論蘇區(qū)干部任用制度的特點及其啟示

步海洋 朱小理

[摘 要] 蘇維埃臨時中央政府高度重視政府工作人員的選拔任免，從中央到地方建立了一整套符合實際的任用機制。以人民群眾選舉為主要依據，加強人民群眾的全程監(jiān)督，選用一些不脫產的工農分子直接參與政府管理，高度重視工作人員的政治覺悟，在實踐中探索出一條適合蘇區(qū)政府工作的人才選拔制度。對于當前干部任用有重要的借鑒和啟示意義。當今，我們可以借鑒蘇區(qū)政府人員任用的有益經驗，進一步完善民主推薦，創(chuàng)造順應民意的任用機制。

[關鍵詞] 蘇區(qū)政府 工作人員 任用機制 特點 啟示

1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會召開，選舉產生了中華蘇維埃共和國臨時中央政府。這是中國共產黨局部執(zhí)政的一次偉大嘗試。隨后，中央及地方蘇維埃政府積極展開工作，選拔任用了一大批工作人員參與國家管理，形成了極具特色的蘇區(qū)工作人員任用模式，為防止工作人員貪污腐敗，保持蘇區(qū)廉潔高效的運作做出了重要貢獻。同時，它也為我國當前的政府工作人員選拔任用提供了有益借鑒。

一、蘇區(qū)政府工作人員的任用機制

大革命失敗后，中國共產黨及時吸取教訓，以毛澤東為代表的中國共產黨人從中國實際出發(fā)，適時地把革命重點由城市轉向農村，相繼開辟了井岡山、贛東北、贛西南、贛南閩西、湘鄂西、左右江、陜甘邊乃至中央蘇區(qū)和湘贛、湘鄂贛、閩浙贛、鄂豫皖等農村革命根據地，在領導各根據地蘇維埃政權建設的過程中，工作人員的合理任用日益成為一個關系到蘇維埃政權穩(wěn)固的關鍵問題。早期的《蘇維埃組織法》中，就對區(qū)鄉(xiāng)蘇維埃執(zhí)行委員會的主席、委員的產生作了明確規(guī)定，其中一個重要特點就是突出民意，擴大工作人員的群眾基礎。但由于當時的戰(zhàn)爭環(huán)境，很多措施并沒有能夠實施。1931年10月，第三次反“圍剿”斗爭勝利以后，根據地度過了一年多相對穩(wěn)定的和平時期，黨領導蘇維埃開展了大規(guī)模的政權建設，在借鑒蘇聯成功經驗的基礎上，結合蘇區(qū)實際斗爭需要，在1931年11月成立了蘇維埃臨時中央政府，為蘇區(qū)工作人員的任用提供了強固的政權載體。隨后，中央執(zhí)委會相繼發(fā)布了《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》《中華蘇維埃共和國的選舉細則》等法律文件，使蘇區(qū)政府的人員任用真正進入一個制度化、程序化階段。

1.蘇維埃中央政府的人員任用機制。（1）主要人員以選舉形式產生。1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會召開，通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，1934年1月二蘇大會后又制定了《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》，規(guī)定中央和地方各級機關職位，必須通過選舉產生，全蘇大會的代表采取間接選舉，《中華蘇維埃共和國憲法草案》規(guī)定：“全蘇大會，由省蘇維埃代表大會所產生的代表組成之（鄉(xiāng)村居民每十萬人選舉一人，城市居民每二萬人選舉一人為比例）。”[1]p121在一蘇大會上選舉產生了中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會及其行政機關中央人民委員會，選舉毛澤東為中央執(zhí)行委員會主席，項英、張國燾為副主席，中央政府各部門的設置和各部部長名單，也是蘇區(qū)中央局與中共中央反復磋商之后，由蘇維埃執(zhí)行委員會選任的。

