學成本和辦學收入的相互關系，分析得出長期固化的學費越來越難以彌補辦學成本的需求。這種現實不僅淡化了高等教育的成本意識，對高校教學質量產生不良影響，而且進一步加深了社會不公平程度。文章認為，建立與社會經濟水平相適應的動態學費調整機制，平衡國家財政和高校自主對高等教育的支出，并進一步完善成本監審統計口徑，提高辦學水平與質量以及加大對貧困學生的補助力度是推動高等教育健康發展的有效途徑。

【關鍵詞】 高等教育學費固化； 成本共擔； 教育公平

【中圖分類號】 F23；G64 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）16-0100-04

中國高等教育從1995年開始有自籌學費的概念以來，在隨后的幾年間多次調整了學費標準。但自2000年之后，除個別特殊專業外，普通高校學費標準相對穩定，導致高等教育學費長期固化。雖然高等教育要收取學費已經成為社會共識，高校學費上漲已經成為一種世界潮流，然而，與高校學費長期固化，辦學壓力日益增大的客觀現實相對照，高校學費上漲卻引起社會激烈討論[1]。中國高等教育學費與社會經濟發展是怎樣的相互關系，與學校培養成本和經費投入又是怎樣的關系，學校辦學質量與學費相互依存關系等，這些狀態產生了怎樣的不良影響等既是理論實踐關注的問題，也是本文關注的核心問題。

一、高校學費上漲已成為國際趨勢

從1995年開始，經濟合作與發展組織（OECD）的25個成員國中，有14個國家實施了高等教育學費改革，并且大多數的改革都提高了高等教育的學費①。進入21世紀，高校學費增長的趨勢并沒有減弱。表1是OECD官方網站公布的部分國家公立高校2007年和2013—2014學年度的學費標準。2007年—2013年，奧地利和韓國等國家的公立高校學費標準呈微弱上漲趨勢，漲幅在5%以下。澳大利亞和日本分別上漲11.52%和20.36%。意大利和荷蘭的學費上漲了34%左右，部分原因是這兩個國家的學費標準起點較低。美國學費在較高位的起點上上漲高達54%，導致其絕對學費水平在OECD國家中處于較高水平。新西蘭在中位起點上漲幅達到71.79%，漲幅最大。可以說，自20世紀90年代中期以來，高等教育學費上漲已經成為一種國際趨勢。

二、高校學費的理論基礎

在高校學費標準設定領域，較為成熟并獲得認可的理論主要包括公共產品理論、人力資本理論和成本分擔理論。

（一）公共產品理論

根據美國經濟學家保羅·薩謬爾森1954年提出的公共產品理論，市場經濟中提供的產品分為公共產品、私人產品及介于兩者之間的準公共產品。高等教育的主要價值一方面是促進國家政治經濟發展和人類社會進步，另一方面在于使受教育者個人理智獲得發展，個性趨于完善，所以是一種同時兼有公共產品部分特征和私人產品性質的準公共產品。

在市場機制下，政府就不應該承擔起所有由市場提供高等教育準公共產品的效率損失，否則會造成沒有機會獲得高等教育的人要為接受高等教育的人支付教育成本，從而損害了他們的公共福利，導致新的社會不公。另外如果實施高等教育免費或學費標準太低，會造成有些學生不珍惜接受高等教育的機會，如期畢業率降低，導致公共教育培養成本巨大的浪費，也不利于接受政府財政主要投入的高校的可持續健康發展。由此可見，“免費”或“低費”高等教育并不能實現真正的教育機會均等，作為準公共產品的高等教育的受益者必須按照自身的收益比例承擔相匹配的投資責任。

（二）人力資本理論

20世紀60年代初，美國經濟學家西奧多·舒爾茨[3]提出了“人力資本理論”。該理論認為，人力資本是人們在自己身上投資所獲得的、能夠增加個人未來的收入、促進國民經濟增長的知識和能力，人力資本通過教育、醫療保健、勞動者的遷移以及信息獲得等途徑形成，而教育是最主要的途徑。人力資本理論改變了教育消費性的傳統觀點，視教育投資為生產性投資，認為教育投資所形成的人力資本無論對于受教育者個人還是整個國家及社會都有非同尋常的經濟和非經濟意義。世界銀行高級顧問、英國經濟學家喬治·薩卡洛普洛斯[4]曾對60余個不同類型國家的教育收益率進行了分析，結果顯示，高等教育對受教育者個人來說，無論在發展中國家還是發達國家都是一項收大于支的投資，而這其中僅包括個人未來的直接貨幣收益率（見表2）。

