欠發(fā)達地區(qū)農村危房改造及金融支持的實踐與思考

【摘要】農村危房改造是黨中央、國務院為改善民生、加快推進城鄉(xiāng)一體化進程做出的一項重大決策，是擴大內需，促進經濟增長的惠民工程。如何發(fā)揮金融在農村危房改造中的助推作用，需要政府部門、金融機構共同研究和解決。因此，本文對轄區(qū)農村危房改造及金融支持進行了調查，分析金融在支持農村危房改造的實踐中所存在的困難和問題，在此基礎上，對金融支持農村危房改造提出相應的政策建議。

【關鍵詞】金融支持 農村危房 實踐 思考

農村危房改造工作是黨中央、國務院為改善民生、加快城鄉(xiāng)一體化進程做出的一項重大決策，是推進農村經濟社會發(fā)展的重要舉措。截至2014年末，我國共改造各類農村危房1565萬戶，其中2013～2014年共改造各類農村危房532萬戶。通過實施農村危房改造，有效改善了農村貧困地區(qū)困難群眾的住房條件，發(fā)揮了帶動消費、擴大投資的積極作用，促進了社會和諧穩(wěn)定。但也要看到，我國農村危房改造在創(chuàng)新融資機制、完善配套基礎設施等方面還存在不少困難和問題。而作為金融機構，應該在政策指引下，積極探索出金融支持農村危房改造的路徑。

一、保山市農村危房改造現狀

近幾年來，保山市加快了農村危房改造建設步伐，全市將于2015～2019年期間，每年實施4萬戶左右整體性（D級）危房改造，力爭在2019年完成19.6萬戶整體性（D級）危房改造，在2020年全面完成全市8度以上抗震設防地區(qū)、連片特困地區(qū)、邊境地區(qū)等農村危房改造和抗震安居工程建設項目。自2007年以來，保山市共實施了14.13萬戶農村危房改造和地震安居工程，共爭取到中央、省級補助資金13億元，對全市農村危房改造提供了有力支持。

（一）完善配套制度，強化政策保障

為加快農村危房改造工程建設步伐，保山市成立了保障性住房建設工作領導小組，將農村危房改造及地震安居工程改造納入城鄉(xiāng)保障性住房建設體系的重要內容，通過建立健全組織機構，不斷完善縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、村、組四級聯動的建設機制，初步形成了農村危房改造工作格局。同時，結合實際制定下發(fā)了《保山市農村危房改造檔案管理辦法》、《保山市農村危房改造資金管理辦法》、《保山市農村危房改造質量安全管理辦法》等配套制度，保障了農村危房改造工作的順利推進。2015年，保山市根據云南省下達的3.1萬戶農村危房改造計劃，及時將改造項目分配到各縣區(qū)。其中：隆陽區(qū)11000戶（含保山工貿園區(qū)700戶、高黎貢山旅游度假區(qū)600戶）、施甸縣5350戶（含水長工業(yè)園區(qū)200戶）、騰沖市5900戶、龍陵縣3400戶、昌寧縣5350戶

（二）加大項目審核力度，有效推進農村危房改造

由于農村危房改造工程事關農民群眾切身利益，是一項備受社會關注的民生工程，因此，保山市切實加大對農村危房改造項目的審核力度，嚴把項目的實施和操作。在對項目的審核過程中，首先對農村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶和其他貧困戶的住房情況進行調查摸底，并登記造冊，建立臺賬；其次對符合實施農村危房改造條件的家庭，一律由農戶自愿提出書面申請，并提供戶籍、農村五保供養(yǎng)證、低保金領取證、貧困戶證明、危房照片等有關材料，并經民主評議并公示；最后，按照《農村危險房屋鑒定技術導則（試行）》的規(guī)定，組織相關專業(yè)技術人員對房屋進行技術鑒定，確定危房等級，出具《農村房屋安全鑒定報告》，最終確定實施農村危房改造建設。截止2015年末，保山市共實施農村危房改造拆除重建31000戶，開工率達到100%，項目竣工率達到90.03%，完成投資26.5億元，農村人均居住面積達33.6m2。