（2）共產國際和中共中央對干部任用擁有主導權。早在蘇維埃代表大會開始之前，中共中央就提出了一個中央執(zhí)委會候選人名單，1931年8月30日，中央通過了《中央關于中央蘇區(qū)組織問題的決議》，明確指示：“蘇維埃臨時中央政府的候選名單，應由中央局決定，原則上應多推選各蘇區(qū)的工農群眾領袖，黨的領袖只選其能實際參加蘇維埃政府工作與一般的群眾對他有信仰的人”。這實際上就是中共中央為中央政府的任用定下標準。中共蘇區(qū)中央局根據這一原則最后確定了中共中央提名的和蘇區(qū)中央局提名的候選人名單。由于當時中共中央要接受共產國際的領導，所以特殊候選人名單還需報共產國際批準，比如毛澤東任臨時中央政府主席兼人民委員會主席，就是中共中央討論，共產國際遠東局審批同意，最后共同商議決定的。

（3）委員會委員相對固定。中央政府人民委員和各人民委員部副人民委員由中央執(zhí)委會主席團任命，各人民委員部之下須設相應的部務委員會處理本部日常工作，委員會委員相對固定，由中央人民委員會任命，以部長為委員會主席。特殊者除外，例如中央審計委員會，由于其審計職能的特殊性，委員一般由五到九人組成，這些人都由中央執(zhí)行委員會主席團委任。

2、蘇維埃地方政府的人員任用機制。蘇維埃地方政府的省縣區(qū)、城市蘇維埃和鄉(xiāng)蘇維埃政府，各級政府的人事任用，和中央政府用人機制大體相似，但在具體實施上又略有不同。

（1）各級主席任用與中央相似。根據《地方蘇維埃政府暫行組織條例》規(guī)定，省縣區(qū)執(zhí)行委員會由同級蘇維埃代表大會選舉產生，執(zhí)委會選舉主席團成員，城市蘇維埃直接選舉主席團，主席團選舉政府主席。鄉(xiāng)蘇維埃由于地域小，只由選民選舉主席一人處理日常工作。選民主要是通過選舉委員會這一機關進行選舉，經過劃分選區(qū)、選民登記、提出候選人名單、投票選舉和公布結果等一系列程序，選舉方式主要為舉手表決，后來又改為初選用舉手，復選三選均用票選。選票用無記名單選法，每票只選一人。這種一致性保證了蘇維埃政府運作的連貫性，以穩(wěn)定的任用程序，來保證政權的平穩(wěn)運行。

（2）部長由同級執(zhí)委會選任，報上級備案。執(zhí)行委員會和主席團是蘇維埃最高政權機關，各級政府部長、科長，由同級執(zhí)委會或城市蘇維埃主席團提名，代表大會選舉通過。同時，各部科還接受上級機關的垂直領導，因此，還要報備上級機關備案。由誰選舉，對誰負責，各部長、委員會要定時向代表作報告，匯報工作。

（3）委員由各級執(zhí)委會委任。1927年《蘇維埃臨時組織法》規(guī)定各委員會由同級蘇維埃執(zhí)委會指定幾人組織，委員中互推一人為主席，后來在1931年的《地方蘇維埃的暫行組織條例》中又改為“區(qū)、縣、省執(zhí)行委員會的各部，得組織委員會以各部部長為主席，其委員由各該級的執(zhí)行委員會委任之”[1]p153，委員人數視級別而定。城市蘇維埃各級稱科不稱部，科以下組織干事會，處理日常事務，干事也是由城市蘇維埃委任，并需經常召開干事會。以此推斷，干事級別高于工作人員，相當于各部的委員。

各部、各科工作人員的任用基本上來自三個方面。一是選舉產生的各蘇維埃代表。《組織條例》明確規(guī)定：“每個城市蘇維埃的代表，至少須參加一科的工作”[1]p148。鄉(xiāng)臨時委員會的委員“除鄉(xiāng)蘇維埃代表外，可吸收鄉(xiāng)里的活動分子來參加”[1]p147。這既是對人才的有效利用，也是為了方便廣大群眾監(jiān)督。二是城市或鄉(xiāng)蘇維埃積極分子。蘇區(qū)政府高度重視群眾的參與性，在文件中多次提出要吸收工農積極分子參加政府工作，強調各機關除蘇維埃代表外，“必須盡可能地吸收更多的不脫離生產的工農積極分子，特別是勞動婦女，來參加蘇維埃的各科工作”。尤其是鄉(xiāng)臨時委員會，更主張就近吸收活躍分子，實現上下互動。三是委任和雇用。對于某些特殊要求的工作人員，須專門聘請。例如勞動部技術和衛(wèi)生檢查員，需要特殊技術者，各部要專門聘請雇用，其他一般職員只需部長或科長委任即可。

