農村精準扶貧中政府與慈善組織的合作及行動方略

張文惠

摘要：精準扶貧是我國現階段農村扶貧工作的主導性戰略。文章根據政府與慈善組織在過去農村扶貧實踐中的關系演變，提出當前要致力于構建政府與慈善組織合作型扶貧模式，以其動力原理為理論基礎，從內外因角度出發，強調要發揮各主體的積極能動性，并設計提出了一條以合作、對接、運作、反饋為主要內容的政府與慈善組織合作型精準扶貧行動路徑。

關鍵詞：精準扶貧；政府；慈善組織；合作型扶貧；行動路徑

中圖分類號：F323.6文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）08-0084-04

精準扶貧，既是當前我國經濟社會發展的重大戰略任務，也是全面建成小康社會的關鍵舉措。我國城鄉差距明顯，貧困主要是農村的貧困。因此，精準扶貧重點在農村。不可否認，政府在扶貧開發中發揮著重要的作用和力量，實現了大規模的減貧，取得了很大成效。然而，也要看到以政府為單一主體的扶貧模式已不適于當前形勢。在新一輪的扶貧攻堅中，引入社會組織等多元主體，特別是慈善組織的參與，構建政府與慈善組織的新型合作關系和合作型扶貧模式，是創新社會扶貧的需要和趨勢。實踐中，慈善組織憑借其自身的優勢和資源在農村扶貧領域的社會治理中承擔著重要的角色，滿足了市場的需要，彌補了政府的不足，但是慈善組織參與農村扶貧仍存在著現實困境。目前，學術界對于探討政府與慈善組織在農村精準扶貧中的關系研究還不足，這與精準扶貧的戰略地位重要性不相符合。本文將從理論和實踐層面分析政府與慈善組織在農村扶貧中關系模式的演變，嘗試構建兩者的新型合作關系，探索其適合的行動路徑，以期為我國發揮社會力量在農村扶貧中的作用提供參考。

一、政府與慈善組織在農村扶貧中的關系演變

國內學者對扶貧模式的研究取得了豐富的成果，歸結起來，從發展上大致經歷了三個階段， 分別是救濟式扶貧階段、開發式扶貧階段、參與式扶貧階段。[1]在不同的發展階段，政府和慈善組織上演著不同的關系變化。

1.救濟式扶貧模式：政府唯一，慈善組織被排斥。建國初期的扶貧模式以救濟式為主。這一時期的扶貧被認為是政府的責任，政府是農村扶貧的唯一力量，不需要任何社會組織的參與。政府的扶貧效果不明顯，全社會普遍貧困，這一局面持續到改革開放以前。上世紀70年代末期的扶貧模式以救濟式為輔、減貧式為主。政府是農村扶貧的唯一主體，在農村地區大力推行經濟體制改革，廣大貧困農民積極參與市場，抓住發展機遇，部分地區和部分農民開始擺脫貧困。同時，中國第一批慈善組織在改革開放時期萌芽誕生，但是，這一時期的慈善仍被視為資產階級的偽善，慈善組織依舊遭受排斥，沒有在農村扶貧中發揮作用。根據國家貧困標準計算，貧困人口的數量從2.5億（1978年）下降到1.25億（1985年），貧困人口占農村總人口的比例從30.7%下降到14.8%。[2]

2.開發式扶貧模式：政府主導，慈善組織被吸收。80年代中期，我國扶貧模式由救濟式向開發式轉變。政府是主導，采取自上而下的決策治理方式，通過行政干預和政治動員來開展扶貧計劃。政府主要從宏觀上制定扶貧策略：一是成立專門的扶貧工作機構。如國務院貧困地區開發領導小組（1986年）的成立，通過協調各職能部門，利用其專業優勢參與農村扶貧，促進貧困地區的經濟發展。二是安排專項資金用于扶貧開發。政府在貧困地區投入了上百億財政資金用來支持貧困縣的各項投資。三是制定專門優惠政策。政府為農業和工業貸款項目發放上千億元的信貸扶貧資金，部分地區還享受到稅收優惠政策。政府在農村扶貧中取得了較大的成效。這一時期的慈善組織開始被吸收為扶貧力量，如中國扶貧基金會（1989年）的成立，開創了慈善組織參與農村扶貧事業的先河。由于在農村扶貧工作中的出色實踐，慈善組織的地位由被排斥轉為被吸收，之后還大力吸收和借鑒世界各國慈善組織的實踐經驗。慈善組織以公益目的和志愿者精神來落實扶貧項目，這一時期開創了政府與慈善組織在農村扶貧開發中和諧共處的局面。根據官方貧困線計算，農村貧困人口的數量從1.25億人（1985年）減少到3200萬人（2000年）。[3]