（三）嚴格補助標準，強化資金監(jiān)督與管理

在農村危房改造實施過程中，保山市嚴格執(zhí)行《中央農村危房改造補助資金管理暫行辦法》等管理規(guī)定，根據農戶住房的實際狀況、經濟生活水平、家庭年人均收入和修繕加固工程量大小等情況，確定補助對象和補助標準，增加農村群眾對項目的認知度，提高項目實施的透明度。同時，嚴格按照補助資金兌付的管理要求，對補助資金采取封閉式運行，即由縣（區(qū)）財政將資金撥付到項目實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所后，分期兌付到農戶手中（打入“一折通”或銀行存折），確保補助資金足額兌付到戶和真正用于農戶住房建設中。截止2015年末，保山市已完成農戶建房驗收23869戶，占任務計劃的77%，共向19320戶農戶兌付補助資金2.57億元。

二、保山市金融支持農村危房改造現狀

近年來，保山市各級金融機構加大了對全市農村危房改造建設項目的支持力度，分別從信貸資金、政策優(yōu)惠、金融服務等方面對農村危房改造給予了有力支持。

（一）加大信貸支持力度

為做好金融支持農村危房改造和抗震安居工程建設工作，保山轄區(qū)各級農村信用社根據省、市政府農村危房改造的相關要求，充分發(fā)揮點多面廣、聯系城鄉(xiāng)的優(yōu)勢，將農村危房改造專項貸款作為一項重點工作，切實有效落實農村危房改造貸款調查、審批、發(fā)放和貸后管理工作，確保農村危房改造和支持貸款銜接有序、運作高效。截止2016年3月末，保山轄區(qū)各級農村信用聯社共兌付農戶補助資金逾8483.05萬元。向17665戶群眾發(fā)放農村危房改造貸款近7億元，其中，施甸縣發(fā)放貸款3046戶，發(fā)放貸款9335萬元；隆陽區(qū)發(fā)放貸款6717戶、發(fā)放貸款29520萬元；昌寧縣發(fā)放貸款2129戶、發(fā)放貸款8701萬元；龍陵縣發(fā)放貸款1918戶、發(fā)放貨款8701萬元；騰沖縣發(fā)放貸款3845戶、發(fā)放貸款14734萬元。

（二）提供貸款政策優(yōu)惠

目前，農村危房改造和抗震安居工程專項貸款實行“國家扶持、省級統籌、市縣實施、金融優(yōu)惠、個人承貸”相結合的資金籌措及管理方式。為充分調動農戶農村危房改造的積極性，發(fā)揮信貸資金的支持與保障作用，保山轄區(qū)各級農村信用聯社嚴格落實省級優(yōu)惠貸款貼息政策，對農村危房改造貸款提供相應的優(yōu)惠政策。在向上爭取專項貸款額度支持的基礎上，各級農信社按照“風險可控、保本服務”的原則，每年按不少于6億元的額度，組織對貧困農戶給予每戶2萬元3年期的專項貸款扶持，專項貸款利息實行部分由政府貼息補助、部分由貸款農戶承擔的優(yōu)惠政策，其中：貸款農戶承擔年利率2%，政府貼息補助部分由中央、省、市、縣（市、區(qū)、園區(qū)）四級按1∶0.5∶0.1∶0.4構成。除此之外，對仍有需求并具備償還能力的農村危改戶再給予5萬元的市級優(yōu)惠貸款政策，貸款期限為5年期貸款，年利率為6%，由貸款農戶承擔。

（三）建立風險補償機制

目前，農村危房改造和抗震安居工程專項貸款對象為納入縣（市、區(qū)）政府危房改造名冊的農戶、居民、職工等自然人，貸款專項用于符合城建、村建、村民小組建設統一規(guī)劃要求的危舊房屋拆除重建及加固改造。為充分保障農村危房改造信貸資金的安全，防范和化解信貸風險，保山市按照省政府的相關要求，結合轄區(qū)實際，為農村危房改造貸款建立了相應的風險補償機制。一是設立省級2 萬元專項貸款風險補償金。按照期貸款規(guī)模的3%設立，分別由省、市、縣三級財政按1∶1∶1的比例籌集。二是設立市級5萬元優(yōu)惠貸款風險補償金。按貸款規(guī)模的3%設立，由縣（市、區(qū)、園區(qū)）財政籌集，當發(fā)生貸款損失時，市級承擔20%，剩余部分由各縣（市、區(qū)、園區(qū)）從貸款風險補償金中支付。三是建立信貸資金監(jiān)督管理機制。明確農村危房改造和抗震安居工程政策性專項貸款、優(yōu)惠貸款的監(jiān)管責任主體，負責督促貸款農戶近期償還貸款本息，當發(fā)生貸款損失時，由縣（市、區(qū)）人民政府、園區(qū)管委會和屬地貸款金融機構按7∶3 比例分擔。