從中央和地方政府任用機制特點來看，蘇區(qū)政府工作人員任用機制：以委任制為實質主導，以選舉制為形式貫穿，人民選舉的直接效用作用于城鄉(xiāng)蘇維埃一級。第一，蘇區(qū)人民直接進行選舉的只在鄉(xiāng)和城市蘇維埃一級，其他各級蘇維埃以間接選舉為主。第二，政府各級領導以委任制為主：中央政府高級領導由共產國際和中共中央審核批準；地方政府各級領導由同級執(zhí)委和上級部門委任；工作人員由各部門委任或聘任；吸收工農分子進入蘇維埃也由各級蘇維埃批準委任。第三，各級領導的任用必須經過選舉這一程序產生。

二、蘇區(qū)政府工作人員任用的主要特點

1.以公民選舉為主要依據。公民選舉是蘇維埃政府任用的主要依據，省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)和城市蘇維埃等各級執(zhí)行委員會、主席團、主要領導，都要求必須通過選舉正式生效，選舉后還要舉行專門委員會進行審查，如選舉不合法定程序，則無效。各級蘇維埃政府必須由群眾選舉的代表大會產生，勞苦群眾直接選舉是蘇維埃政府的重要組織原則，所以蘇區(qū)政府對公民的政治自由特別是選舉權的問題十分重視，毛澤東在第二次全國蘇維埃代表大會上的報告中指出：蘇維埃給予一切被剝削被壓迫的民眾以完全的選舉權和被選舉權。中華蘇維埃共和國憲法大綱也指出：“凡上述（某些剝奪公民權的除外）蘇維埃公民在十六歲以上皆享有蘇維埃選舉權和被選舉權”。選舉是蘇區(qū)政府工作人員任用的最廣泛的形式，省縣區(qū)鄉(xiāng)各級政府都是通過層層選舉產生的，不經過選舉者，沒有合法性。

2.公民監(jiān)督滲入人員工作全過程。從候選人提名到整個選舉結束，從日常工作到貪污受審，蘇區(qū)公民可以隨時對工作人員進行監(jiān)督。群眾可以隨時對候選人進行評判監(jiān)督，對其平時的貪污浪費行為進行揭露。毛澤東在《才溪鄉(xiāng)調查》中對這一場景做了生動的描述：候選名單出來后“群眾在各人名下注意見的很多，注兩個字的，五六個字的，十多個字的，兒童們也在注。注‘好’、‘不好’等字的多，注‘同意’或‘消極’的也有。有一人名下注著‘官僚’二字。”在選舉過程中，“當選民有不贊同某人的表示時，須立即注意群眾意見，如果多數人所反對，應立即撤銷原議，而另提適當的候選人，或有群眾提出候選人”[2]。在日常工作中，民眾有權罷免政府工作人員，“政府工作人員由選舉而任職，不勝任的由公意而撤換。一切問題的討論解決根據與民意”[3]p55。如果被選舉者犯有重大錯誤，只要選民10人以上提議經半數以上選民同意，即可撤銷其代表資格，或由代表會議通過開除之。若官員有官僚腐化行為，群眾可以隨時通過控告箱向檢察機關舉報，在最后審判官員時，規(guī)定審判案件必須公開，接受群眾監(jiān)督。《紅色中華》在1932年6月就專門報道了謝步升的公開審判大會及其槍決的判決書。這實際上是賦予了公民極大的監(jiān)督之權，官員時刻處在群眾的監(jiān)督之下。