3.參與式扶貧模式：政府主導，慈善組織積極參與。進入21世紀，我國扶貧模式由開發式向參與式轉變。《中國農村扶貧開發綱要（2001——2010年）》明確提出“要積極創造條件引導非政府組織參與和執行政府扶貧開發項目”。[4]政府仍是主導，但更加重視農民的利益和需求，采取自下而上的參與式決策模式。政府扶貧重心向微觀層面轉變，注重發展科學技術、教育、文化和衛生事業，主要扶貧措施是整村推進、產業化扶貧、職業教育和勞動技能培訓等，從而激發農民的主體能動性。同時，新綱要強調參與式扶貧，慈善組織從被動吸收到主動參與。但是，政府與慈善組織的關系本質上仍是一種控制和依賴的關系。根據2010年1274 元的扶貧標準計算，農村貧困人口的數量從9422萬人（2000年）減少到2688 萬人（2010年），貧困人口占農村人口的比例從10.2%下降2.8%。[5]

從新中國成立到進入新世紀以來，農村貧困人口大規模縮減，這離不開國家在不同時期制定的扶貧政策，政府在人力、物力、財力等社會資源動員方面有著無可比擬的優勢，但也存在著局限性，如管理效率低下和資源配置浪費，不了解農民的需求造成政策缺乏針對性，扶貧模式單一化等等。慈善組織是農村扶貧中一支規模大、專業性強、具有創新性的隊伍，雖然目前還處于初始發展階段，但它在協助政府扶貧開發工作中，能夠創新扶貧理念，提供新型扶貧模式，注重目標可持續性，引入市場機制，準確反映農民需求，集中自身優勢和專業性，實現資源優化配置等，是新時期扶貧的重要中堅力量。

但是，慈善組織除了受自身因素、社會環境因素影響外，還有更深層次的問題，如政策不透明、機制不清晰等因素，影響著慈善組織扶貧工作的熱情和效率。因此，還需搭建政府與慈善組織之間有效合作的對話平臺。

二、農村精準扶貧中政府與慈善組織合作型扶貧模式的構建

2011年至2020年是我國全面建成小康社會的關鍵時期，農村扶貧工作是難題。按照2011 年2300元扶貧新標準，我國貧困人口數量從2688（2010年）萬人增加到1.22億人（2011年）。[6]2013年11月，習近平提出“精準扶貧”理念，隨后不久便建立了精準扶貧工作機制。這一時期的貧困形勢更為復雜多元，以往的扶貧模式難以適應新形勢的需要，慈善組織恰好是突破現階段扶貧難題的重點，創新政府與慈善組織的扶貧模式成為新時期扶貧工作的關鍵。

1.合作型扶貧模式的理論。國內外學者對貧困治理的研究有大量的理論成果，其中上世紀90年代廣泛興起的合作治理理論，主張政府與企業、非政府組織、公民之間通過互動合作更好更高效地提供公共服務。[7]這些理論成果表明，要充分發揮政府的主導作用，引導更多的社會組織參與到農村貧困治理中來，通過適當的合作形式，促進相互間的分工協助，實現資源功能的優勢互補，構建新型的合作式扶貧模式，提升扶貧效能，激發合作活力。

合作型扶貧模式有三個基本特點：首先，政府與社會組織都是扶貧的主體。它強調了扶貧治理主體的多元化，突破了以往政府單向主導扶貧的格局，突出社會組織等力量共同參與扶貧的重要性。政府要通過適度分權，將權力下放給社會組織，同時要積極培育社會組織，特別是公益慈善類組織，使其利用自身優勢主動參與到扶貧工作中來。其次，政府和社會組織的地位是平等的。政府雖然在扶貧工作中是主導性角色，但是它與各扶貧主體的地位是平等的，通過搭建的平等溝通協商新平臺，最終達成共識，實現扶貧主體的良性互動。最后，政府與社會組織目標一致，功能互補。它強調政府和社會組織的有機結合，既注重發揮政府的政策引導功能，又注重發揮社會組織的專業職能優勢，形成一個優勢互補、合作共贏的大扶貧格局。可見，合作型扶貧模式理論符合當前我國實際，這為新時期政府與慈善組織合作型扶貧模式提供新的理論視野。