（四）提升農村金融服務水平

目前，農村危房改造地區(qū)大多數屬于農村貧困山區(qū)，金融基礎設施和設備較為欠全，為加快農村貧困地區(qū)金融基礎設施建設步伐，提升農村危房改造的金融服務水平，保山市以農村支付環(huán)境建設為突破口，在農村貧困地區(qū)大力推廣非現金支付工具，發(fā)揮小額現金流轉、惠農卡、自助銀行設備優(yōu)勢，不斷改善金融服務環(huán)境，，為農村危房改造提供良好的金融服務環(huán)境。截止2015年末，保山市已建成集取款、轉賬、查詢、繳費及消費等功能一體的惠農支付服務點1050個，實現有需求行政村和自然村的全覆蓋，累計辦理業(yè)務284.92萬筆，金額7.61億元。轄區(qū)72個鄉(xiāng)鎮(zhèn)布放ATM終端842臺、POS終端15706臺、發(fā)放銀行卡395.68萬張。

三、保山市農村危房改造及金融支持存在的問題

雖然，保山市農村危房改造及金融支持取得了一系列成效，但從實際情況看，仍然存在著一些不容忽視的問題

（一）危房改造成本較高

受歷史、地理、自然條件以及經濟發(fā)展水平等因素的制約，保山市農村貧困面大、貧困程度深，生產生活條件還相對落后，特別是農村群眾住房普遍比較簡陋、危房比例高、抗災能力弱、人居環(huán)境差，仍有部分特困群眾長期居住在不具備防災抗災能力的危房中，農村住房建設普遍存在標準低、居住分散、基礎設施不配套等一系列問題。全市多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)山高坡陡，交通不便，部分危改群眾居住在半山腰上，地基開挖工程量大，大部分材料需人工運輸，農村危房改造所需建筑材料（如水泥、砂子、磚頭等物質）的運輸較遠、地基開挖成本高，造成了農村危房改造成本較高。

（二）部分農村家庭危房改造面臨一定難度

部分農村危房改造對象經濟實力薄弱，屬貧困弱勢群體，自身家庭經濟條件困難，加之地處偏遠山區(qū)，交通極為不便，運輸成本偏高等原因導致自籌資金較為困難。因此，部分農村家庭農村危房改造所需資金除國家補助的部分之外，需要自籌部分的資金大都是靠借貸，這給他們帶來了新的負債，加大了改造難度。如：部分農村低保戶，沒有勞動能力，全家每月僅靠低保金維持生計，基本上無任何積蓄，無其他經濟收入，生活極度困難，雖然得到農村危房改造指標，但他們根本就無力自建房子。

（三）農戶貸款意愿較低

目前，針對農戶的政策性貸款較多，如貸免扶補創(chuàng)業(yè)小額貸款、小額扶貧貼息貸款、農村黨員帶領群眾創(chuàng)業(yè)致富貸款等。大部分農戶都已獲得其他政策性貸款。如再增加農戶危房改造貸款，將導致家庭負債過大，不利于農戶生產和生活。因此，部分農戶不愿意承擔過多債務負擔，從而導致農戶申請農村危房改造貸款意愿較低。

（四）貸款發(fā)放成本及風險較大

受貧困地區(qū)自然條件、地理環(huán)境的限制，農戶居住分散，交通極為不便，貸款調查需投入大量人力和時間，調查難度和成本較大，這無疑加大了農村危房改造貸款發(fā)放成本。從貸款面臨的風險看，目前，農村危房改造貸款期限一般為5年期，年利率為6%，貸款風險補償金是按照政府貼息貸款總額的3%確定，而危房改造貸款大部為農村的貧困戶或底保戶，收入較低，部分農戶認為該部分資金是政府給的，不用償還，為以后還款埋下隱患，如有農戶出現違約情況，很容易造成貸款損失。同時，危房改造貸款屬于消費類貸款，利率較低，利潤空間小，本身不產生經濟效益，如沒有充足的還款來源，風險比一般貸款更大，而3%的風險補償金難以防范和化解風險。