3.吸收不脫產農民參與國家管理。以法令形式讓不脫產的農民進入政權機關，集中體現了蘇區(qū)政府對人民群眾的高度重視，也反映出當時蘇區(qū)工作人員任用的時代特點。在1931年6月16日《中央給蘇區(qū)各級黨部及紅軍訓令》中提出，蘇維埃政府用人“必須吸引廣大工農群眾參加政府的各部各委的工作”。其中體現最為明顯的就是在一些監(jiān)察部門。1931年頒布的《工農檢察部的組織條例》明確規(guī)定：“各級工農檢察機關的工作人員，應該由堅決的有階級覺悟的、在革命斗爭中有經驗的工人、雇農、貧農及其他最革命分子組織而成，并隨時可以吸收積極的工農分子幫助工農檢察的工作。”[4]p192使這種用人機制以一種國家條例的形式確定下來。還有在突擊隊中每隊3人，隊員不脫產，利用平時的空閑時間進行工作。關于專門檢察委員會，也明確規(guī)定，除由“工農檢察部派出一個委員去專門檢察委員會主持外，其余委員均吸收不脫產的各機關中群眾團體中的人員擔任”。1927年“政府機關的委員，及一切服務的人員中，差不多百分之九十都是由工人和鄉(xiāng)下來的工農分子”組成，即可說明蘇維埃“把一切政府機關完全交于工農群眾來直接管理”[1]p5。這充分說明了蘇區(qū)政府吸收工農群眾參與政府管理的真實性和廣泛性。

4.高度重視工作人員理想信念。由于當時特殊的歷史條件，蘇區(qū)政府一直都將理想信念作為一條基本的用人標準。例如對直接參與政府管理的工農分子，在政治覺悟方面要求就比較嚴格。《工農監(jiān)察部的組織條例》規(guī)定的是有“堅決的有階級覺悟的”工農分子，把階級覺悟放在首位。對于突擊隊的人員選擇，也是“挑選部分覺悟高的工農群眾”。1932年《江西工農兵蘇維埃第一次全省大會對蘇維埃工作報告的決議》中明確規(guī)定，蘇維埃工作人員任用“一定要以斗爭歷史、工作能力、階級成分、群眾信仰等決定”。把階級覺悟、理想信念放在一個突出的地位，強調思想道德素質在官員任用上的重要性。比如長岡鄉(xiāng)蘇維埃干部謝昌寶時刻關心群眾，全心全意為人民服務，受到人民群眾的衷心愛戴，因此被選拔為鄉(xiāng)蘇維埃政府主席，毛澤東專門稱贊他為可敬的模范工作者。對于那些理想信念缺失，貪污腐化人員，則在報紙上進行公開批判，例如寧都縣安福區(qū)蘇維埃政府主席賴進，辦婚禮奢侈浪費，收取群眾禮物，《紅色中華》專門寫了《熱鬧！區(qū)蘇主席的婚禮》[5]加以批判。

三、蘇區(qū)政府工作人員任用的現實啟示

蘇區(qū)政府工作人員選拔的有益經驗，在以下幾個方面值得借鑒。

1.完善民主推薦，創(chuàng)造順應民意的任用機制。民主推薦是選拔任用工作發(fā)揚民主的重要制度安排，蘇區(qū)政府工作人員選拔任用的一個重要特點就是注重民意，以人民推薦、人民選舉為任用的主要依據。2014年新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》將民主推薦從依據降為參考，這實質上是由我國當前民主推薦的現實困境所決定的。當前民主推薦存在“利益票”“感情票”“跟風票”現象，一些推薦人因怕丟票充當“老好人”，不敢擔當，有的地方推薦票等于選票，導致民主推薦沒有發(fā)揮應有的作用。完善民主推薦，創(chuàng)造順應民意的選拔機制，關鍵在于推薦主體。一方面要擴大群眾參與推薦，讓民眾成為推薦主體，傾聽人民呼聲，把人民意愿作為干部選拔任用的價值追求，堅決落實群眾公認原則；另一方面，要對官員推薦主體進行監(jiān)督，探索建立推薦官員追責制，所推官員犯錯，推薦人也應受到相關追責，以法律形式明確指出，避免推薦人“逢場作戲”的不作為現象發(fā)生。