2.政府與慈善組織合作型扶貧模式的動力原理。政府與慈善組織合作式扶貧模式的動力原理源自多個主體的共同需求和目標，各要素作用在各方主體的有效發揮下，產生強大的合力，使扶貧工作持續有效地運轉。任何社會活動都是人的活動，該動力原理就是要發揮和調動人的創造性和積極性、能動性，主要通過物質動力、精神動力來刺激。根據上述理論參考，從內外因角度闡述政府、農民、慈善組織這三個主體的合作型扶貧模式動力原理，見圖1。

圖1政府與慈善組織合作型扶貧模式的動力原理事物發展的動力是由內因和外因共同作用的，內因是事物變化發展的根本原因，外因是事物發展的必要條件，外因通過內因而起作用。農村要擺脫貧困不僅要積極發揮農民自身這個內部因素的作用，還要充分調動政府和慈善組織這兩個外部因素的作用。從農民這個主體來看，他是合作型扶貧模式的內在驅動力，屬于內因。只有思想上明白依靠自身能力，才是實現長效脫貧的重要路徑，這對農民真正擺脫貧困具有決定性的作用。目前農民貧困受到如制度、政策、環境、教育、衛生等多種因素的影響，他們還需要政府的引導和慈善組織的支持。從政府這個主體來看，農村扶貧開發工作是政府長期的基本任務和目標，關系到和諧社會的建設和小康社會的建成。政府是合作式扶貧模式的外在主導力，屬于外因，利用強大的政府資源和資金等物質動力來激發農民，發揮著脫貧的重要作用。同時，政府培育扶持慈善組織，建立平等合作關系，并由慈善組織帶動農村扶貧工作的發展。從慈善組織這個主體來看，它是社會文明發展到一定階段的產物，具有推動社會發展的責任。慈善組織是合作式扶貧模式的外在助推力，也屬于外因。從實際運行效果看，慈善組織在農村小額信貸、技術推廣、勞務輸出、兒童助學、教師培訓、醫療救助、婦幼保健等諸多方面發揮著積極作用。[4]合作型扶貧模式將政府和慈善組織這兩者有機結合起來，通過資源整合提高扶貧效能，實現兩者的協調合作，在一定程度上彌補了其它扶貧模式的不足。

可以說，政府與慈善組織合作型扶貧模式充分發揮了各主體的作用，包括政府的外在主導力、農民的內在驅動力、慈善組織的外在助推力，通過內外因的作用，三方力量的合作，產生強大的合力，是適合當前農村扶貧工作的合作模式。

三、農村精準扶貧中政府與慈善組織合作扶貧行動路徑的選擇

精準扶貧是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核的扶貧開發模式。[8]把握農村精準扶貧的關鍵點是要找準扶貧脫貧的行動路徑。基于對合作型扶貧模式相關理論和精準扶貧內涵的理解，本文認為，政府與慈善組織在農村扶貧中可以從合作、對接、運作、反饋四個層面形成合作扶貧的行動路徑。

1.合作：共同目標和利益的推動。縮小貧富差距仍是我國面臨的重大問題和挑戰，單靠政府一支力量單打獨斗是不夠的。要解決艱巨的扶貧任務，還需要全社會的共同參與，而慈善組織作為社會力量的重要組成部分，發揮其在扶貧上的積極作用，就顯得尤為重要。因此，需要雙方的合作，其合作基礎是共同目標和利益的推動。政府開展的扶貧工作是一項國家任務，旨在讓扶貧對象脫貧致富，這是政府目標和社會目標的推動；而慈善組織開展的是社會救濟事業，旨在從組織宗旨上解決貧困人口的最基本問題，這是公益目標和社會目標的推動。不管是政府還是慈善組織，其最終共同目標都是幫助貧困人口穩定脫貧致富從而實現政府目標和公益目標、社會目標。由此可見，雙方的合作具有其合理性和必然性，它是政府和慈善組織共同利益目標的推動。