表2顯示，高等教育在低收入國家、中低收入國家、中高收入國家及世界平均水平范圍內，它的個人收益率都是遠大于社會收益率的，所以接受高等教育對個人來說是一種有利可圖的，甚至于可以改變自己命運的投資行為。由此，在市場經濟條件下，受益于高等教育的個人必須支付相對應的投資成本，否則對于那些沒能接受高等教育的人群來說則是不公平的。

（三）成本分擔理論

美國紐約大學原校長、經濟學家D.B.約翰斯通[5]提出了“成本分擔理論”，即高等教育的經費應該由政府（納稅人）、高等教育接受者（家庭）及社會人士（捐贈等）共同分擔。具體的分擔形式包括：父母通過當期收入、教育儲蓄支付；學生通過勤工助學、兼職收入和貸款等支付；由納稅人以納稅的形式支付等。

成本分擔理論有兩項原則：一是利益獲得原則，二是能力原則。按照利益獲得原則，教育成本的支付應與利益獲得成正比，也就是以直接或間接的方式從高等教育中獲得的好處和利益越多，所支付的教育費用就應該越多。再按照能力支付原則，從高等教育中獲得利益的人都應該根據個人能力大小來提供教育費用。能力大的支付多一點，能力小的支付少一點。

公共產品理論、人力資本理論和成本分擔理論雖然從不同角度討論高校學費問題，但其共同之處在于強調高等教育費用應該由國家與家庭（個人）共同承擔，而且共擔的相對比例應該根據社會經濟條件變化而適時調整。

作為準公共產品，學生繳費上學就等于購買了教育服務，雖然僅支付了小部分成本[6]，但學校還是有責任保障學生獲得高質量教育。相對充裕的教育經費投入是提高教學質量的基本保障。因此我國自高校“大擴招”以來，中央和地方政府先后對各類高校設立了各種專項發展基金，包括“211”工程專項、“985”工程經費、“中央與地方共建”專項經費等。截至2011年末，“211”工程共計107所高校獲得建設經費368.26億元[7]。與之相對應的各地政府結合自身的財政和教育發展水平，設立了富有地方特色的高校專項發展計劃。例如廣東省設立了“創新強校”“珠江學者”“高水平大學建設”等專項經費。從2010年起，我國中央財政就建立了獎補機制，支持各省份提高地方所屬公辦普通本科高校的生均撥款水平，基本標準是12 000元，2012年全國地方高校生均撥款實際平均水平已達14 120元[8]。中央及各級政府加大力度對高校的資金投入，使我國高校在教學設備更新換代、引進各類高端人才與師資培養、學科建設及實驗室平臺建設方面取得了飛躍式發展，進一步提高了我國高校的辦學水平與辦學質量，突出了各類高校特色建設，提升我國高等教育的國際競爭力。

三、廣東某高校學費狀況的實證分析

中國高校學費水平調整可謂“大起大落”，1995年出現高校收費觀念后，幾乎每年調整，可謂“一年一個價”，一路飆升。1996—2000年間，中國高等教育學費的年均增長率保持在25%左右（扣除物價因素）[9]。到2000年，價格開始鎖定，此后沒有進行大規模調整。而在此期間，地方社會經濟卻快速發展，高校學費水平與社會經濟發展水平越來越不匹配。

（一）長期固化的學費標準

1992—2000年，廣東省高校學費經歷了一個快速增長期。2000年，廣東省多個部門下發通知，允許高校學費調整，調整后廣東高校學費水平位列全國第三，低于北京和上海。2001—2006年，教育部、財政部和國家發改委每年專門下發通知，強調“高校的學費和住宿費的標準要穩定在2000年的水平上，不得提高”。為使高校學費幾乎維持在2000年的水平，廣東高校學費一直沒有進行大規模調整。2007年5月，國務院頒布《建立健全普通高校家庭經濟困難學生資助意見》（下文簡稱《意見》）明確規定：“除國家另有規定外，今后5年各類學校學費、住宿費標準不得高于2006年秋季相關標準，違者將受處罰”。由于2006年的標準維持了2000年的標準，因此，這一規定實際上是將2000年的學費標準延續到了2012年，而廣東省某高校則按照廣東省的相關規定，直到2015年仍執行2000年的學費標準。