2.堅持不拘一格，營造群賢畢至的任用格局。堅持不拘一格選人才，敢于打破論資排輩的傳統，對于群眾公認、特別優(yōu)秀的干部要大膽任用。蘇區(qū)在艱苦的環(huán)境中能夠發(fā)展壯大，與毛澤東、朱德等打破常規(guī)任用干部無不相關，例如粟裕，由于其非凡的軍事才能，毛澤東大膽啟用，從大隊政委，提拔到營長、團長、師長，再到紅四軍參謀長，成為閩浙贛軍區(qū)參謀長，為蘇區(qū)政權鞏固做出了不可否認的貢獻。當前人才涌現，更要敢于用人，來充實我國建設隊伍，營造出群賢畢至的任用格局。所謂“群”，就是要堅持五湖四海的原則，打破時間空間的限制，減低工作人員準入門檻，破除工作人員戶籍限制，適當放寬年齡限制，避免地域歧視，堅持一視同仁，打破干部任用“小圈子”，不應因這些硬性條件導致人才流失。所謂“賢”，就是要任用一批有干勁、有闖勁的高素質人才，真正為我國的改革開放和社會主義現代化建設披荊斬棘，堅決避免吃閑飯和無所事事現象發(fā)生。在大膽進行破格提拔的同時，也要堅決防止破格變“出格”、暗箱操作現象，在審批、考察過程中嚴格把關，真正營造群賢畢至的任用格局。

3.加強紀律監(jiān)督，樹立官有所畏的任用環(huán)境。紀律監(jiān)督是保證干部認真履行職責的重要條件，蘇區(qū)干部廉潔奉公好作風的形成，一是靠廣大干部的理想信念支撐，二是靠由內而外的監(jiān)督體系。在外，是廣大人民群眾的監(jiān)督；在內，是黨紀國法的震懾。蘇區(qū)政府頒布的《關于懲治貪污浪費行為》的第26號訓令規(guī)定，貪污公款在500元以上者，處以死刑。因此，選拔任用干部必須嚴把紀律監(jiān)督關，使官員心有所畏，行有所止。一是嚴把紀律關，把紀律挺在前頭，完善紀律法規(guī)，樹立紀律高壓線，對官員行為作出明確規(guī)定，加大違規(guī)官員懲處力度，“以剛性紀律保證選人用人風清氣正”[6]。二是嚴把監(jiān)督關，促進監(jiān)督考察常態(tài)化。對此應從兩方面入手：其一，擴大監(jiān)督主體。增強人民監(jiān)督力度，提高政府官員透明度，使人民監(jiān)督有著力點和靶向性；完善其他主體監(jiān)督，適度放寬黨委把控，發(fā)揮監(jiān)督主體能動性。其二，重視監(jiān)督全過程。首先在選拔過程中，要嚴把資格關，從入口處扎緊口袋，不符合條件者不能提拔；其次是嚴把政績關，“把工作實績作為選拔任用干部的首要指標”[7]；再次要嚴把環(huán)節(jié)關，堅持按程序走，做到不變通、不走樣、不簡化，嚴禁走捷徑、鉆孔子；最后要嚴把道德關，防止官員“骨骼缺鈣”，嚴禁“帶病提拔”。全面考察官員，充分發(fā)揮紀律監(jiān)督的威懾作用。

4.重視理想信念，強化以德為先的任用標準。重視干部理想信念，堅持德才兼?zhèn)洌缘聻橄仍瓌t，就是要把干部的政治素質放在第一位。理想信念是干部為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的前提保障，正所謂：才者，德之資也；德者，才之帥也。干部錄用之前，在進行政績考核的同時，也要進行人品考核、口碑考核、理想信念考核，把理想信念放在突出位置。探索建立理想信念考核機制，上級機關有義務深入擬被提拔者原工作單位進行實際調查，重視當地人民群眾的評價，把公民評價納入人員錄用考核環(huán)節(jié)。選拔干部時要向社會公開，開辟群眾匿名評價渠道，注重保護群眾隱私，充分保障群眾的知情權和參與權。堅持以德為先、德才兼?zhèn)湓瓌t，增加“德”在考核中的比重，保證官員在“入門”之時干干凈凈，一身正氣。

習近平指出，把好干部選用起來，需要科學有效的選人用人機制。政府要依法行政，建設廉潔型、服務型政府，科學有效的選人用人機制是基礎和關鍵。蘇區(qū)政府獨具特色的人員任用機制，符合時代和歷史的要求，值得我們不斷學習和借鑒。

參考文獻：

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責任編輯/梁發(fā)明