2.對接：扶貧資源與農民需求的整合。精準扶貧的成效如何，在很大程度上取決于是否有效對接扶貧資源與農民需求。因此，在扶貧工作中應嚴格制定統籌資源規劃，科學調配政府和慈善組織各自的資源，緊密對接貧困農民的特定需求。政府在扶貧工作中發揮著主體和主導作用，要突出保障貧困農民的基本生活水平。如對無勞動能力和其他經濟來源的扶貧對象，應通過保底政策，保障其基本生活需要。政府還要推行規劃引導統籌、重點項目主導統籌，但并不是事事有求必應、大包小攬。它需要引入市場機制，鼓勵支持和深度挖掘社會組織的扶貧力量，統籌各方資源，實現各類資源的充分流動。慈善組織作為專業化的組織，具有更強的市場意識，可以有效地把市場機制引入到扶貧開發工作中來，聯合多部門，整合多項資源，使得扶貧項目多樣化。如在實踐運行中，堅持因地制宜、因人而異的原則，充分尊重農民的實際需求，注重培育自我發展能力，激發貧困人口脫貧的內生動力。針對部分邊遠山區農村，進行打水井、開梯田、種植養殖等技術培訓；針對有些農村教育滯后狀況，開展各類兒童少年助學項目，建設校舍、捐贈圖書扶貧支教等；針對有些貧困農民因病致貧現象，設立醫療救助關愛基金，與地方政府和醫療機構合作開展義診、免費贈藥等活動。[9]慈善組織通過發揮自身專業技能優勢，與市場機制、農民需要對接起來，將提高扶貧效率。

以前在扶貧工作中政府和慈善組織可能存在沒有對癥下藥的問題，扶貧資源與農民需求沒有有效對接，造成資源浪費，影響扶貧效率。但在精準扶貧中可以根據特定扶貧對象的致貧原因、貧困狀況，對接政府和慈善組織雙方的扶貧資源優勢和農民自身的發展意愿、市場需求，量身訂制扶貧計劃，通過協商溝通合作，提高扶貧資源配置效率，符合農民脫貧的實際需求，充分發揮市場機制的決定性作用，使得扶貧措施更具針對性，產生“1+1>2”的良好效果。

3.運作：主導監測和分類管理的耦合。政府主導監測與慈善組織參與分類管理的緊密程度和相互影響是扶貧管理工作中至關重要的環節。首先，農村精準扶貧要明確扶貧對象。政府能在短時間內能集中和整合各類資源優勢，通過行政手段快速推進工作，從而建立全國扶貧信息網絡系統，對扶貧對象進行全方位、全過程的主導監測。其次，各幫扶主體根據不同類別的貧困對象與扶貧資源有效對接來實現分類管理、精準幫扶。例如，對于喪失勞動能力而生存困難的扶貧對象，由政府主導監測管理，并給予基本的生活保障；對于有勞動能力而發展困難的扶貧對象，由各幫扶主體，引入市場機制，幫助其發展相關產業或勞動力轉移就業；對于因其它原因造成的暫時困難的扶貧對象，由社會組織對其實施幫扶。這些年，慈善組織創新了扶貧工作的內涵和范圍，形成扶貧項目管理的形式多樣化、內容豐富化，慈善組織參與扶貧工作已成為常態化。從實踐運行效果來看，以中國扶貧基金會為例，截止到2012年，該基金會成立24年以來，共募集57億元資金和物質，超過1500萬人得到資助，其中有186.7萬貧困人口受惠。中國扶貧基金會在提高貧困地區醫療保障水平、改善貧困地區的教學條件、增加貧困群體在市場中的競爭力、為突發災難提供救援等方面發揮了積極作用。[10]

可見，政府對扶貧對象和幫扶工作進行主導監測，慈善組織對扶貧項目和資源進行分類管理，這兩者的耦合促進扶貧管理的效能，它們是相輔相成、互相補充的。

4.反饋：動態考核和社會監督的結合。扶貧成效如何，需要在過程和結果中開展動態考核和進行社會監督。精準考核是精準扶貧的一項重要內容，是指對扶貧工作進行量化考核，獎優罰劣，從而保證各項扶貧政策落到實處。考核內容主要有兩方面：一是考核貧困人口的脫貧效果。這些已脫貧的農民是長效脫貧還是暫時脫貧，哪些可以退出，哪些需要進入，從而使扶貧信息真實有效。二是考核幫扶主體的工作績效。對于政府而言，把其作為績效考核的一項重要指標，是政府政績的一種體現；對于慈善組織而言，可依據考核結果予以獎勵和資助、稅收優惠等。因此，有必要制定科學的量化指標體系和動態考核標準，使之能更直觀地衡量貧困人口的脫貧狀態。