（二）快速增長的社會經濟

與學費水平長期固化相對應的是廣東省社會經濟的快速增長。2000—2013年，廣東省國民生產總值、城鎮居民工資、居民消費指數、農村和城鎮人均可支配收入等指標都持續增長（見表3）。

GDP和居民消費指數的快速增長意味著整個社會消費水平的持續上升，也意味著市場中相關產品的消費成本已經持續上升。如果將學費看做是高等教育產品的消費成本的話，那么長期固化的學費則意味著高等教育產品的消費者支付著越來越低的消費成本。

而居民工資和可支配收入的增長則意味著居民支付能力的提升。按照高等教育成本共擔原則，較高支付能力者應該分擔較高額度的教育成本，而長期固化的學費則意味著教育支出在家庭支出中的比重持續降低，也意味著家庭（個人）在高等教育責任分擔中的角色比重逐步降低。

（三）持續增高的教育培養成本

與社會經濟快速發展相伴隨的是高校培養成本的快速增加（見圖1）。2000—2014年，廣東某高校的生均教育培養成本（嚴格按照國家規定的成本監審統計口徑）持續上升，從2000年的8 184元上升到2014年的21 883元，年均增幅達到7.87%。由于培養成本持續提高，而學費標準又沒有及時調整，導致學費占培養成本的比重持續降低，學費用于彌補培養成本的功能越來越弱。如果考慮到國家規定的成本監審辦法出臺時間較早（2005年）、統計口徑較小，很多現實用于培養成本的支出被剔除在外。另外培養成本支出是“過去式”，是以收定支，沒有計算應付未付的支出，否則高校的培養成本將更高。而（固化的）學費占培養成本的比重將進一步下降，彌補培養成本的功能更弱[10]。

（四）不斷提升的高校辦學水平與質量

為了提高與加強廣東省地方高校的特色建設，廣東某高校2000—2014年共計獲得各類財政專項資金14.03億元。其中“211”工程建設經費1.06億元，創新強校經費0.83億元，“中央與地方共建”資金約3.5億元，自籌資金約40.05億元。由于有了這些資金的投入，使該校在學科建設、人才引進與師資培養等方面有了較大的提升，同時在教學實驗儀器設備、學校基礎設施建設等硬件方面也進一步改進和完善。該校始終堅持崇尚學術、質量第一的辦學理念，努力把學校建設成為以農業科學和生命科學為優勢，以熱帶亞熱帶區域農業研究為特色，農、工、文、理、經、管、法等多學科協調發展，特色鮮明、國際知名、國內高水平的教學研究型大學。

四、高校學費過低帶來的問題

從廣東某高校的實際狀況來看，社會經濟的快速發展與長期固化的學費水平形成鮮明的對比。隨著財政投入和學校籌集辦學經費的增加，長期固化的學費水平降低了個人和家庭對高等教育成本的分擔比例，從而加重了教育不公平程度，而且淡化了社會對高校辦學的成本意識，還一定程度上扭曲了高校的注意力，高校“被迫產業化”，降低了教育質量。

（一）形成逆向激勵，加重社會不公平

從公共產品理論來看，如果準公共產品的價格過低，勢必由公共財政來彌補成本的不足。而公共財政資金又來自全體納稅人，這意味著準公共產品的價格越低，該產品的消費者所承擔的成本越少，而沒有消費該產品的大多數公眾則需要為該產品支付更多的成本，從而形成逆向激勵，即消費越多準公共產品，承擔的成本越少，消費越少公共產品，反而需要承擔的成本越多。

這種情況在高等教育領域的表現尤其明顯。圖2給出了廣東省某高校2000—2014年學費占財政撥款和學校總收入比重的趨勢圖。從2006年開始，該校學費占財政撥款和學校總收入比重持續降低，到2014年該校的這兩個比例分別為20.46%和10.76%，均為2000年以來的最低水平。這意味著高等教育產品的逆向激勵狀況在惡化，教育不公程度在加深。

（二）淡化成本意識，強化教育“成本病”