四、保山市農村危房改造及金融支持政策建議

（一）加強農村危房改造政策的調整和引導

一是強化政策的落實與調整。各級財政部門應嚴格執(zhí)行《中央農村危房改造補助資金管理暫行辦法》有關規(guī)定及時撥付農村危房改造補助資金，確保資金及時足額到位。擴大補助范圍，提高補助標準。同時，結合農村危房改造實際，不斷調整危房改造政策，改變資金管理模式，明確責任，根據經濟實力情況確定分擔比例，撥付模式由“分類分次”撥付變更為驗收合格后通過銀行賬戶直接撥付救助對象。二是強化政策宣傳引導。加大農村危改政策的宣傳與引導力度，強化農民對危改政策的理解和認識，充分發(fā)揮農民的主體作用。通過政策的引導效應，動員全社會共同參與農村危房改造建設，鼓勵單位、企業(yè)、社會各界人士積極向農村危房改造捐款、捐物，切實解決農村特困危房改造戶因建房而返貧的不正常現象，從而加快危改工作全面順利推進。

（二）切實緩解農村危房改造農戶資金壓力

一是加強農村產業(yè)扶持。由于當地經濟不發(fā)達，農戶無穩(wěn)定收入來源，而部分農村危房改造規(guī)劃房型造價偏高，農戶經濟能力難以承受建房資金壓力。因此，建議各級政府部門加大農村產業(yè)扶持培育力度，因地制宜支持當地特色農業(yè)產業(yè)，提高農戶收入能力，從根源上解決危房改造貸款需求低、風險大的困難。二是拓寬融資渠道。各縣（市）要通過預算安排、調整支出結構等措施，加大農村危房改造財政資金的投入，將農村危房改造補助資金和工作經費納入年度預算，確保工程建設的順利開展。同時，要吸引更多民間資本、社會資金參與農村危房改造建設，逐步實現投資主體多元化。

（三）不斷創(chuàng)新金融支持方式

一是強化金融政策支持。積極引導各類金融機構在“風險可控、保本微利”的原則下，在貸款利率、期限等方面給予優(yōu)惠。同時，進一步完善農村危改政策，對非貧困戶的中低收入農民的危房改造，可研究實行差額或全額貸款貼息，以此擴大扶助面，調動積極性，幫助經濟基礎差，籌資能力弱的農戶修建新房，推進危房改造速度。二是創(chuàng)新金融支持方式。進一步研究在農行、發(fā)行、信用社等金融機構建立農村危房改造建設專項扶持貸款資金，搭建農民建房融資平臺，有條件的地方可設立農村住房建設擔保機構，建立擔保基金，提供財政貼息，解決農戶建房中資金瓶頸問題。

（四）提高危房改造貸款風險防范水平

一是不斷完善農村金融保障體系。設立扶貧基金或支農基金，用于化解扶貧貸款產生的風險，解決極度貧困且償還能力較低且不符合貸款條件的農戶貸款需求。同時，結合縣域實際，制定符合當地狀況的財政貼息政策，發(fā)揮財政資金的撬動作用。健全和完善省市縣三級按比例配套的風險補償機制，確保相關貼息補助資金及風險保證金及時到位。二是充分發(fā)揮政策性銀行優(yōu)勢。建議將農村危房改造和抗震安居工程建設與生態(tài)移民、易地搬遷、新農村建設等項目結合起來，爭取國開行、農發(fā)行等政策性銀行期限長、利率低的貸款資金，充分降低農村居民還款付息壓力。

參考文獻

[1]裴慧敏等.農村危房改造工程調研.北京：宏觀經濟管理，2015.1.

[2]曹小琳等.農村危房改造的影響因素分析及對策建議.重慶：重慶大學學報，2015.5.

[3]王建東.云南金融助推脫貧攻堅見成效.昆明：時代金融，2016.2.

[4]鄭錦國等.金融支持農村住房改造問題的實踐與思考.杭州：浙江金融，2011.2.

作者簡介：范應勝（1978-），經濟師，供職于中國人民銀行保山市中心支行，研究方向：經濟金融。