扶貧過程和結果離不開社會監督。資金監管一直是扶貧管理的熱點、難點問題，無論是政府還是慈善組織首先都需要通過信息網絡平臺報告資金使用動向，接受社會的監督。這不僅擴大了政府和慈善組織扶貧資金使用管理的透明度和公開度，反過來，社會監督的公開化和民主化也相應提高了政府和慈善組織在扶貧工作中的自我管理能力。同時，讓捐贈者參與進來，讓他們到實地考察、督查，并告知所捐贈款項的使用情況，可實現全過程的透明化，保障政府和慈善組織的公信力。其次，發揮第三方獨立評估機構的作用，對政府和慈善組織扶貧的項目進行審計，并公示結果。另外，社會大眾和新聞媒體也是社會監督的有效力量，需要對其提供信息查詢，給予問題答復，使整個過程公開透明。可見，動態考核和社會監督的結合更好地評估和反饋了政府和慈善組織在扶貧工作中的成效，是一種合作的進步。

圖2政府與慈善組織合作扶貧的行動路徑綜上所述，由圖2可見，政府與慈善組織合作扶貧行動路徑的選擇是政府官方屬性和慈善組織社會屬性雙重路徑的融合。一方面，政府在農村扶貧的政府目標制訂、資源配置、主導監測、動態考核過程中體現了政府官方性的影響和推動；另一方面，慈善組織在公益目標實現、需求對接、分類管理、社會監督過程中凸顯出慈善組織社會性的體現與發展。合作、對接、運作、反饋這四個過程相互影響、相互促進，形成一個動態運行的系統整體。根據我國具體國情，政府對慈善組織的影響始終貫穿于整個行動路徑過程，并支持鼓勵慈善組織的社會價值體現，這兩者在扶貧行動路徑中是相互交織、平等互助的。

四、結語

隨著經濟社會發展和扶貧形勢變化，我國政府與慈善組織在以往農村扶貧中主要經歷了三種模式：救濟式扶貧模式、開發式扶貧模式、參與式扶貧模式，他們的關系先后呈現出政府唯一，慈善組織被排斥；政府主導，慈善組織被吸收；政府主導，慈善組織積極參與的階段性演變。進入全面建成小康社會的攻堅階段后，我國迎來了政府、市場、社會協調推進的農村扶貧開發新格局。為了適應新時期和新挑戰，根據合作治理理論，構建政府與慈善組織合作式扶貧模式。在這種模式下，政府與慈善組織都是扶貧的主體，形成地位平等、目標一致、優勢互補的合作關系。在其動力原理中，農民是內在驅動力，政府和慈善組織分別是外在主導力和外在助推力，通過內外因的作用，三方力量的合作，產生強大的合力。該模式原理強調了充分發揮主體的積極能動性，這為政府與慈善組織合作扶貧行動路徑的選擇提供了理論依據，形成了從合作、對接、

運作、反饋四個層面的行動路徑。研究顯示：合作基礎是政府目標和公益目標的推動，主體效能是扶貧資源和農民需求的對接，優勢互補是主導監測和分類管理的耦合，評估反饋是動態考核和社會監督的結合。

但是，政府和慈善組織合作型扶貧模式在實踐中開展起來還有一些現實困難和阻力。要真正實現這種合作關系，首先，政府需要適度分權，在具體項目執行過程中，應該逐步退出，將權力下放給慈善組織。另外，積極培育和扶持慈善組織，通過搭建平等的合作新平臺，實現扶貧開發主體的多元化。其次，慈善組織要利用自身優勢主動參與和融入扶貧工作中，通過與各級政府的互動，實現優勢互補，形成合理分工、平等合作的關系。這就需要構建政府和慈善組織平等交流長久有效的合作機制和正式化、專業化、職業化的合作模式。精準扶貧是一項較為復雜而系統的工程，需要各方的積極參與和共同努力，才能夠最終實現貧困人口的脫貧致富。

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【責任編輯：宇輝】