高校學費水平較低造成的一個嚴重問題是高校辦學成本意識的淡化。社會公眾往往將學費看做是讀大學的成本。實際上，學費僅僅是公辦高校培養成本的一小部分，而持續固化的學費水平進一步加重了這種看法。

實際上，高等教育的辦學成本又比通常認識的水平要高。正如舒爾茨[3]所說的“人們所不知道的是學校教育的實際費用比公布的數字多得多”。因此，高校教育的單位成本增長率要稍高于通貨膨脹率，學費增長率要超過在某種情況下甚至要大大超過通貨膨脹率[5]。這源于鮑莫爾（Baumol）提出的“成本病”。商業部門可以通過資本和技術來提高效率，從而降低單位成本，進而導致單位成本上漲幅度低于工資的增長速度。在那些非生產性的勞動密集型部門，不太可能運用資本或新的技術去代替人力，其單位成本不可避免地低于生產部門的單位成本[5]。

從價格確定的成本角度考量，假設產品質量與一定成本掛鉤，那么當產品質量保持不變而產品成本大幅上升時，產品價格必然上升，甚至只要產品質量的下降幅度小于成本上漲幅度，產品價格便具有足夠的上漲空間，否則必定帶來價格扭曲或是質量進一步下降。

因此，高校學費長期較低不僅淡化了公眾的高等教育成本意識，而且進一步扭曲了深受“成本病”影響的高等教育成本。

（三）影響教育質量，高校“被迫產業化”

高校在每個學生身上教育支出的上漲大部分依賴于普通高校自己負擔。為了解決生均費用與辦學收費的收支平衡問題，維持學校運營發展，普通高校只能降低教學成本，削減行政開支，并且千方百計增加正常教學研究以外的創造收入。這一系列舉措不僅嚴重影響了高校的日常教學工作，也進一步加重了教職工尤其是青年教師的負擔。近年來備受爭議的“高校青椒生存狀況”問題，除了科研和職稱晉升壓力外，收入水平較低也是一個重要因素。高校教學、科研和管理能力的下降則直接造成了學生專業技能的缺減以及學習積極性的降低。長期以來，這種高校“被迫產業化”更是影響了高等教育的質量和公平性，甚至滋長了社會上“高等教育無用”的錯誤言論。

五、建議

針對高校學費水平過低存在的問題，結合相關理論論述、國外高等教育學費發展趨勢和我國高校辦學實際，本文認為應該從以下方面著手解決。

（一）適當提高學費標準，建立學費動態調整機制

公共產品理論、人力資本理論和成本分擔理論一致認同高等教育費用應該由國家與家庭（個人）共同承擔，而且共擔的相對比例應該根據社會經濟條件變化而適時調整。OECD部分國家的實踐經驗一定程度表明，高校學費上漲已經成為一種國際趨勢。在我國社會主義市場經濟體制不斷完善的當下，應該根據市場經濟的運行規律，根據社會經濟發展水平，適當提高高等教育學費標準，并建立高校學費動態調整機制，采用生均培養支出作為高校學費標準動態調整核心關聯性指標。

（二）加大貧困學生補助力度，推動高等教育公平

與此同時，要加大對貧困學生的補助力度。提高學費水平雖然一定程度上減輕了沒有接受高等教育產品的社會公眾的負擔，極大地促進了社會公平，但較高水平的學費勢必加重低收入家庭的負擔，從而導致教育不公平。國際通行的做法是在提高高等教育學費標準的同時，增加對貧困學生的補助力度。學費上漲改革通常結合增加資助學生的措施，OECD國家中，有12個國家伴隨著學費上漲增加對困難學生的補助。

（三）進一步改進成本監審統計口徑

一方面引入權責發生制的成本核算方法，按照收入和支出相配比的原則，將應收和未付的成本計入當期收入成本，更加科學合理計算高校教育培養成本；另一方面適當提高科研支出占教育培養成本的比重，高校既是教學中心，也是科研中心，科研對教學質量的提高起到積極促進作用。尤其對于綜合性重點大學，開始實行導師制，鼓勵和提倡學生（特別是本科生）直接或間接參與導師的科學研究項目，導師會投入比較多的人力和經費。另外對于一些學科建設類的經費可以直接計入教育培養成本。

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